Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/284
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2025 in de zaak tussen
“Meten=Weten”, te Westerveld
(gemachtigde: H. Baptist)
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb)
(gemachtigden: mr. M.L. Batting, mr. X.W. de Vries en mr. N.J.K. Eijpe)
met als derde partij
Bayer CropScience SA-NV, te Hoofddorp (Bayer)
(gemachtigde: mr. E. Broeren)
Procesverloop
Met afzonderlijke besluiten van 31 december 2021 heeft het Ctgb aan Bayer een verlenging van de toelating verleend van het gewasbeschermingsmiddel Roundup Pro (nu genoemd: Azural), Roundup Star, Roundup +, Garwin en Viking.
Met afzonderlijke besluiten van 31 december 2021 heeft het Ctgb aan Adama Registrations B.V. (Adama) een verlenging van de toelating verleend van het gewasbeschermingsmiddel Glyphogan Allround en aan Nufarm B.V. (Nufarm) een verlenging van de toelating van de gewasbeschermingsmiddelen AMEGA ACE en Clinic N.
Met het besluit van 1 januari 2022 heeft het Ctgb aan Bayer een verlenging van de toelating verleend van het gewasbeschermingsmiddel Roundup Evolution en met het besluit van 4 februari 2022 voor het gewasbeschermingsmiddel Roundup.
Met besluiten van 4 en 11 november 2022 heeft het Ctgb het besluit van 31 december 2021 tot verlenging van de toelating van Roundup + gewijzigd, respectievelijk vervangen.
Met het besluit van 14 december 2022 (bestreden besluit) heeft het Ctgb het gezamenlijke bezwaar van Meten=Weten en drie andere organisaties tegen de hiervoor weergegeven besluiten ongegrond verklaard.
Meten=Weten heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. [1]
Het Ctgb heeft over de tien hiervoor genoemde gewasbeschermingsmiddelen nadere besluiten genomen. Die nadere besluiten worden hierna in 3 vermeld.
Het Ctgb heeft een verweerschrift ingediend.
Op 27 juni 2024 was een regiezitting. Daaraan hebben partijen deelgenomen.
Partijen hebben (nadere) stukken ingediend en hun standpunten nader uiteengezet.
De zitting was op 18 juni 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen, en namens het Ctgb ook dr. [naam 1] en dr. [naam 2].
Overwegingen
Samenvatting
In deze zaak wordt de toelating door het Ctgb van een aantal gewasbeschermingsmiddelen op basis van glyfosaat ter discussie gesteld. Meten=Weten wil dat middelen op basis van glyfosaat in Nederland niet meer worden gebruikt, omdat ze slecht zouden zijn voor Natura 2000-gebieden. Van vijf van de toegelaten middelen is de toelating inmiddels ingetrokken, waardoor ze op het moment van deze uitspraak niet meer op de markt mogen worden gebracht of worden gebruikt. Het College oordeelt daarom dat Meten=Weten geen belang meer heeft bij haar beroep voor zover het over die middelen gaat. Voor de vijf andere middelen, die nog steeds zijn toegelaten, krijgt Meten=Weten geen gelijk. Dit betekent dat er met deze uitspraak niets wijzigt met betrekking tot de toelating van deze gewasbeschermingsmiddelen.
Inleiding
1.1
Gewasbeschermingsmiddelen, ook wel pesticiden genoemd, spelen een belangrijke rol in de landbouw. Zij worden gebruikt om bepaalde organismen te bestrijden, maar kunnen ook schadelijk zijn voor het milieu en de mens. De gewasbeschermingsverordening [2] vereist daarom dat, voordat gewasbeschermingsmiddelen kunnen worden toegelaten, de in de middelen gebruikte werkzame stoffen zijn goedgekeurd door de Europese Commissie (Commissie).
1.2
Het beroep gaat over de verlengde toelating van de gewasbeschermingsmiddelen AMEGA ACE, Clinic N, Glyphogan Allround, Roundup, Roundup Evolution, Roundup +, Roundup Star, Azural (tot 7 mei 2024 genaamd Roundup Pro), Garwin en Viking. Deze gewasbeschermingsmiddelen bevatten alle de werkzame stof glyfosaat. Dit is een door de Commissie goedgekeurde stof. De meest recente goedkeuring van glyfosaat als werkzame stof is neergelegd in Uitvoeringsverordening 2023/2660 [3] , waarbij de goedkeuring is verlengd tot 15 december 2033. De toelatingsbesluiten waar het in deze procedure over gaat, zijn gebaseerd op Uitvoeringsverordening 2017/2324 [4] , waarbij de goedkeuring van glyfosaat tot en met 15 december 2022 is verlengd.
1.3
Voor Roundup +, Roundup Evolution en Roundup heeft Bayer zogenoemde zonale aanvragen tot verlenging van de toelating ingediend. Voor Roundup Star, Azural, Garwin en Viking, die dezelfde samenstelling hebben als Roundup +, heeft Bayer een zogenoemde verlenging afgeleide vergunning aangevraagd. Voor AMEGA ACE en Clinic N en Glyphogan Allround hebben Nufarm en Adama soortgelijke aanvragen gedaan. Het Ctgb heeft met de in het procesverloop genoemde besluiten de toelating van deze tien gewasbeschermingsmiddelen onder bepaalde toepassingsvoorwaarden verlengd en de bezwaren daartegen ongegrond verklaard
.
.
2 In de loop van de beroepsprocedure heeft het Ctgb wijzigingsbesluiten, procedurele verlengingsbesluiten en intrekkingsbesluiten genomen. Het College stelt vast dat dit besluiten zijn als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede gericht is tegen deze besluiten. Hierna wordt uiteengezet om welke besluiten het gaat. Het College zal eerst ingaan op het beroep tegen de besluiten voor zover die zien op de gewasbeschermingsmiddelen waarvan de toelating inmiddels is ingetrokken.
Beroep voor zover gericht tegen de besluiten over Roundup, Roundup Evolution, AMEGA ACE, Clinic N en Glyphogan Allround
Nadere besluiten
3 Met afzonderlijke besluiten van 27 januari 2023 en 17 februari 2023 zijn de toelatingstermijnen voor Roundup, Roundup Evolution, AMEGA ACE, Clinic N en Glyphogan Allround procedureel verlengd. Met afzonderlijke besluiten van 31 januari 2024 en 14 februari 2024 zijn de toelatingen van deze gewasbeschermingsmiddelen ingetrokken per 16 maart 2024. Daarbij is, behalve voor AMEGA ACE, steeds een respijttermijn vastgesteld voor bestaande voorraden: voor afleveren tot 16 september 2024 en voor opgebruiken tot 16 september 2025. Zoals onder 2 is vermeld, worden deze besluiten bij dit beroep betrokken.
Belang bij een uitspraak op het beroep
4.1
Het College ziet zich voor de vraag gesteld of Meten=Weten nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep voor zover dat betrekking heeft op deze middelen.
4.2
Voor de vraag of er nog belang bestaat bij een uitspraak op het beroep (procesbelang), is van belang wat Meten=Weten met het beroep nastreeft. Het doel dat Meten=Weten hiermee wil bereiken, moet zij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor haar feitelijke betekenis hebben en niet alleen een hypothetische. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van voldoende procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een reeds verstreken periode of een inmiddels ingetrokken of vervallen besluit, tenzij sprake is van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding dan wel indien een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn bij toekomstige (terugkerende) besluiten. Het College verwijst in dit verband naar zijn rechtspraak zoals neergelegd in onder andere de uitspraak van 6 mei 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:292).
4.3
Meten=Weten heeft op de zitting desgevraagd naar voren gebracht dat zij met haar beroep wil bereiken dat alle glyfosaathoudende gewasbeschermingsmiddelen van de markt worden gehaald en niet meer worden gebruikt. Dat de toelating van een aantal van die middelen is ingetrokken neemt niet weg dat ook die middelen ten onrechte zijn toegelaten en ten onrechte zijn of nog worden gebruikt.
4.4
Wat Meten=Weten aanvoert is onvoldoende om procesbelang aan te nemen. Nu AMEGA ACE, Clinic N, Glyphogan Allround, Roundup en Roundup Evolution niet meer zijn toegelaten en – inmiddels – ook niet meer mogen worden afgeleverd en gebruikt, heeft Meten=Weten geen belang meer bij de beoordeling van het beroep voor zover het om deze gewasbeschermingsmiddelen gaat. Het beroep zal in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroep voor zover gericht tegen de besluiten over Roundup +, Roundup Star, Azural, Garwin en Viking
Nadere besluiten
5 Met besluiten van 23 december 2022 en 13 januari 2023 heeft het Ctgb de toelatingen van Viking, Roundup Star, Azural en Garwin gewijzigd. Deze wijzigingen hangen samen met de wijziging van de verlengde toelating van Roundup + waarvan de verlengde toelatingen zijn afgeleid. Met afzonderlijke besluiten van 27 januari 2023 en van
23 oktober 2024 zijn de toelatingstermijnen van alle vijf de gewasbeschermingsmiddelen twee keer procedureel verlengd tot 1 januari 2028. Zoals onder 2 is vermeld, worden deze besluiten bij dit beroep betrokken.
23 oktober 2024 zijn de toelatingstermijnen van alle vijf de gewasbeschermingsmiddelen twee keer procedureel verlengd tot 1 januari 2028. Zoals onder 2 is vermeld, worden deze besluiten bij dit beroep betrokken.
Bayer als derde partij
6.1
Meten=Weten verzet zich ertegen dat Bayer als partij wordt toegelaten tot deze procedure. Volgens Meten=Weten staat deze beroepsprocedure los van de toelatingsprocedure. Nederland heeft, als lidstaat van de Europese Unie, naast de toelating ook andere verplichtingen ten opzichte van haar burgers en de natuur, waaronder de bescherming van Natura 2000-gebieden. Bayer is geen organisatie die de bescherming van de natuur in haar doelstellingen heeft staan. Haar economische belangen mogen daarom niet bij deze procedure worden betrokken, aldus Meten=Weten.
6.2
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Artikel 8:26, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een belanghebbende in de gelegenheid stelt aan het geding deel te nemen.
6.3
Het College volgt Meten=Weten niet in haar betoog. Bayer is de toelatinghouder van Roundup +, Roundup Star, Azural, Garwin en Viking en brengt deze middelen op de markt. Meten=Weten wil met dit beroep bereiken dat deze middelen niet meer worden toegelaten. Als Meten=Weten daarin slaagt, dan raakt dat Bayer rechtstreeks in haar bedrijfsmatige belangen. Daarom is Bayer belanghebbende bij de procedure en moet het College haar dus in de gelegenheid stellen om als partij aan het geding deel te nemen.
Inhoudelijke beoordeling
Standpunt Meten=Weten
7.1
Meten=Weten stelt zich op het standpunt dat het Ctgb bij de beoordeling van de verlengingsaanvragen van Bayer ten onrechte geen rekening heeft gehouden met artikel 6 van de Habitatrichtlijn [5] . Uit het zogenoemde Kokkelvisserijarrest van het Hof van Justitie van de EU van 7 september 2004 (ECLI:EU:C:2004:482) volgt dat alle met overheidsgezag beklede instanties, alsmede de rechterlijke instanties, de plicht hebben de bepalingen van de Habitatrichtlijn uit te voeren. Dus ook het Ctgb heeft de plicht rekening te houden met de bepalingen van de Habitatrichtlijn. De Habitatrichtlijn is weliswaar omgezet in de Wet natuurbescherming (Wnb), op grond waarvan gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn, maar daarmee is de implementatie niet toereikend geregeld. Boeren die de gewasbeschermingsmiddelen gebruiken moeten namelijk op grond van de Wnb vaststellen of dit gebruik significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (de voortoets) en als dat het geval is een passende beoordeling maken. Maar de boeren kunnen deze beoordeling bij gebreke van de benodigde kennis niet maken omdat het Ctgb de gewasbeschermingsmiddelen algemeen en zonder beperkingen heeft toegelaten. Op basis van het voorzorgprincipe mogen glyfosaathoudende middelen niet worden toegepast wanneer er twijfels zijn aan de effecten voor mensen, de biodiversiteit en de Natura 2000-gebieden. Dit is niet anders te bereiken dan doordat het Ctgb het gebruik van de glyfosaathoudende middelen niet langer toestaat.
7.2
Meten=Weten betrekt bij haar betoog dat richtlijn 2009/128 [6] , op basis waarvan beperkingen kunnen worden gesteld aan het toegelaten gebruik van pesticiden, meer specifiek artikel 12, (ook) niet op correcte wijze is geïmplementeerd in het Nederlandse recht. In artikel 80a van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) staat weliswaar dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of biociden in specifieke gebieden als bedoeld in artikel 12 van richtlijn 2009/128/EG. Maar met alleen die bepaling is nog geen sprake van implementatie van artikel 12 van de Richtlijn.
Standpunt Ctgb
7.3
Het Ctgb wijst erop dat artikel 6 van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in de Wnb. Of het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied staat ingeval van een project ter beoordeling van gedeputeerde staten of ingeval van plannen van het terzake bevoegde gezag. Voor het Ctgb is daarbij geen taak weggelegd. Zowel uit regelgeving als uit de rechtspraak valt niet af te leiden dat op dit punt de Habitatrichtlijn niet correct is omgezet. Meer in het bijzonder valt uit de Habitatrichtlijn niet af te leiden dat de wetgever hiervoor taken had moeten toebedelen aan het Ctgb en ook niet dat het Ctgb bij een toelating een beoordeling op dit punt moet uitvoeren. Dat zou overigens ook in strijd zijn met de gewasbeschermingsverordening, waarin de kaders zijn vastgesteld waaraan bij een toelating getoetst moet worden en die hiervoor geen grondslag biedt.
7.4
Richtlijn 2009/128 richt zich tot lidstaten die op basis van deze richtlijn het gebruik van pesticiden moeten trachten te beperken en alternatieven moeten bevorderen. Voor het Ctgb is ter zake geen taak weggelegd, behalve advisering aan de overheid. Artikel 12 van Richtlijn 2009/128 is op juiste wijze geïmplementeerd in artikel 80a van de Wgb en het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en Biociden.
Beoordeling College
7.5
Het beroep roept de vraag op welke bevoegdheden het Ctgb heeft. Artikel 75, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening bepaalt dat elke lidstaat een of meer bevoegde autoriteiten aanwijst voor de uitvoering van de in deze verordening vastgestelde verplichtingen van de lidstaten. Artikel 4 van de Wgb wijst het Ctgb aan als bevoegde autoriteit voor Nederland in de zin van artikel 75 van de gewasbeschermingsverordening. Het Ctgb is in dat kader belast met de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en beoordeelt toelatingsaanvragen aan de hand van de criteria zoals neergelegd in die verordening.
7.6
Het College ziet in deze verordening geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het Ctgb naast de toetsing van de daarin neergelegde criteria ook artikel 6 van de Habitatrichtlijn moet toepassen. De bepalingen uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn zijn geïmplementeerd in de tot 1 januari 2024 geldende Wnb (en per 1 januari 2024 in de Omgevingswet). In deze regelgeving zijn gedeputeerde staten het bevoegde gezag, en niet het Ctgb. De toets die het Ctgb aanlegt voor aanvragen om toelating van een gewasbeschermingsmiddel is ook een andere toets dan de toets in het kader van de Wnb. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de uitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1428) in vergelijkbare zin geoordeeld:
“Daarnaast is ook het standpunt dat een gewasbeschermingsmiddel wordt toegelaten door het Ctgb onvoldoende om te kunnen concluderen dat eventuele effecten op Natura 2000-gebieden uitgesloten zijn. Het Ctgb beoordeelt weliswaar of een middel veilig is voor mens, dier en milieu, maar dit is een andere beoordeling dan is vereist op grond van de Wnb. In de beoordeling door het Ctgb worden niet de gevolgen op specifieke Natura 2000-gebieden beoordeeld en wordt niet gekeken naar de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden.”
Hieruit volgt dat, zelfs als de implementatie van de Habitatrichtlijn in de Wnb in de praktijk tekort zou schieten, dit niet betekent dat het Ctgb, naast de in de gewasbeschermingsverordening neergelegde criteria, toepassing had moeten geven aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
7.7
Artikel 80a, eerste lid, van de Wgb bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of biociden in specifieke gebieden als bedoeld in artikel 12 van richtlijn 2009/128. Een algemene maatregel van bestuur is een besluit van de regering. Het is dan ook aan de minister die voor de uitvoering van deze wet verantwoordelijk is om eventuele regels in een algemene maatregel van bestuur op te nemen, en niet aan het Ctgb. Zoals de minister heeft gesteld, is artikel 12 van de richtlijn (nader) geïmplementeerd in het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Meten=Weten heeft dat niet bestreden en zij heeft ook niet aangevoerd dat en waarom de besluitvorming van het Ctgb daarmee in strijd zou zijn.
8 De beroepsgronden slagen niet.
Slotsom
9 Het College zal het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaren vanwege het ontbreken van procesbelang en zal het beroep voor het overige ongegrond verklaren. Het Ctgb hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het bestreden besluit en de nadere besluiten betrekking hebben op AMEGA ACE, Clinic N, Glyphogan Allround, Roundup en Roundup Evolution;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. C.T. Aalbers en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2025.
w.g. J.H. de Wildt w.g. C.D.V. Efstratiades