Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/48
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 november 2025 op het beroep van:
[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [woonplaats] ( [naam 2] ) (gemachtigde: mr. N. Wouters)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes)
Procesverloop in hoger beroep
Op 24 februari 2023 heeft de minister [naam 2] een last onder dwangsom opgelegd.
Met het besluit van 16 juni 2023 (het primaire besluit) heeft de minister [naam 2] meegedeeld dat niet is voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom en dat daarom een dwangsom van in totaal € 5.000,- van [naam 2] wordt ingevorderd.
Met het besluit van 29 november 2023 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 2] ongegrond verklaard.
[naam 2] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 2 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] met haar gemachtigde en de gemachtigde van de minister bijgestaan door [naam 3] , districtsinspecteur van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID).
Grondslag van het geschil
1.1
Dit geschil gaat over de invordering van verbeurde dwangsommen vanwege het niet voldoen aan de last onder dwangsom.
1.2
Naar aanleiding van een controle op 7 februari 2023 door de LID bij de hondenkennel van [naam 2] aan de [adres] te [woonplaats] heeft de minister op 24 februari 2023 aan [naam 2] – voor zover voor dit beroep van belang – een last onder dwangsom (last) opgelegd wegens overtreding van artikel 2.2, achtste lid van de Wet Dieren in samenhang met artikel 1.6, tweede lid, artikel 1.7 onder d, f en g, artikel 1.8, derde lid, artikel 3.3, derde lid en artikel 3.12, eerste lid, onder b, van het Besluit houders van dieren (Bhd). Indien niet, niet volledig of niet tijdig voldaan wordt aan deze lastgeving dan wordt eenmalig een dwangsom verbeurd van € 1.000,- per niet uitgevoerde maatregel. De minister heeft daarbij de volgende zes maatregelen opgelegd:
“U neemt maatregel 1 per direct, de maatregelen 2, 3 en 4 voor 3 maart 2023 en de maatregelen 5 en 6 voor 10 maart 2023 en houdt deze maatregelen in stand:
1. Zorg dat uw honden voldoende vers en schoon drinkwater hebben. Uw honden moeten goed bij dit water kunnen komen.
2. Zorg dat uw honden altijd een schone, droge en hygiënische huisvesting hebben. Verwijder onder andere de aanwezige ontlasting en/of urine en reinig de ruimtes goed.
3. Zorg ervoor dat u uw honden beschermt tegen nadelige weersinvloeden en kou.
4. Verwijder of repareer alle scherpe en uitstekende delen, zodat deze geen verwondingen of beschadigingen bij de aanwezige honden kunnen veroorzaken.
5. Zorg dat de verblijven van uw honden geschikt zijn voor de diersoort die u hierin houdt. Zo zorgt u ervoor dat uw dieren op de juiste wijze gehouden kunnen worden en zij aan hun soortspecifieke behoefte kunnen voldoen.
6. Zorg dat in de ruimtes waar u uw honden houdt voldoende verse lucht binnenkomt. Alle ruimtes waarin dieren aanwezig zijn, moeten goed geventileerd zijn en de dieren moeten voldoende frisse lucht hebben.”
1.3
Op 3 en 15 maart 2023 hebben hercontroles plaats gevonden. Op 15 maart 2023 heeft [naam 2] bezwaar gemaakt tegen de last. Met het besluit van 22 mei 2023 heeft de minister het bezwaar ten aanzien van maatregel 5 van de last gegrond verklaard en die maatregel herroepen. Voor het overige heeft de minister de last gehandhaafd (maatregelen 1, 2, 3, 4 en 6). [naam 2] heeft geen beroep ingesteld tegen dit besluit.
1.4
Omdat bij de hercontroles van 3 en 15 maart 2023 was gebleken dat [naam 2] de last niet had nageleefd, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een toezichtrapport met kenmerk LID/B/D-2023-592/07-02-2023 13.35JK, heeft de minister op 16 juni 2023 besloten tot invordering van de dwangsom. Door [naam 2] zijn volgens de minister vijf dwangsommen van elk € 1.000,- verbeurd omdat maatregelen 1, 2, 3, 4 en 6 niet waren nageleefd.
1.5
[naam 2] heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen dit invorderingsbesluit. Het bezwaar van [naam 2] is ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is het beroep gericht.
Beoordeling door het College
Standpunten van partijen
2 [naam 2] meent dat de last naar het verkeerde adres is gestuurd waardoor zij pas tijdens de hercontrole op 3 maart 2023 hiervan kennis heeft kunnen nemen. Zij had daardoor onvoldoende tijd om de last uit te voeren en dus zijn er volgens [naam 2] geen dwangsommen verbeurd. [naam 2] voert vervolgens aan dat de LID geen foto’s heeft gemaakt van de aangetroffen situatie waardoor het onvoldoende vaststaat dat de last niet is nageleefd en dwangsommen zijn verbeurd. Tot slot heeft [naam 2] ook per maatregel verweer gevoerd. Het College bespreekt deze punten hierna bij de beoordeling van de verschillende maatregelen.
3 Volgens de minister is de last op de juiste wijze bekend gemaakt, is deze inmiddels onherroepelijk geworden en kan daar bij invordering dus niet meer over worden geklaagd. Het invorderingsbesluit is op goede gronden genomen.
Beoordeling door het College
Kon de last ten grondslag worden gelegd aan het invorderingsbesluit?
4.1
Het College is van oordeel dat de minister de last ten grondslag kon leggen aan het invorderingsbesluit. Hierna licht het College dit toe.
4.2
Een last onder dwangsom wordt op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de overtreder opgelegd. De overtreder verbeurt de dwangsom als hij niet binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan. Op grond van artikel 5:37 van de Awb moet de minister een invorderingsbesluit nemen voordat een dwangsom kan worden ingevorderd. In het invorderingsbesluit wordt een oordeel gegeven over de vraag in hoeverre dwangsommen zijn verbeurd, omdat maatregelen uit de last niet zijn nageleefd. Ook wordt in het invorderingsbesluit overwogen of, en in hoeverre de dwangsommen zullen worden ingevorderd. Een belanghebbende kan in een procedure tegen een invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Van een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld sprake zijn als evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (zie onder meer de uitspraak van het College van 2 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:417), onder 4.2).
4.3
[naam 2] heeft in haar bezwaar tegen de invordering van de dwangsom aangevoerd dat de last niet op de juiste wijze bekend is gemaakt waardoor zij geen tijdige uitvoering aan de last kon geven. Tijdens de hercontrole op 3 maart 2023 zou zij pas kennisgenomen hebben van de last. Het College stelt vast dat dit in de beslissing op bezwaar tegen de last door de minister is weerlegd. In dit besluit heeft de minister overwogen dat de voorschriften zijn overtreden door [naam 2] als bedrijfsmatige fokker van honden. Om die reden is de eenmanszaak aangemerkt als de overtreder en zijn de besluiten verzonden naar het postadres zoals dit op dat moment in het handelsregister stond geregistreerd. [naam 2] heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld waardoor de last in rechte is komen vast te staan.
4.4
Het College voegt aan het voorgaande nog het volgende toe. Op de zitting heeft het College de gestelde onjuiste adressering van de last wel besproken met partijen. In dat kader heeft [naam 2] erkend dat het door de minister gebruikte postadres inderdaad een adres was dat op enigerlei moment haar postadres was, maar dat zij heeft nagelaten adreswijzigingen in het handelsregister door te voeren. Het College is van oordeel dat dit voor risico van [naam 2] komt. Op de zitting is voorts gebleken dat er geen bijzondere omstandigheden zijn waarom indertijd geen beroep is ingesteld. Ook is geen sprake van een uitzonderlijk geval zoals in 4.2 beschreven. Het standpunt van [naam 2] dat de minister niet bevoegd was tot invordering, omdat de last niet op de juiste wijze was bekendgemaakt, daarom niet overtreden kon zijn en niet ten grondslag kon worden gelegd aan het invorderingsbesluit, volgt het College dus niet.
Heeft [naam 2] de last uitgevoerd?
5.1
Het College is van oordeel dat de minister op grond van het toezichtsrapport terecht heeft vastgesteld dat [naam 2] niet heeft voldaan aan de in de last opgelegde maatregelen (met uitzondering van maatregel 5) en dat de voor deze maatregelen opgelegde dwangsom van in totaal € 5.000,- is verbeurd. Het College is van oordeel dat de minister deze dwangsom kon invorderen. De door [naam 2] aangevoerde gronden leiden niet tot een ander oordeel. Hieronder licht het College dat toe.
5.2
De minister heeft het invorderingsbesluit gebaseerd op het toezichtsrapport van 7 maart 2023 waarin de bevindingen van de toezichthouder tijdens de hercontroles op 3 en 15 maart 2023 zijn opgenomen. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 12 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:685), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder, in dit geval de districtsinspecteur van het LID, kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtsrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtsrapport mag baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn.
5.3
Het College zal de beroepsgronden per maatregel bespreken. Omdat [naam 2] heeft aangevoerd dat er geen foto’s waren gevoegd bij toezichtsrapport 2 zal het College deze grond eerst bespreken. Voor zover [naam 2] in beroep klaagt over de opgelegde maatregelen als zodanig, ketst dit beroep naar het oordeel van het College af op de vaststelling dat de last in rechte vaststaat zoals in 4.3 is geoordeeld. In geschil is dus alleen de vraag of de minister terecht heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan de in het dwangsombesluit opgelegde maatregelen en dat de voor deze maatregelen opgelegde dwangsommen zijn verbeurd.
Het ontbreken van foto’s bij het toezichtsrapport
5.4
Ten aanzien van de maatregelen 1, 2, en 4 heeft [naam 2] aangevoerd dat de toezichthouder zijn bevindingen in het toezichtsrapport niet heeft onderbouwd met foto’s. Zoals het College eerder heeft overwogen, kan het opnemen van foto’s bijdragen aan de bewijskracht van een rapport van bevindingen (zie uitspraak van het College van 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1027), in 4.7). Daarbij geldt ook dat het ontbreken ervan in die zaken geen reden voor zodanige twijfel aan de in het rapport opgenomen bevindingen opleverde, dat het rapport niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Relevant daarbij is dat de constateringen met betrekking tot het betreffende dier/de betreffende dieren door de toezichthouder voldoende duidelijk en gedetailleerd zijn beschreven.
5.5
In onderhavig geschil heeft de toezichthouder overigens wel foto’s toegevoegd. Bovendien heeft de toezichthouder op basis van zijn constateringen telkens duidelijk en gedetailleerd omschreven welke maatregelen [naam 2] niet had genomen. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen.
5.6
De beroepsgrond slaagt niet.
Maatregel 1: vers en schoon drinkwater
5.7
In het toezichtsrapport is door de toezichthouder geconstateerd dat bij de hercontrole op 3 maart 2023 het drinkwater als zodanig ontbrak in de kennels 12, 13, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 26, 27, 29, 30, 31 en 32. Door [naam 2] is niet weersproken dat daarmee 32 honden en 9 puppy’s geen drinkwater hadden. Vervuild drinkwater is tijdens dezelfde hercontrole aangetroffen in de kennels 7, 11, 22, 25 en 28.
5.8
[naam 2] heeft aangevoerd dat het hierbij noodzakelijk is om het aangetroffen water te testen op bacteriën. Er kan volgens [naam 2] niet worden volstaan met het standpunt dat het drinkwater 'vervuild en troebel' was. Het water moet niet geschikt zijn als drinkwater. Naar het oordeel van het College ketst deze grond af op de onherroepelijkheid van de last zoals in 4.3 geoordeeld. De maatregel die [naam 2] moest naleven, is dat de honden moeten beschikken over ‘vers en schoon’ drinkwater. De toezichthouders hebben vastgesteld dat drinkwater in diverse kennels in het geheel ontbrak. Ook is vastgesteld dat het drinkwater in andere kennels troebel was en vervuild. Dit betekent dat de last niet is nageleefd. Voor zover [naam 2] er op de zitting op heeft gewezen dat honden niet continu en op elk moment over drinkwater hoeven te beschikken, heeft de minister gewezen op een telefoonnotitie in het dossier waaruit blijkt dat bij meerdere honden een dorstproef is uitgevoerd. Al deze honden begonnen meteen gulzig te drinken.
5.9
Naar het oordeel van het College heeft de minister daarmee terecht geconcludeerd dat [naam 2] de opgelegde maatregel niet heeft uitgevoerd en dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom van € 1.000,- is verbeurd.
Maatregel 2: Schone, droge en hygiënische huisvesting
5.1
In het toezichtsrapport is vastgesteld door de toezichthouder dat bij de hercontrole op 3 maart 2023 sprake was van vervuiling in de kennels 1, 2, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 31 en 32. De toezichthouder heeft van een deel van deze kennels aanvullend foto’s genomen die zijn bevindingen ondersteunen. Op een ontkenning na, heeft [naam 2] hier niets tegenover gesteld.
5.11
Gelet op het voorgaande heeft de minister naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat [naam 2] de opgelegde maatregel niet heeft uitgevoerd en dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom van € 1.000,- is verbeurd.
Maatregel 3: bescherming tegen weersinvloeden en kou
5.12
In het toezichtsrapport staat beschreven dat bij de hercontrole op 3 maart 2023 geen van de honden een ligplek hadden waarbij ze van de grond af konden liggen. Dit gold dus voor alle kennels in de loods. In enkele gevallen (bijvoorbeeld in kennels 1, 2, 3 en bijvoorbeeld et 10) was er een rubberen mat of soms een plastic mand aanwezig, maar dit biedt onvoldoende bescherming tegen optrekkende kou. [naam 2] stelt dat een plastic mand of rubberen mat wel voldoende bescherming biedt. Dit verweer ziet op de last die onherroepelijk is zoals het College in 4.3 heeft overwogen. Het verweer ontkracht evenmin de constatering in het toezichtsrapport dat op 3 maart 2023 in een zeer groot aantal kennels (bijvoorbeeld kennels nr. 8, 11 t/m 15, 19, 22, 24 en 27) niet eens rubberen mat is aangetroffen.
5.13
Naar het oordeel van het College heeft de minister terecht geconcludeerd dat [naam 2] de opgelegde maatregel niet heeft uitgevoerd en dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom van € 1.000,- is verbeurd.
Maatregel 4: bakken met scherpe randen
5.14
Ten aanzien van maatregel 4 wordt alleen het ontbreken van foto’s als beroepsgrond aangevoerd. Daarover heeft het College in 5.3 geoordeeld.
5.15
Naar het oordeel van het College heeft de minister dan ook terecht geconcludeerd dat [naam 2] de opgelegde maatregel niet heeft uitgevoerd en dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom van € 1.000,- is verbeurd.
Maatregel 6: ventilatie, voldoende verse lucht
5.16
In het toezichtsrapport is door de toezichthouder beschreven dat er een hele sterke ammoniak geur geroken werd in de loods waar de kennels zich bevinden. Bij de kennels achterin de loods prikkelde de ammoniak in de ogen. Dit is zowel op 3 als bij de hercontrole op 15 maart 2023 waargenomen. Volgens [naam 2] waren er wel degelijk mogelijkheden tot ventilatie en deze zouden ook met regelmaat worden gebruikt. Met de minister is het College van oordeel dat deze stelling de bevindingen van de toezichthouder ten tijde van de inspectie niet weerspreekt. Bovendien is de niet nader onderbouwde stelling onvoldoende om twijfel te doen ontstaan aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder.
5.17
Naar het oordeel van het College heeft de minister daarom terecht geconcludeerd dat [naam 2] deze opgelegde maatregel niet heeft uitgevoerd en dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom van € 1.000,- is verbeurd.
Conclusie ten aanzien van de vraag of [naam 2] de last heeft uitgevoerd
5.18
Alles overziend, oordeelt het College dat de minister op goede gronden heeft geconcludeerd dat [naam 2] de opgelegde maatregelen niet heeft uitgevoerd en dat de voor deze maatregelen opgelegde dwangsom van in totaal € 5.000,- is verbeurd.
5.19
Het College concludeert voorts dat [naam 2] geen omstandigheden heeft aangevoerd die voor de minister aanleiding hadden moeten zijn om van invordering van deze verbeurde dwangsom af te zien.
Slotsom
6 Het beroep is ongegrond.
7 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van J.R. Willemstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025.
w.g. C. de Kruif w.g. J.R. Willemstein
Bijlage
Wet Dieren
Artikel 2.2, achtste lid
Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.
Artikel 8.5. Bestuursdwang
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
Besluit houders van dieren
Artikel 1.6, tweede lid
Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.
Artikel 1.7, onder d, f en g
Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;
f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;
g. voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.
Artikel 1.8, derde lid
In de ruimte waarin een dier wordt gehouden, worden geen materialen en, in voorkomend geval, bodemdekking gebruikt die ongeschikt of schadelijk zijn voor het dier.
Artikel 3.2, vierde lid
4 De hond heeft toegang tot een hok dat:
voldoende ruimte biedt aan die hond;
de hond bescherming biedt tegen nadelige weersinvloeden en kou;
eenvoudig kan worden gereinigd.
Artikel 3.3, derde lid
Artikel 3.2, vierde lid, is van toepassing.
Artikel 3.12, eerste lid, onder b
1. Onverminderd de artikelen 1.5 tot en met 1.8 wordt een gezelschapsdier gehouden in een daarvoor geschikte ruimte. Dit houdt tenminste in dat:
a. het dier over voldoende bewegingsruimte beschikt;
b. de ruimte en de daarin gebruikte materialen zijn aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van het dier;
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:11
Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32a
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.