Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 23/1312, 24/274, 24/275 en 24/276
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 oktober 2025 in de zaken tussen
[naam 1] , te [woonplaats] (maatschap)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: C. Zieleman en M.K.M. Wildeman)
ProcesverloopMet vier afzonderlijke besluiten van 28 februari 2023 en 24 oktober 2023 (kortingsbesluiten) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) randvoorwaardenkortingen van 3% vastgesteld op alle door de maatschap voor de jaren 2019 tot en met 2022 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
Met vier afzonderlijke besluiten van 2 mei 2023 en 26 januari 2024 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de maatschap ongegrond verklaard.
De maatschap heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 5 augustus 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de maatschap [naam 2] , vergezeld van [naam 3] , en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
Aanleiding voor deze procedures
1.1
De zaken gaan over de vraag of de minister aan de maatschap voor de jaren 2019 tot en met 2022 terecht randvoorwaardenkortingen van 3% heeft opgelegd. De minister heeft die kortingen opgelegd, omdat de maatschap de randvoorwaarde over de herbeplantingsplicht in die jaren volgens de minister niet heeft nageleefd. Tot 1 januari 2017 was de herbeplantingsplicht opgenomen in artikel 3 van de Boswet, daarna (tot 1 januari 2024) in artikel 4.3 van de Wet natuurbescherming (Wnb).
1.2
De maatschap exploiteert een melkveehouderij. De maatschap heeft met de Gecombineerde opgaven 2019, 2020, 2021 en 2022 de basis- en vergroeningsbetaling voor de genoemde jaren aangevraagd.
1.3
Op 6 mei 2015 heeft een toezichthouder van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO) geconstateerd dat alle begroeiing op perceel [… 1] van de maatschap gerooid was. Op 12 mei 2015 heeft de maatschap voor dit perceel een kapmelding gedaan.
1.4
Bij een controle op 14 december 2015 heeft een toezichthouder van de FUMO geconstateerd dat houtopstanden teniet zijn gegaan op – onder meer – de percelen [… 2] , [… 3] en [… 4] waarvan de maatschap eigenaar is. In het door de toezichthouder van de controle opgemaakte rapport van 14 december 2015 staat dat luchtfoto’s van voorgaande jaren aantonen dat de bezetting van enkele houtsingels en houtwallen in het verleden nagenoeg sluitend was, maar dat de bezetting nu onvoldoende is doordat eerder afgezette bomen niet opnieuw zijn uitgelopen en teniet zijn gegaan. Tevens is de lengte van een aantal houtsingels korter geworden. Bij het rapport zijn (ingetekende) kaarten en luchtfoto’s gevoegd. Met een brief van 29 december 2015 is de maatschap in kennis gesteld van deze constateringen en de voor haar op grond van artikel 3, eerste lid, van de Boswet geldende verplichting uiterlijk 31 december 2018 te herbeplanten.
1.5
Op 15 maart 2022 heeft een toezichthouder van de FUMO een nieuwe controle uitgevoerd. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in twee controlerapporten, waarin ook kaartmateriaal en (lucht)foto’s zijn opgenomen. De toezichthouder heeft geconcludeerd dat de maatschap voor wat betreft de houtopstanden op de percelen [… 1] , [… 2] (oostkant), [… 3] , [… 2] / [… 3] en [… 3] / [… 4] niet heeft voldaan aan de herbeplantingsplicht uit artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb. Volgens de minister is gezien de bevindingen van de toezichthouder sprake van niet-nalevingen van een randvoorwaarde van het GLB in de jaren 2019 tot en met 2022.
2 De minister heeft randvoorwaardenkortingen vastgesteld van 3% op alle door de maatschap voor de jaren 2019, 2020, 2021 en 2022 aangevraagde subsidies uit het GLB. Met de bestreden besluiten heeft de minister de kortingsbesluiten gehandhaafd.
Standpunten van partijen
3.1
De maatschap vindt dat de minister haar ten onrechte randvoorwaardenkortingen heeft opgelegd en voert daartoe samengevat weergegeven het volgende aan. De randvoorwaarden wat betreft de houtopstanden zijn niet op haar van toepassing. Verder geldt voor haar geen herbeplantingsplicht en als die al geldt, heeft zij die plicht niet geschonden. Bovendien is het volgens de maatschap onredelijk om met terugwerkende kracht randvoorwaardenkortingen op te leggen. Ook heeft de maatschap een beroep gedaan op het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel en stelt zij dat de niet-nalevingen niet aan haar kunnen worden verweten.
3.2
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Beoordeling van de beroepen
4 De minister heeft op de zitting meegedeeld dat hij zijn standpunt dat de randvoorwaarden niet zijn nageleefd voor de houtopstanden op de percelen [… 2] (oostkant) en [… 2] / [… 3] niet langer handhaaft. De minister legt alleen de
niet-nalevingen die gaan over de houtopstanden op de percelen [… 1] , [… 3] en [… 3] / [… 4] nog ten grondslag aan de randvoorwaardenkortingen. Het College overweegt daarover als volgt.
niet-nalevingen die gaan over de houtopstanden op de percelen [… 1] , [… 3] en [… 3] / [… 4] nog ten grondslag aan de randvoorwaardenkortingen. Het College overweegt daarover als volgt.
Grondslag randvoorwaardenkortingen
5.1
Op grond van artikel 94 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) moeten de lidstaten op nationaal of regionaal niveau de door de begunstigden na te leven minimumnormen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond vaststellen op basis van bijlage II. Volgens die bijlage gaat het daarbij onder meer om instandhouding van landschapselementen, waaronder bomenrijen en bomengroepen (norm GLMC 7). Dit is in Nederland uitgewerkt in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, en bijlage 4 bij de Uitvoeringsregeling, waarin, ten tijde hier van belang, in paragraaf 6 was opgenomen dat de landbouwer verplicht is de in artikel 4.3 van de Wnb gestelde regels in acht te nemen.
5.2
In artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb werd ten tijde hier van belang bepaald dat de rechthebbende ingeval een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, zorgdraagt voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand. De rechthebbende is degene die krachtens eigendom of een beperkt recht het genot heeft van de grond (artikel 4.3, vierde lid, van de Wnb). Op grond van artikel 9.9, derde lid, van de Wnb is artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb van toepassing op degene voor wie vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Wnb een verplichting tot herbeplanting is ontstaan op grond van artikel 3, eerste lid, van de Boswet. De Boswet bevatte voor de eigenaar van grond met houtopstand een met artikel 4.3 van de Wnb vergelijkbare herbeplantingsplicht.
5.3
Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening 1306/2013 dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde beheerseisen en normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond in acht te nemen. De volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde landbouwsteun is op grond van deze artikelen afhankelijk gesteld van de naleving van deze eisen en normen. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden – in dit geval de herbeplantingsplicht uit artikel 4.3 van de Wnb – wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Is de randvoorwaarde van toepassing?
6.1
Het betoog van de maatschap dat de randvoorwaarde niet op haar van toepassing is, slaagt gelet op de hiervoor genoemde bepalingen niet. De maatschap diende als begunstigde van rechtstreekse betalingen de randvoorwaarde na te leven. Daaraan doet niet af de door de maatschap gestelde omstandigheid dat zij de betrokken houtopstanden niet heeft ingetekend in de Gecombineerde opgaven, en ook niet dat zij voor de oppervlakten van deze houtopstanden geen rechtstreekse betalingen heeft ontvangen. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 7 augustus 2018, Argo Kalda Mardi talu (ECLI:EU:C:2018:637), volgt namelijk dat de verplichtingen met betrekking tot de goede landbouw- en milieuconditie die zijn opgelegd bij Verordening 1306/2013 moeten worden nagekomen op het hele landbouwbedrijf en niet slechts op het landbouwareaal waarvoor concreet om een betaling is verzocht. Ook het betoog van de maatschap dat de houtopstanden door derden werden beheerd, slaagt niet. Nederland heeft de door de begunstigde na te leven minimumnormen ingevuld door de herbeplantingsplicht uit artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb. Die plicht geldt op grond van dit artikel voor de rechthebbende en daarmee voor de maatschap als eigenaar van de grond. Van een beperkt recht is hier geen sprake. De maatschap moet dus de herbeplantingsplicht naleven, ongeacht of sprake is van beheer door een derde.
Kan de houtopstand op perceel [… 1] ten grondslag worden gelegd aan de randvoorwaardenkortingen?
6.2
Wat betreft de houtopstand op perceel [… 1] is het College van oordeel dat die niet ten grondslag kan worden gelegd aan de randvoorwaardenkortingen. Op grond van artikel 91, tweede lid, tweede alinea, van Verordening 1306/2013 geldt de administratieve sanctie niet voor bosarealen waarvoor geen steun wordt gevraagd overeenkomstig artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, en de artikelen 30 en 34 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Verordening 1305/2013). De houtopstand op perceel [… 1] maakt deel uit van een bosareaal en om die reden gelden de randvoorwaardenkortingen niet voor dat perceel. Dat het bosareaal verdeeld is over verschillende kadastrale percelen, zoals de minister stelt, doet daaraan niet af, omdat uit de definitie van bos in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder r van Verordening 1305/2013 niet volgt dat de kadastrale indeling van belang is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een bosareaal. In zoverre slaagt het betoog van de maatschap.
6.3
De overige beroepsgronden behoeven voor zover het gaat om perceel [… 1] geen bespreking meer. Het College zal die beroepsgronden hierna wel bespreken voor de percelen [… 3] en [… 3] / [… 4] .
Geldt de herbeplantingsplicht voor de maatschap?
7.1
De maatschap betoogt dat de herbeplantingsplicht voor haar niet geldt, omdat sprake is geweest van het periodiek vellen van hakhout en omdat de vorige eigenaar de plicht tot herbeplanting niet in de akte van levering heeft opgenomen. Het College overweegt daarover als volgt.
7.2
Volgens vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van het College van 14 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:131) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als een rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mocht baseren. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie onder andere de uitspraak van het College van 19 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:514)).
7.3
In wat de maatschap heeft aangevoerd, ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de minister niet mocht uitgaan van de bevindingen van de toezichthouders. Op basis van de controlerapporten uit 2015 en 2022, waarin de bevindingen van de toezichthouders zijn beschreven en luchtfoto’s zijn opgenomen, heeft de minister terecht vastgesteld dat (delen van) de houtopstanden [… 3] (bomenrij) en [… 3] / [… 4] (dubbele singel) vóór 2015 zijn geveld of op andere wijze zijn tenietgegaan. Omdat de maatschap zich beroept op de uitzondering op de herbeplantingsplicht, was het aan haar om aannemelijk te maken dat sprake is geweest van het periodiek vellen van hakhout. Hierin is zij niet geslaagd. Als gevolg van het vellen of op andere wijze tenietgaan van de houtopstand is – onder de Boswet – een herbeplantingsplicht ontstaan voor de eigenaar van de betrokken grond. Die herbeplantingsplicht geldt dan ook voor de maatschap als (opvolgend) eigenaar. De gestelde omstandigheid dat de vorige eigenaar de plicht tot herbeplanting niet in de akte van levering heeft opgenomen, doet daaraan niet af. De herbeplantingsplicht vloeit voor de eigenaar rechtstreeks voort uit de wet. Niet relevant is hierbij of de eigenaar weet heeft van een velling door een vorige eigenaar. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de maatschap de herbeplantingsplicht geschonden?
8.1
Voor zover de maatschap aanvoert dat de termijn om te herbeplanten liep tot en met 31 december 2021 en zij de herbeplantingsplicht in de jaren 2019 tot en met 2021 daarom niet heeft geschonden, overweegt het College als volgt.
8.2
Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat voor het moment waarop de herbeplantingsplicht is gaan gelden, kan worden uitgegaan van 31 december 2015. Het College zal met partijen daarvan uitgaan. Op grond van artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb diende de maatschap dan binnen drie jaar, dus uiterlijk 31 december 2018, te herbeplanten. De maatschap betwist niet dat zij dat niet heeft gedaan voor de houtopstanden op de percelen [… 3] en [… 3] / [… 4] . Ook is niet gebleken van (voldoende) natuurlijke hergroei. De maatschap heeft de herbeplantingsplicht dus vanaf 1 januari 2019 geschonden. Dat in het tweede lid van artikel 4.3, van de Wnb een (nadere) hersteltermijn van drie jaar is opgenomen, maakt dat niet anders, al niet omdat die termijn alleen geldt voor vervanging van herbeplanting die niet is aangeslagen. Hier is in het geheel niet herbeplant op de desbetreffende percelen. De beroepsgrond slaagt niet.
Is het onredelijk om met terugwerkende kracht randvoorwaardenkortingen op te leggen?
9 De beroepsgrond dat het onredelijk is om met terugwerkende kracht randvoorwaardenkortingen op te leggen, slaagt niet. Zoals volgt uit de hiervoor onder 5.3 weergegeven bepalingen is de minister gehouden bij niet-naleving van de randvoorwaarden een administratieve sanctie op te leggen in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de rechtstreekse betalingen in het kalenderjaar van de niet-naleving (zie het arrest van het Hof van Justitie van 27 januari 2021, De Ruiter (ECLI:EU:C:2021:71), punt 61). De maatschap heeft de herbeplantingsplicht in de kalenderjaren 2019 tot en met 2022 geschonden, zodat de minister gehouden was om voor die jaren randvoorwaardenkortingen op te leggen.
Is sprake van strijd met het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel?
10 De stelling van de maatschap dat de toezichthouder van FUMO aan haar heeft medegedeeld dat er geen vervolgstappen zouden worden genomen, vat het College op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dat beroep kan al niet slagen, omdat de maatschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat een dergelijke mededeling is gedaan.
11 De maatschap heeft ook een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. De maatschap maakt hierbij de vergelijking met een landbouwer die hetzelfde bedrag aan subsidie uit het GLB ontvangt als de maatschap, terwijl die landbouwer niet zal hoeven herbeplanten, omdat hij geen houtopstanden bezit. Dit slaagt naar het oordeel van het College al niet, omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Anders dan de landbouwer waarmee de maatschap zichzelf vergelijkt, heeft de maatschap wel houtopstanden in bezit.
Verwijtbaarheid
12 De maatschap voert aan dat zij niet op de hoogte was van de herbeplantingsplicht omdat de houtopstanden al voordat zij de percelen heeft aangekocht, waren tenietgegaan. Voor zover zij hiermee betoogt dat de niet-nalevingen niet aan haar te wijten zijn, kan dat betoog al niet slagen, omdat de maatschap met de brief van 29 december 2015 expliciet is gewezen op de verplichting uiterlijk 31 december 2018 te herbeplanten. Voor het oordeel dat de niet-nalevingen niet aan de maatschap zijn te wijten, bestaat dan ook geen grond.
Hoogte randvoorwaardenkortingen
13.1
Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de minister de randvoorwaardenkortingen terecht heeft vastgesteld op 3%.
13.2
Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten, om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving.
13.3
De minister is bij het opleggen van de randvoorwaardenkortingen van 3% uitgegaan van niet-nalevingen van de randvoorwaarden op een aanzienlijk grotere oppervlakte dan waarvan het College uitgaat. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat, zoals de minister heeft erkend, (natuurlijke) hergroei van de houtopstanden mogelijk is, ziet het College in de omvang en het niet-permanente karakter van de niet-nalevingen in dit geval aanleiding de randvoorwaardenkortingen, voor de jaren 2019 tot en met 2022 te verlagen tot 2%.
Slotsom
14 Uit wat hiervoor onder 13.3 is overwogen, volgt dat de beroepen gegrond zijn en dat de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door de kortingsbesluiten te herroepen en de randvoorwaardenkortingen voor de jaren 2019, 2020, 2021 en 2022 vast te stellen op 2% van alle subsidies uit het GLB die de maatschap in het desbetreffende jaar heeft aangevraagd.
15 Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 62,40 voor door de maatschap gemaakte reiskosten per openbaar vervoer.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept de kortingsbesluiten;
- stelt de randvoorwaardenkortingen voor de jaren 2019, 2020, 2021 en 2022 vast op 2% van alle GLB-subsidies die de maatschap in het desbetreffende jaar heeft aangevraagd;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 1.478,- aan de maatschap te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 62,40.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. Venekamp en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. R.H. Verheijen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2025.
w.g. H.L. van der Beek w.g. R.H. Verheijen