ECLI:NL:CBB:2025:630

Uitspraak

tussenuitspraak (verwijzingsuitspraak)

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 23/1815

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] , te [woonplaats]

(gemachtigde: [naam 2] )

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2023, 21/5917, in het geding tussen

[naam 1]

de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs)

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:7785).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. [naam 1] heeft op deze reactie gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2025. Aan de zitting hebben namens [naam 1] deelgenomen: [naam 2] en [naam 3] , en namens de minister: mr. E.M.M. Geerligs en [naam 4] .

Het College heeft het onderzoek heropend. Het College heeft partijen op 23 juli 2025 bericht over zijn voornemen een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) en hen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven op een concept van deze vraag.

Partijen hebben een schriftelijke zienswijze ingediend.

OverwegingenKern van het geschil

1. De kwestie die partijen verdeelt, is of [naam 1] artikel 20 van Verordening 178/2002^[1]heeft overtreden door niet aan de toezichthoudende autoriteit te melden dat zij in een zuivelproduct dat als grondstof voor diervoeder was bestemd, residuen van chlooramfenicol had aangetroffen. [naam 1] stelt dat zij redenen had om aan te nemen dat het zuivelproduct (toch) aan de voederveiligheidsvoorschriften voldeed. De concentratie van de residuen was namelijk beneden de actiedrempel die de Europese Commissie voor deze stof heeft vastgesteld. In dat geval mag geen verbod voor toelating tot de voedselketen gelden en moet het diervoeder veilig worden geacht. Volgens de minister kon [naam 1] niet menen dat het zuivelproduct aan de voederveiligheidsvoorschriften voldeed, omdat het unierecht het met diervoeder aan voedselproducerende dieren toedienen van chlooramfenicol, ongeacht de concentratie, onveilig acht en daarom verbiedt. [naam 1] had zodoende moeten melden dat het zuivelproduct dat als grondstof voor diervoeders was bestemd, niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldeed.

2 Het College is van oordeel dat hiermee een vraag over de uitleg van het Unierecht aan de orde is die nog niet eerder is beantwoord en waarop het antwoord ook niet zonder meer duidelijk is. Het is voor de definitieve beslechting van het geschil noodzakelijk dat deze vraag wordt beantwoord. Het College zal daarom, als verwijzingsplichtige rechter, met toepassing van artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie het Hof van Justitie verzoeken over deze (prejudiciële) vraag uitspraak te doen.

Wettelijk kader

3 Het Unierechtelijke en nationaalrechtelijke wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Feiten en procesverloop

4 [naam 1] fabriceert veevoeders voor jongvee, in het bijzonder zuivelmengvoeders voor kalveren. De samenstelling van zuivelmengvoeders bestaat voor een belangrijk gedeelte uit zuivelgrondstoffen, waaronder met name weipoeder.

5 Chlooramfenicol wordt gebruikt als breedspectrum antimicrobieel middel om de groei te remmen van bacteriën die infecties veroorzaken. Indien niet synthetisch vervaardigd, wordt deze farmacologisch werkzame stof door bodembacteriën geproduceerd. De stof kan daardoor in planten voorkomen (zie European Food and Safety Authority (EFSA) in Scientific Opinion on Chloramphenicol in food and feed d.d. 5 november 2014).

6 De minister heeft bij besluit van 7 augustus 2020 (boetebesluit) een boete van € 5.000,- aan [naam 1] opgelegd, omdat zij volgens hem in strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 20 van de Regeling diervoeders 2012 (Regeling) en artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002 niet aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft gemeld dat door haar ingevoerde, verwerkte en gedistribueerde diervoeders, namelijk partijen weipoeder, chlooramfenicol bevatten. Met het besluit van 20 oktober 2021 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

7 De minister nam het boetebesluit na een melding van distributeur [naam 5] ( [naam 5] ) aan de NVWA dat in partijen weipoeder die zij aan [naam 1] had geleverd chlooramfenicol was aangetroffen. Bij de melding legde de distributeur twee analyserapporten van het laboratorium van [naam 1] over. Daarin staat dat in twee door [naam 5] geleverde partijen weipoeder, afkomstig van fabrikant [naam 6] te [land] , respectievelijk 0,16 en 0,19 µg/kg chlooramfenicol was vastgesteld. In het onderzoek van de NVWA naar onder andere de herkomst en voorraden van de partijen weipoeder legde [naam 5] nog twee analyserapporten over. Daarin rapporteerde het laboratorium van [naam 1] dat in twee andere, door [naam 5] geleverde partijen weipoeder van dezelfde fabrikant respectievelijk 0,17, 0,24 en 0,22 µg/kg chlooramfenicol was vastgesteld. Alle rapporten geven aan dat [naam 1] de [land] fabrikant vanwege te hoog chlooramfenicol op de interne zwarte lijst plaatst. [naam 1] wil namelijk de garantie van de verkoper van weipoeder dat de norm van 0,1 μg/kg chlooramfenicol in het product niet wordt overschreden. [naam 1] nam eerst kennis van de analyse-uitslagen nadat de ontvangen partijen weipoeder waren verwerkt, uitgeleverd en vervoederd, omdat het laboratoriumonderzoek op de aanwezigheid van chlooramfenicol in deze partijen was geclusterd.

8 Volgens de minister had [naam 1] de vaststelling van chlooramfenicol in de geleverde partijen weipoeder (en de bestemming van de partijen) aan de NVWA moeten melden, omdat het op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling eenieder is verboden met diervoeders, samengevat, handelingen te verrichten, indien dat diervoeder een stof bevat die, zoals chlooramfenicol, is opgenomen in de bijlage, tabel 2, bij Verordening 37/2010. [naam 1] is van mening dat zij de vaststelling niet hoefde te melden, omdat (zuivel)producten waarin chlooramfenicol wordt aangetroffen beneden het niveau van 0,3 µg/kg tot 28 november 2022 aan de communautaire wetgeving voldoen. In termen van punt 6 van de considerans van Verordening 2019/1871 mag voor zulke producten geen verbod voor toelating tot de voedselketen gelden.

9 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Uit Verordening 178/2002 leidt de rechtbank af dat een diervoederbedrijf de aanwezigheid van chlooramfenicol in zijn diervoeder ook aan de autoriteiten moet melden als hij redenen heeft om aan te nemen dat het vlees van dieren die zijn diervoeder eten schadelijk wordt voor de menselijke gezondheid of ongeschikt is voor menselijke consumptie. Het in de partijen weipoeder aangetroffen chlooramfenicol is een verboden stof waarvoor geen maximale residu limiet (MRL) is vastgesteld en die een gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid. Dat er voor deze stof wel een minimaal vereiste prestatielimiet (MRPL) is vastgesteld, betekent volgens de rechtbank niet dat het tot die grenswaarde zodanig veilig wordt geacht dat de aanwezigheid van de stof niet hoeft te worden gemeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [naam 1] niet voldaan aan haar meldingsplicht en heeft de minister haar hiervoor terecht wegens overtreding van artikel 20 van Verordening 178/2002 beboet. Of dit de in het eerste lid en/of de in het derde lid van artikel 20 van Verordening 178/2002 bedoelde verplichting betreft, heeft de rechtbank in het midden gelaten.

Geschilpunt dat aanleiding geeft tot het stellen van een prejudiciële vraag

10 Artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002 verplicht een exploitant van een diervoederbedrijf, onder meer, om, indien hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een diervoeder dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldoet, onmiddellijk de procedures in te leiden om het betrokken diervoeder uit de handel te nemen en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Het derde lid van artikel 20 verplicht een exploitant van een diervoederbedrijf de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis te stellen als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat door hem in de handel gebracht diervoeder wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldoet.

11 Verordening 178/2002 geeft, voor zover hier van belang, algemene begrippen en beginselen van levensmiddelenrecht. De artikelen 2 en 3 van deze verordening definiëren de begrippen ‘levensmiddel’, ‘levensmiddelenwetgeving’ en ‘diervoeder’. Eerder heeft het College al overwogen (zie de uitspraak van 6 mei 2025, ECLI:NL:CBB:2025:284) dat hoewel diervoeder niet onder het begrip levensmiddel valt, uit de definitie van het begrip levensmiddelenwetgeving in artikel 3, eerste lid, volgt dat de levensmiddelenwetgeving van toepassing is op diervoerders. Volgens deze definitie wordt namelijk onder levensmiddelenwetgeving verstaan:

“ de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot levensmiddelen in het algemeen en de voedselveiligheid in het bijzonder, zowel op het niveau van de Gemeenschap als op nationaal niveau; deze term bestrijkt alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, alsmede van diervoeders die voor voedselproducerende dieren worden geproduceerd of daaraan worden vervoederd;”

12 Afdeling 4 van hoofdstuk II van Verordening 178/2002 bevat een aantal algemene voorschriften van de levensmiddelenwetgeving. Het in deze afdeling opgenomen artikel 15 bevat veiligheidsvoorschriften voor diervoeders en bepaalt in het eerste lid dat diervoeders niet in de handel worden gebracht of aan voedselproducerende dieren worden vervoederd indien zij onveilig zijn. Een diervoeder wordt op grond van het tweede lid geacht onveilig te zijn indien het nadelige effecten heeft op de dierlijke of menselijke gezondheid of indien het diervoeder het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig maakt voor menselijke consumptie.

13 Bij Verordening 470/2009^[2]zijn regels vastgesteld over het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Artikel 2 van deze verordening verklaart de definities zoals opgenomen in de artikelen 2 en 3 van Verordening 178/2002 ook van toepassing als Verordening 470/2009 wordt toegepast.

14 Uit artikel 14 van Verordening 470/2009 volgt dat farmacologisch werkzame stoffen waarvoor het Europees Geneesmiddelenbureau overeenkomstig artikel 4, 9 of 11 een advies betreffende maximumwaarden voor residuen heeft uitgebracht, door de Europese Commissie worden ingedeeld. De indeling omvat een lijst van farmacologisch werkzame stoffen met vermelding van de therapeutische klassen waartoe zij behoren. Bij de indeling wordt voor elke farmacologisch werkzame stof, en in voorkomend geval voor specifieke levensmiddelen of diersoorten, onder meer ook een verbod op de toediening van een stof vastgesteld. Het zesde lid van artikel 14 bepaalt dat de toediening van een stof aan voedselproducerende dieren op grond van een advies van het Europees Geneesmiddelenbureau, al naargelang het geval, wordt verboden wanneer de aanwezigheid van een farmacologisch werkzame stof of residuen ervan in levensmiddelen van dierlijke oorsprong een risico voor de menselijke gezondheid kan vormen, of wanneer met betrekking tot residuen van een stof geen definitieve conclusie kan worden getrokken omtrent het gevolg voor de gezondheid van de mens. Artikel 16, eerste lid, van de verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, tweede lid, onder a, b of c worden ingedeeld, aan voedselproducerende dieren mogen worden toegediend, op voorwaarde dat dit in overeenstemming met Richtlijn 2001/82/EG^[3]geschiedt.

15 Aldus geldt voor farmacologisch werkzame stoffen die niet worden ingedeeld op grond van artikel 14, tweede lid, onder a, b of c, van Verordening 470/2009, een verbod op toediening aan voedselproducerende dieren.

16 Farmacologisch werkzame stoffen zijn met hun indeling op basis van

maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong opgenomen in de bijlage van Verordening 37/2010^[4]. Chlooramfenicol is opgenomen in tabel 2 van de bijlage. Dit is een lijst met verboden stoffen. Met betrekking tot chlooramfenicol vermeldt de tabel dat er geen MRL kan worden vastgesteld.

17 Partijen zijn het erover eens dat het door [naam 1] ingekochte weipoeder waarin haar laboratorium chlooramfenicol aantrof, diervoeder is, omdat het voor voedselproducerende dieren is geproduceerd en bestemd was om aan deze dieren te worden vervoederd. Ook verschillen partijen, zo bleek op zitting van het College, niet van mening dat, voor de farmacologisch werkzame stof chlooramfenicol een verbod op toediening aan voedselproducerende dieren is vastgesteld in tabel 2 van Verordening 37/2010 en dat deze tabel ook van toepassing is op diervoeders.

18 Het komt het College voor dat het feit dat diervoeder in Verordening 178/2002 onder de levensmiddelenwetgeving is gebracht, met zich brengt (zoals overwogen in de hiervoor in 11 genoemde uitspraak van 6 mei 2025 ten aanzien van metronidazol in diervoeder), dat het door middel van diervoeder toedienen van stoffen die staan in tabel 2 van Verordening 37/2010, onveilig moet worden geacht en daarom verboden is op grond van artikel 14, zesde lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, van Verordening 470/2009. Het diervoeder kan in dat geval niet worden geacht te voldoen aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders van artikel 15 van Verordening 178/2002, wat betekent dat een exploitant van een diervoederbedrijf niet kan menen dat hij de bevoegde autoriteiten niet van de aanwezigheid van de stof in het diervoeder in kennis hoeft te stellen.

19 [naam 1] brengt hiertegen in dat de Europese Commissie met Verordening 2019/1871^[5]voor chlooramfenicol de in Verordening 470/2009 bedoelde actiedrempels heeft vastgesteld. Nu dit geding speelt vóór 28 november 2022 is op grond van artikel 8 van Verordening 2019/1871 voor chlooramfenicol de minimaal vereiste prestatielimiet van 0,3 µg/kg van toepassing als actiedrempel voor uit derde landen ingevoerde levensmiddelen van dierlijke oorsprong en voor in de Unie geproduceerde levensmiddelen van dierlijke oorsprong.

20 Artikel 5, laatste zin, van Verordening 2019/1871 bepaalt dat voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof in een concentratie beneden de actiedrempel bevatten, geen verbod voor toelating tot de voedselketen mag gelden.

21 Artikel 15, vierde lid, van Verordening 178/2002 bepaalt dat diervoeders die aan specifieke communautaire bepalingen van de levensmiddelenwetgeving voldoen, veilig worden geacht voor zover het de aspecten betreft die onder die specifieke communautaire bepalingen vallen.

22 Zuivelproducten die als grondstof voor diervoeders zijn bestemd en waarin, zoals in dit geval, residuen van chlooramfenicol onder de actiedrempel is aangetroffen, moeten volgens [naam 1] veilig worden geacht in de zin van artikel 5, laatste zin, van Verordening 2019/1871, gelezen in samenhang met artikel 15, vierde lid, van Verordening 178/2002. Om deze reden kon [naam 1] menen dat zij de bevoegde autoriteiten niet van de aanwezigheid van de stof in het diervoeder in kennis hoefde te stellen.

23 De minister wijst erop dat Verordening 2019/1871 alleen ziet op levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Dit betekent dat voor chlooramfenicol in zuivelproducten die als grondstof voor diervoeders zijn bestemd geen actiedrempel geldt en elke aanwezigheid van de farmacologische werkzame stof of residu ervan verboden is.

24 Dat Verordening 470/2009 en Verordening 2019/1871 alleen spreken van het vaststellen van actiedrempels voor residuen van verboden farmacologisch werkzame stoffen met het oog op (de uitvoering van controles op ingevoerde of in de handel gebrachte) levensmiddelen van dierlijke oorsprong, neemt niet weg dat uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier niet met elkaar verenigbaar lijkt dat het Unierecht geen beletsel kent voor het in de voedselketen terechtkomen van levensmiddelen van dierlijke oorsprong waarin zich beneden een bepaalde waarde residuen bevinden van een verboden farmacologische werkzame stof, maar dit onveilig acht als diezelfde hoeveelheid residuen zich in diervoeder bevinden. In dit verband kan worden geconstateerd dat de Europese Commissie in het kader van Verordening 2019/1871 aan EFSA heeft gevraagd te beoordelen of de bestaande actiedrempel van 0,3 μg/kg adequaat is om de menselijke en dierlijke gezondheid te beschermen. Het wetenschappelijk advies van EFSA, genoemd in punt 7 van de considerans van Verordening 2019/1871, ziet naast levensmiddelen van dierlijke oorsprong ook op diervoeders. Het wetenschappelijk panel concludeerde dat deze drempel, indien toegepast op diervoeders, ook voldoende bescherming biedt voor de diergezondheid en de volksgezondheid, als gevolg van residuen in producten van dierlijke oorsprong.

25 Gelet op het voorgaande is niet zonder meer duidelijk of (de grondstof voor) het diervoeder op grond van het unierecht op het gebied van voedsel-/voederveiligheid kan of moet worden geacht veilig of onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor het is bestemd. Het College kan het geschil niet definitief beslechten zonder opheldering over de vraag in welk geval een door een exploitant van een diervoederbedrijf ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd diervoeder, indien daarin residuen van een verboden farmacologisch werkzame stof zijn aangetroffen, kan worden geacht (wellicht) niet aan de voederveiligheidsvoorschriften te voldoen. Het College legt het Hof van Justitie daarom de hierna in het dictum van deze tussenuitspraak geformuleerde vraag voor.

26 Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak over het hoger beroep en zal ook over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak beslissen.

Beslissing

Het College:

- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vraag:

Worden zuivelproducten die als grondstof voor diervoeders zijn bestemd en waarin residuen van chlooramfenicol zijn aangetroffen, geacht niet aan de voederveiligheidsvoorschriften te voldoen in de zin van artikel 20, eerste lid en/of derde lid, van Verordening 178/2002? Op grond van welke bepaling(en) worden deze dan geacht niet te voldoen?

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.C. Stam en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2025.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. C.G.M. van Ede

Bijlage wettelijk kader

Unierecht

A1 Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Pb. 2002, L 31, blz. 1;
Verordening 178/2002) definieert het begrip ‘levensmiddel’, voor zover hier van belang, als volgt:

In deze verordening wordt verstaan onder „levensmiddel” (of „voedingsmiddel”): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd.

Dit begrip omvat tevens […] iedere stof […] die opzettelijk tijdens de vervaardiging, de bereiding of de behandeling aan het levensmiddel wordt toegevoegd. […]

Onder deze definitie vallen niet:

a. a) diervoeder;
[…]
h) residuen en contaminanten;
[…]

A2 Artikel 3 van Verordening 178/2002 definieert in de leden 1 en 4 wat in deze verordening wordt verstaan onder de begrippen ‘levensmiddelenwetgeving’ en ‘diervoeder’:

1. „levensmiddelenwetgeving ”: de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot levensmiddelen in het algemeen en de voedselveiligheid in het bijzonder, zowel op het niveau van de Gemeenschap als op nationaal niveau; deze term bestrijkt alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, alsmede van diervoeders die voor voedselproducerende dieren worden geproduceerd of daaraan worden vervoederd;
[…]
4. „diervoeders”: alle stoffen en producten, inclusief additieven, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om te worden gebruikt voor orale vervoedering aan dieren;
[…]

A3 Afdeling 4 van hoofdstuk II van Verordening 178/2002 heeft het opschrift ‘Algemene voorschriften van de levensmiddelenwetgeving’. Artikel 15 van deze afdeling bevat veiligheidsvoorschriften voor diervoeders en luidt als volgt:

1. Diervoeders worden niet in de handel gebracht of aan voedselproducerende dieren vervoederd indien zij onveilig zijn.
2. Diervoeders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die:
— nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid;
— het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig

voor menselijke consumptie maken.
3. Wanneer een diervoeder waarvan is vastgesteld dat het niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldoet, deel uitmaakt van een partij of zending diervoeder van dezelfde klasse of omschrijving, wordt aangenomen dat dit geldt voor al het diervoeder in die partij of zending, tenzij er na een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen zijn dat de rest van de partij of zending niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldoet.
4. Diervoeders die aan specifieke communautaire bepalingen van de levensmiddelenwetgeving voldoen, worden veilig geacht voorzover het de aspecten betreft die onder die specifieke communautaire bepalingen vallen.
5. Het feit dat een diervoeder voldoet aan de voor dat diervoeder geldende specifieke bepalingen, belet de bevoegde autoriteiten niet de nodige maatregelen te nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen of te eisen dat het uit de handel wordt genomen indien er redenen zijn om te vermoeden dat het diervoeder onveilig is, al voldoet het aan de bepalingen.
6. Wanneer specifieke communautaire bepalingen ontbreken, worden diervoeders veilig geacht wanneer zij voldoen aan de specifieke bepalingen van de nationale wetgeving inzake diervoeders van de lidstaat op het grondgebied waarvan de diervoeders in het verkeer zijn gebracht, voorzover die bepalingen worden vastgesteld en toegepast onverminderd het Verdrag, in het bijzonder de artikelen 28 en 30.

A4 In artikel 20 van afdeling 4 zijn de voor exploitanten van diervoederbedrijven geldende verantwoordelijkheden voor diervoeders opgenomen:

1. Indien een exploitant van een diervoederbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een diervoeder dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken diervoeder uit de handel te nemen en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Onder die omstandigheden of in het geval van artikel 15, lid 3, wanneer de charge, partij of zending niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoerders voldoet, wordt dit voeder vernietigd, tenzij op een andere wijze aan de eisen van de bevoegde autoriteit wordt voldaan. De exploitant stelt de gebruikers van het diervoeder op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan hen geleverde producten terug.
2. Een exploitant van een diervoederbedrijf die verantwoordelijk is voor activiteiten met betrekking tot de detailhandel of distributie die niet van invloed zijn op de verpakking, etikettering, veiligheid en integriteit van het diervoeder leidt, binnen het bestek van zijn activiteiten, procedures in om producten die niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldoen, uit de handel te nemen en draagt bij tot de voedsel veiligheid door relevante informatie door te geven die nodig is om een diervoeder te traceren, waarbij hij meewerkt aan de door de producenten, de verwerkers, de fabrikanten en/of de bevoegde autoriteiten ondernomen actie.
3. Een exploitant van een diervoederbedrijf stelt de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat door hem in de handel gebracht diervoeder wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldoet. Hij stelt de bevoegde autoriteiten in kennis van de maatregelen die hij heeft genomen om risico’s als gevolg van het gebruik van dat diervoeder te voorkomen, en verhindert of ontmoedigt niemand om overeenkomstig de nationale wetgeving en de juridische praktijk, met de bevoegde autoriteiten samen te werken, indien hierdoor een risico in verband met een diervoeder kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen.
4. De exploitanten van diervoederbedrijven werken samen met de bevoegde autoriteiten aan maatregelen om risico’s, verbonden aan een diervoeder dat zij leveren of geleverd hebben, te vermijden.

A5 Verordening (EG) nr. 470/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 tot vaststelling van communautaire procedures voor het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong, tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2377/90 van de Raad en tot wijziging van Richtlijn 2001/82/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad (Pb. 2009, L 152, blz. 11;
Verordening 470/2009) omvat blijkens artikel 1, eerste lid, met het oog op het waarborgen van de voedselveiligheid voorschriften en procedures voor het vaststellen van: (a) het maximumgehalte aan residuen van een farmacologisch werkzame stof dat toelaatbaar is in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (maximumwaarde voor residuen), en (b) het voor controledoeleinden vastgestelde niveau voor residuen van een farmacologisch werkzame stof, voor bepaalde stoffen waarvoor uit hoofde van deze verordening geen maximumwaarde voor residuen is vastgesteld (actiedrempel).

A6 Artikel 2, aanhef, van Verordening 470/2009 bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor de toepassing van deze verordening de artikelen 2 en 3 van Verordening (EG) nr. 178/2002 gelden.

A7 Artikel 2 definieert het begrip ‘residuen van farmacologisch werkzame stoffen’ als: “alle farmacologisch werkzame stoffen, uitgedrukt in milligram of microgram per kilogram vers product, ongeacht of het werkzame stoffen, excipientia of afbraakproducten zijn, en de metabolieten daarvan, die achterblijven in levensmiddelen van dierlijke oorsprong”.

A8 Artikel 14 van Verordening 470/2009 heeft het opschrift ‘Indeling van farmacologisch werkzame stoffen’. Voor zover hier van belang, is daarin het volgende opgenomen (met “het bureau” wordt blijkens punt 12 van de considerans het Europees Geneesmiddelenbureau bedoeld):

1. De farmacologisch werkzame stoffen waarvoor het bureau overeenkomstig artikel 4, 9 of 11 een advies betreffende maximumwaarden voor residuen heeft uitgebracht, worden door de Commissie ingedeeld.
2. De indeling omvat een lijst van farmacologisch werkzame stoffen met vermelding van de therapeutische klassen waartoe zij behoren. Bij de indeling wordt voor elke farmacologisch werkzame stof en in voorkomend geval voor specifieke levensmiddelen of diersoorten ook een van de volgende zaken vastgesteld:
a) een maximumwaarde voor residuen;
b) een voorlopige maximumwaarde voor residuen;
c) het ontbreken van de noodzaak om een maximumwaarde voor residuen vast te stellen;
d) een verbod op de toediening van een stof.
[…]
6. In elk van de volgende gevallen wordt de toediening van een stof aan voedselproducerende dieren op grond van een advies overeenkomstig artikel 4, 9 of 11, al naargelang het geval, verboden:
a) wanneer de aanwezigheid van een farmacologisch werkzame stof of residuen ervan in levensmiddelen van dierlijke oorsprong een risico voor de menselijke gezondheid kan vormen;
b) wanneer met betrekking tot residuen van een stof geen definitieve conclusie kan worden getrokken omtrent het gevolg voor de gezondheid van de mens.
[…]

A9 Met betrekking tot toediening van stoffen aan voedselproducerende dieren bepaalt artikel 16, eerste lid, van Verordening 470/2009 dat alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), worden ingedeeld, binnen de Gemeenschap aan voedselproducerende dieren mogen worden toegediend, op voorwaarde dit in overeenstemming met Richtlijn 2001/82/EG geschiedt.

A10 Laatstgenoemde richtlijn is Richtlijn 2001/82/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik (Pb 2008, L 311, blz. 1). Vanaf 28 januari 2022 geldt Verordening (EU) 2019/6 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 betreffende diergeneesmiddelen en tot intrekking van Richtlijn 2001/82/EG (Pb. 2019, L 4, blz. 43).

A11 Farmacologisch werkzame stoffen zijn met hun indeling op basis van

maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong opgenomen in de bijlage van Verordening (EG) nr. 37/2010 van de Commissie van 22 december 2009 betreffende farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb. 2010, L 15, blz. 1;
Verordening 37/2010.) Chlooramfenicol is opgenomen in tabel 2 van de bijlage. Dit is een lijst met verboden stoffen. Met betrekking tot chlooramfenicol is vermeld dat er geen MRL kan worden vastgesteld.

A12 Titel III van Verordening 470/2009 heeft het opschrift ‘Actiedrempels’. Artikel 18 bepaalt, voor zover hier van belang:

Wanneer dit met het oog op de uitvoering van controles op ingevoerde of in de handel gebrachte levensmiddelen van dierlijke oorsprong overeenkomstig Verordening (EG) nr. 882/2004 noodzakelijk wordt geacht, kan de Commissie actiedrempels vaststellen voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen die niet overeenkomstig artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), zijn ingedeeld.

De actiedrempels worden regelmatig opnieuw bezien in het licht van nieuwe wetenschappelijke gegevens in verband met voedselveiligheid, het resultaat van de in artikel 24 bedoelde controles en analyses, en de technologische vooruitgang.
[…]

A13 Laatstgenoemde verordening is Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Pb 2004, L 165, blz. 1). Vanaf 14 december 2019 geldt Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen, tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 999/2001, (EG) nr. 396/2005, (EG) nr. 1069/2009, (EG) nr. 1107/2009, (EU) nr. 1151/2012, (EU) nr. 652/2014, (EU) 2016/429 en (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad, de Verordeningen (EG) nr. 1/2005 en (EG) nr. 1099/2009 van de Raad en de Richtlijnen 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG en 2008/120/EG van de Raad, en tot intrekking van de Verordeningen (EG) nr. 854/2004 en (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad, de Richtlijnen 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG en 97/78/EG van de Raad en Besluit 92/438/EEG van de Raad (verordening officiële controles) (Pb. 2017, L 95, blz. 113). Artikel 19 van deze verordening bevat specifieke regels voor officiële controles en voor acties die de bevoegde autoriteiten moeten ondernemen in verband met residuen van relevante stoffen in levensmiddelen en diervoeders.

A14 In de punten 6 tot en met 9 van (de niet geconsolideerde versie van) Verordening (EU) 2019/1871 van de Commissie van 7 november 2019 betreffende actiedrempels voor niet-toegelaten farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong en tot intrekking van Beschikking 2005/34/EG (Pb. 2019, L 289, blz. 41;
Verordening 2019/1871) is het volgende overwogen:

(6) Krachtens Beschikking 2005/34/EG van de Commissie (4) moeten de minimaal vereiste prestatielimieten die in Besluit 2002/657/EG zijn vastgesteld, worden gebruikt als actiedrempels, ongeacht de levensmiddelenmatrix die is getest voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die uit derde landen worden ingevoerd. Levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof bevatten in een concentratie gelijk aan of boven de actiedrempel, worden geacht niet aan de wetgeving van de Unie te voldoen, terwijl voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die concentraties onder de actiedrempels bevatten, geen verbod voor toelating tot de voedselketen mag gelden. Het vaststellen van actiedrempels mag echter niet als voorwendsel dienen om illegaal gebruik van verboden of niet-toegestane stoffen te vergoelijken. Daarom moet elk residu van dergelijke stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong als ongewenst worden beschouwd. De actiedrempels die zijn vastgesteld in Beschikking 2005/34/EG zijn uitsluitend gebaseerd op analytische overwegingen, waarbij rekening is gehouden met de laagste residuconcentratie die met een gevalideerde analysemethode kan worden opgespoord en bevestigd, zonder rekening te houden met het toxische potentieel van de betrokken stoffen.

(7) Voor chlooramfenicol, malachietgroen en nitrofuranmetabolieten zijn actiedrempels vastgesteld in Beschikking 2005/34/EG. Voor deze stoffen concludeerde de EFSA echter dat overeenkomstig de EFSA-richtsnoeren in plaats van de standaardmethode voor risicobeoordeling een stofspecifieke risicobeoordeling nodig was. Daarom heeft het Contam-panel van EFSA op verzoek van de Commissie wetenschappelijke adviezen uitgebracht over chlooramfenicol in levensmiddelen en diervoeders (5), over nitrofuranen en metabolieten daarvan in levensmiddelen (6) en over malachietgroen in levensmiddelen (7).

(8) Daarom moeten voor deze stoffen actiedrempels worden vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met zowel de analytische overwegingen als het toxische potentieel van deze stoffen. Gezien de onzekerheden die de EFSA heeft onderkend in haar risicobeoordelingen voor chlooramfenicol en de metabolieten van nitrofuran, moet de gevoeligheid van de analysemethoden worden verbeterd om de handhaving van de laagst mogelijke concentraties mogelijk te maken.

(9) Het feit dat residuen van verboden of toegestane stoffen worden opgespoord, zelfs onder vastgestelde actiedrempels, kan wijzen op misbruik van deze stoffen. Voor dergelijke gevallen is in Verordening (EG) nr. 470/2009 bepaald dat de lidstaten, en in voorkomend geval de Commissie, vervolgmaatregelen moeten nemen. Daartoe moet informatie beschikbaar zijn voor de lidstaten en de Commissie via het systeem voor snelle waarschuwingen voor levensmiddelen en diervoeders (8).

A15 Artikel 5 van Verordening 2019/1871 bepaalt met betrekking tot bekrachtiging van actiedrempels het volgende:

Met het oog op de controle van levensmiddelen van dierlijke oorsprong op enkele residuen van stoffen waarvan het gebruik in de Unie verboden of niet toegestaan is, zijn de in de bijlage vastgestelde actiedrempels van toepassing, ongeacht de geteste levensmiddelenmatrix.

Levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof bevatten in een concentratie gelijk aan of boven de actiedrempel, worden geacht niet aan de wetgeving van de Unie te voldoen en mogen niet in de voedselketen terechtkomen. Voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof in een concentratie beneden de actiedrempel bevatten, mag geen verbod voor toelating tot de voedselketen gelden.

A16 Artikel 7 van Verordening 2019/1871 bepaalt dat Beschikking 2005/34/EG wordt ingetrokken. Artikel 8 van deze verordening bepaalt met betrekking tot toepassing van actiedrempels het volgende:

De in de bijlage bij deze verordening opgenomen actiedrempels zijn van

toepassing met ingang van 28 november 2022.

Tot de in het eerste lid bedoelde datum zijn de in bijlage II bij Beschikking 2002/657/EG opgenomen minimaal vereiste prestatielimieten voor chlooramfenicol, nitrofuranmetabolieten en de som van malachietgroen en leucomalachietgroen van toepassing als actiedrempels voor uit derde landen ingevoerde levensmiddelen van dierlijke oorsprong en voor in de Unie geproduceerde levensmiddelen van dierlijke oorsprong.

A17 Beschikking 2002/657/EG is de Beschikking van de Commissie van 14 augustus 2002 ter uitvoering van Richtlĳn 96/23/EG van de Raad wat de prestaties van analysemethoden en de interpretatie van resultaten betreft (Pb. 2002, L 221, blz. 8). Artikel 4 van deze beschikking bepaalde met betrekking tot de minimaal vereiste prestatielimieten: “Deze beschikking wordt opnieuw bezien teneinde geleidelijk de minimaal vereiste prestatielimieten (MRPL’s) vast te stellen voor analysemethoden die moeten worden gebruikt voor stoffen waarvoor geen toelaatbaar gehalte is vastgesteld.”

A18 Met de Beschikking van de Commissie van 13 maart 2003 tot wĳziging van Beschikking 2002/657/EG wat betreft de vaststelling van minimaal vereiste prestatielimieten (MRPL’s) voor bepaalde residuen in levensmiddelen van dierlĳke oorsprong (Pb. 2003, L 71, blz. 17) (Beschikking 2003/181/EG) is voornoemd artikel 4, voor zover hier van belang, komen te luiden: “De lidstaten zorgen ervoor dat de analysemethoden die worden gebruikt voor het opsporen van de volgende stoffen, voldoen aan de in bijlage II aangegeven minimaal vereiste prestatielimieten (MRPL’s) in de in die bijlage genoemde matrices: a) chlooramfenicol; […]” Voorts is met de beschikking van 13 maart 2003 voorzien in een tekst in de bijlage, die als bijlage II is toegevoegd bij Beschikking 2002/657/EG. Bijlage II is een tabel met de kop ‘Minimaal vereiste prestatielimieten’. De eerste rij van de tabel vermeldt in de kolom ‘Stof en/of metaboliet’ chlooramfenicol, in de kolom ‘Matrix’ vlees, eieren, melk, urine, aquacultuurproducten, honing, en in de kolom ‘MRPL’ 0,3 µg/kg.

A19 Op grond van voornoemd artikel 7 en de bijlage van Verordening 2019/1871 is met ingang van 28 november 2022 de actiedrempel voor chlooramfenicol 0,15 µg/kg.

Nederlands recht

B1 Artikel 6.2, eerste lid, van de
Wet dierenverbiedt handelen in strijd met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

B2 Artikel 20 van de
Regeling diervoeders 2012bepaalt dat voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet de artikelen 11, 12, 15, eerste lid, 16, 17, eerste lid, 18 en 20 van Verordening (EG) nr. 178/2002 zijn.

B3 Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling diervoeders 2012 bepaalt dat het eenieder is verboden met diervoeders als bedoeld in artikel 3, onder 4, van Verordening 178/2002 een handeling als bedoeld in artikel 2.18, tweede lid, onderdeel a, van de Wet dieren, waaronder handelingen als bedoeld in artikel 2.17 van de wet, te verrichten, indien dat diervoeder een stof bevat die is opgenomen in de bijlage, tabel 2, bij Verordening 37/2010.

B4 Artikel 2.18 van de Wet dieren bevat nadere regels over diervoeders. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen met betrekking tot diervoeders en andere stoffen of producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren. Het tweede lid, aanhef en onder a, van artikel 2.18 luidt als volgt:

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld die betrekking hebben op […] een verbod op het bereiden, het bewerken, het verwerken, het verpakken, het etiketteren, het voorhanden of in voorraad hebben, het vervoeren, het afleveren of het in de handel brengen van bepaalde diervoeders, alsmede handelingen als bedoeld in artikel 2.17, de bij deze handelingen te hanteren procedures en normen, waaronder de daarbij te verstrekken informatie.

B5 Artikel 2.17 van de Wet dieren bepaalt met betrekking tot veiligheid en deugdelijkheid diervoeders het volgende:

1. Het is verboden in strijd met een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de uitvoering van een EU-richtlijn vastgesteld voorschrift, een handeling te verrichten die ertoe strekt diervoeders te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verpakken, te etiketteren, in de handel te brengen, in of buiten Nederland te brengen, te vervoeren of aan te bieden, aan te prijzen, af te leveren, te ontvangen, voorhanden of in voorraad te hebben:
a. die niet zuiver, deugdelijk, of van gebruikelijke handelskwaliteit zijn;
b. die een gevaar opleveren voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu, indien niet correct gebruikt, of
c. die de dierlijke productie ongunstig kunnen beïnvloeden.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op andere stoffen of producten die bestemd zijn voor het voederen van dieren.

B6 In artikel 5.15 van de Wet dieren is met betrekking tot de meldingsplicht onregelmatigheden, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:

1. Eenieder die diervoeders, diergeneesmiddelen, of samenstellingen daarvan of dierlijke producten bereidt, bewerkt, verwerkt, voorhanden of in voorraad heeft, opslaat, verpakt, in de handel brengt, verhandelt, vervoert, in of buiten Nederland brengt, vervoedert of onderzoekt, stelt onverwijld Onze Minister op de hoogte indien hij constateert of vermoedt dat deze producten niet voldoen aan het bepaalde bij of krachtens deze wet of de gezondheid van mens of dier of het milieu in gevaar kunnen brengen, alsmede van de maatregelen die hij heeft getroffen ter voorkoming van risico’s voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op grondstoffen voor de bereiding van de in het eerste lid bedoelde diervoeders, diergeneesmiddelen, of samenstellingen daarvan en dierlijke producten.
[…]
4. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld omtrent het verstrekken van de in het eerste lid bedoelde inlichtingen en over de maatregelen die ter voorkoming van risico’s voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu zijn ondernomen.

B7 Op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren kan Onze Minister [de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur] een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

B8 Ten tijde en voor zover van belang, bepaalde artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren dat onder ‘overtreding’ wordt verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:

1°. de artikelen […] 2.17, 2.18 […];
2°. een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, […];

B9 Artikel 5.15, eerste lid, van de Wet dieren is eerst met ingang van 1 juli 2024 opgenomen in de definitie van ‘overtreding’ in artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, van de wet.

Prejudiciële vraag over de voederveiligheid van zuivelproducten met chlooramfenicol residuen