Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1360
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 januari 2026 in de zaak tussen
[naam 1] , te [woonplaats 1] (onderneming)
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom)
Procesverloop
Met het besluit van 17 oktober 2022 heeft de minister het bedrijf van de onderneming verdacht verklaard van besmetting met aviaire influenza (vogelgriep) en verschillende maatregelen opgelegd, waaronder preventieve ruiming van al het aanwezige pluimvee.
Met het besluit van 15 mei 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard.
De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 20 november 2025. Daaraan hebben deelgenomen namens de onderneming [naam 2] , [naam 3] en haar gemachtigde, en namens de minister [naam 4] en zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1.1
In oktober 2022 is vlakbij de pluimveehouderij van de onderneming bij een kalkoenbedrijf in [woonplaats 2] vogelgriep geconstateerd. Om verdere verspreiding te voorkomen is al het pluimvee van de onderneming preventief geruimd en zijn alle producten en voorwerpen die besmet konden zijn, vernietigd. De reden dat de minister is overgegaan tot preventieve ruiming is dat de onderneming is gevestigd in een pluimveedicht gebied. Binnen een straal van 1 kilometer van het besmette bedrijf lagen vijf andere pluimveebedrijven waarvan er drie leeg stonden, binnen een straal van 3 kilometer lagen 28 pluimveebedrijven en binnen een straal van 10 kilometer lagen 110 pluimveebedrijven. De verwachte besmettingswaarde (Rh-waarde) van de bedrijven in de directe omgeving lag tussen de 0,8 en 1, waarmee tot uitdrukking komt dat een besmet bedrijf gemiddeld 0,8 tot 1 ander bedrijf zou kunnen besmetten. Door het bedrijf van de onderneming preventief te ruimen heeft de minister willen voorkomen dat hij bij de bestrijding van de uitbraak achter de feiten aan zou blijven lopen doordat bedrijven elkaar telkens zouden blijven besmetten.
1.2
De onderneming vindt dat de preventieve ruiming niet nodig was, en dat de minister andere maatregelen had kunnen treffen om verdere verspreiding van vogelgriep te voorkomen. In deze zaak moet het College de vraag beantwoorden of de minister terecht is overgegaan tot preventieve ruiming op het bedrijf van de onderneming.
Standpunt van de onderneming
2.1
De onderneming maakt uit de stukken die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit op dat de Rh-waarde bepalend is bij de beslissing om al dan niet preventief te ruimen. Die Rh-waarde is weergegeven op een risicokaart die het besmette bedrijf en alle pluimveebedrijven in de omgeving voorziet van een kleur die correspondeert met een bepaalde Rh-waarde. De meeste bedrijven die dichtbij het besmette bedrijf liggen, hebben een oranje kleur. Volgens de legenda bij de risicokaart betekent die oranje kleur dat de bedrijven een Rh-waarde hebben tussen de 0,8 en 1. De onderneming voert aan dat deze kaart geen datum bevat en dat daarom niet kan worden achterhaald of de kaart recente informatie geeft over het besmettingsgevaar. Overigens kan volgens de onderneming ook zonder datum wel worden geconcludeerd dat de kaart niet actueel is, omdat op de kaart bedrijven staan die op het moment van de uitbraak niet meer bestonden of leeg stonden. Volgens de onderneming lagen er helemaal geen andere pluimveebedrijven binnen de zone van 1 kilometer. De werkelijke Rh-waarde in de directe omgeving van het besmette bedrijf moet daarom veel lager zijn geweest.
2.2
Zelfs als kan worden uitgegaan van de informatie op de risicokaart, dan is de besluitvorming volgens de onderneming gebaseerd op een fout. Uit een interne nota van 16 oktober 2022 met de titel ‘Nota besmetting HPAI kalkoenbedrijf [woonplaats 2] ’ blijkt dat aan de secretaris-generaal van het ministerie is geadviseerd om akkoord te gaan met onder meer het preventief ruimen van de twee bevolkte pluimveebedrijven in de zone van 1 kilometer. Een van die twee bedrijven is het bedrijf van de onderneming. Dat advies is onder meer tot stand gekomen op basis van de aanname dat de Rh-waarde in het gebied boven de 1 lag, terwijl uit de risicokaart blijkt dat dat niet klopt. In het bestreden besluit heeft de minister ook toegegeven dat de informatie uit de interne nota onjuist is. Dat betekent volgens de onderneming dat het besluit om het bedrijf te ruimen is genomen op basis van foutieve informatie en dat de preventieve ruiming eigenlijk niet nodig was.
2.3
Verder heeft de onderneming verwezen naar een situatie in Neerkant, waar een pluimveebedrijf dat ook in de zone van 1 kilometer van een besmet bedrijf lag, niet preventief is geruimd. De beslissing van de minister om het bedrijf van de onderneming wel preventief te ruimen, lijkt daarmee willekeurig. De onderneming vindt de beslissing bovendien niet evenredig, omdat het beleid maatwerk toestaat en de minister niet heeft gekozen voor minder verstrekkende maatregelen dan preventieve ruiming. Zo is een gedeelte van het pluimvee van de onderneming onderzocht op de aanwezigheid van vogelgriep, en de negatieve uitslag daarvan kwam een dag na de ruiming. Volgens de onderneming had de minister op zijn minst een dag extra kunnen wachten om de uitslagen af te wachten, en zijn de vogels nu geruimd terwijl er geen vogelgriep is geconstateerd. De onderneming benadrukt ook dat de minister in de afweging mee had moeten nemen dat op de dag van de ontdekking van de besmetting een zuidwestenwind stond waardoor de wind virusdeeltjes vanaf het besmette bedrijf juist de andere kant op blies, dat de onderneming haar hygiëne op orde had, en dat uit Brits onderzoek blijkt dat de kans dat vogelgriep via de ventilatie binnenkomt verwaarloosbaar is. De onderneming verwijst tot slot naar een kamerbrief van 4 september 2023 waarin de minister de Tweede Kamer informeert over zijn besluit om voortaan niet meer standaard preventief te ruimen bij bedrijven in de zone van 1 kilometer van een besmet bedrijf. Hoewel dit een beleidswijziging is van na de situatie in deze zaak, toont het wel aan dat het beleid destijds onvoldoende rekening hield met de mogelijkheid van minder vergaande maatregelen.
Standpunt van de minister
3.1
De minister erkent dat in de nota die mede ten grondslag heeft gelegen aan de besluitvorming over het al dan niet preventief ruimen, is opgeschreven dat de Rh-waarde in het gebied groter is dan 1, en dat dit niet in lijn is met de informatie op de risicokaart. Tegelijkertijd betwist de minister dat hij alleen heeft besloten om tot preventieve ruiming over te gaan omdat hij uitging van een Rh-waarde boven de 1. Ten tijde van de uitbraak was het staand beleid om in pluimveedichte gebieden bedrijven die binnen de zone van 1 kilometer van een besmet bedrijf lagen, preventief te ruimen. Bij die beslissing was de Rh-waarde een belangrijke indicator voor het risico op verspreiding naar andere bedrijven, maar keek de minister ook naar het aantal pluimveebedrijven in de zone van 10 kilometer rondom het besmette bedrijf. Als dat er veel waren, dan kon het zijn dat bedrijven binnen de zone van 1 kilometer preventief geruimd werden, ook al was hun berekende Rh-waarde lager dan 1. De Rh-waarde van een specifiek bedrijf is dus nooit de enige factor geweest in de besluitvorming over de bestrijdingsmaatregelen in een bepaald gebied.
3.2
Toegepast op de uitbraak in oktober 2022 licht de minister toe dat het besmette bedrijf in een pluimveedicht gebied lag. In de zone van 10 kilometer rondom dat bedrijf bevonden zich nog 110 andere pluimveebedrijven, wat volgens de minister een hoog aantal is op zo’n oppervlakte. Hij schatte de kans op een zich als een olievlek uitbreidende vogelgriepinfectie reëel in als niet preventief zou worden geruimd. De ruiming van de onderneming die binnen de zone van 1 kilometer van het besmette bedrijf is gelegen, is daarmee overeenkomstig het staande beleid uitgevoerd.
3.3
Over de door de onderneming aangevoerde omstandigheden die de minister bij zijn besluitvorming had moeten meewegen, merkt de minister op dat de manier waarop dieren worden besmet vaak niet te achterhalen is, en dat daarom de besmettingsroute (via bijvoorbeeld de wind of ventilatie) in de besluitvorming niet wordt meegenomen. Bovendien zijn de door de onderneming aangevoerde omstandigheden niet relevant. Dat er op de dag van de besmetverklaring een zuidwestenwind stond, legt geen gewicht in de schaal, omdat de dieren op het besmette bedrijf al een paar dagen besmettelijk waren. Dat de onderneming de hygiëne op orde had is ook niet doorslaggevend, omdat de ervaring leert dat ook bedrijven met een hoge bioveiligheid besmet kunnen raken. Wachten op de uitslag van de steekproef bij de onderneming had volgens de minister slechts schijnzekerheid gegeven omdat gezien de incubatietijd soms nog niet zichtbaar is of dieren besmet zijn, terwijl er al wel besmetting heeft plaatsgevonden. Het gaat slechts om een steekproef, terwijl kort na de besmetting de aanwezigheid van de ziekte onder de dieren nog heel laag is.
3.4
De situatie in Neerkant is volgens de minister niet vergelijkbaar omdat de Rh-waarde in dat gebied lager was dan in het gebied van de onderneming. Bovendien lagen er minder pluimveebedrijven in de omgeving van Neerkant. Met betrekking tot het nieuwe beleid waarnaar door de onderneming is verwezen, merkt de minister tot slot op dat het beleid op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten inmiddels inderdaad is gewijzigd, maar dat dat het oude beleid niet onrechtmatig maakt.
Oordeel van het College
Het gevoerde beleid ten tijde van de ruiming
4.1
Op het moment van de ontdekking van vogelgriep op het kalkoenbedrijf in oktober 2022 hanteerde de minister beleid waarbij, kort gezegd, pluimvee van pluimveebedrijven binnen een straal van 1 tot 3 kilometer van een besmet bedrijf verdacht werd verklaard en preventief werd geruimd. In dat geval werd aangenomen dat het pluimvee in de gelegenheid was geweest te worden besmet (zie ook de uitspraak van het College van 30 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:541). Dat beleid heeft de minister beschreven in het Beleidsdraaiboek aviaire influenza van september 2013 (Beleidsdraaiboek; p. 83):
“Uit de ervaringen met eerdere uitbraken van ernstig besmettelijke dierziekten is gebleken dat in veedichte regio’s, dus in grote delen van Nederland, niet kan worden volstaan met alleen het ruimen van het besmette bedrijf. Wanneer alleen besmette bedrijven worden geruimd zal het virus als een lopend vuurtje langs de bedrijven gaan en ‘loopt de bestrijding van de ziekte achter de besmetting aan’. De uitbraak van HPAI in 2003 en een modelstudie van Wageningen UR, uitgevoerd in opdracht van EZ, laten zien dat in Nederland ruimen van de pluimveebedrijven die in de buurt liggen van besmet bedrijf noodzakelijk is om een uitbraak in pluimveedichte gebieden onder controle te kunnen krijgen.
Het pluimvee in een gebied rond het besmette bedrijf zal daarom preventief worden geruimd. Normaal gesproken zal dit een gebied zijn met een straal tussen de 1 en 3 kilometer. De uitbraak van 2003 en de modelstudie van Wageningen UR geven een indicatie hoe groot het ruimingsgebied moet zijn. Of er een ruimingsgebied wordt ingesteld, hoe groot dit precies is en in welke volgorde bedrijven worden geruimd, zal op het moment van een uitbraak worden bepaald aan de hand van onder meer het virustype, het epidemiologisch onderzoek en de pluimveedichtheid in het gebied. Wanneer de overheid te terughoudend is ten aanzien van preventief ruimen kan dit het risico met zich meebrengen dat de uitbraak niet onder controle komt. Anderzijds is het, gelet op de grote impact voor veehouders, alsook maatschappelijke impact, onwenselijk dat er meer pluimvee preventief wordt geruimd dan strikt noodzakelijk is.”
Hoewel het Beleidsdraaiboek spreekt van preventieve ruiming van bedrijven in een straal van 1 tot 3 kilometer, leidt het College uit het beschreven beleid af dat in pluimveedichte gebieden preventieve ruiming ook aan de orde was bij bedrijven binnen een straal van minder dan 1 kilometer van een besmet bedrijf. In deze zaak is niet in geschil dat de onderneming in een pluimveedicht gebied ligt, op minder dan 1 kilometer afstand van het besmette kalkoenbedrijf. Op basis van zijn beleid kon de minister dus overgaan tot preventieve ruiming van het bedrijf van de onderneming.
4.2
Op de zitting is namens de minister toegelicht dat hij, voordat de beslissing tot preventief ruimen werd genomen, heeft onderzocht of er aanleiding was om minder vergaande maatregelen te treffen. Daarbij heeft hij vier factoren betrokken, namelijk de pluimveedichtheid in het gebied, de afstand van de onderneming tot het besmette bedrijf, de Rh-waarden in de omgeving en het aantal bedrijven in een straal van respectievelijk 3 en 10 kilometer rondom het besmette bedrijf. Omdat de onderneming in een pluimveedicht gebied ligt, op minder dan 1 kilometer afstand van het besmette bedrijf, er in een straal van 10 kilometer nog 110 andere pluimveebedrijven liggen en de Rh-waarde van de bedrijven in de omgeving tussen de 0,8 en 1 ligt, was er volgens de minister een reëel gevaar voor verdere verspreiding van het virus als niet preventief geruimd zou worden. Van redenen waarom die inschatting anders had moeten uitvallen, is het College niet gebleken. De onderneming voert terecht aan dat in de ‘Nota besmetting HPAI kalkoenbedrijf [woonplaats 2] ’ een verkeerde Rh-waarde wordt genoemd, maar anders dan de onderneming stelt, is de Rh-waarde niet de enige of doorslaggevende factor geweest bij het besluit om het bedrijf preventief te ruimen. De minister heeft toegelicht dat ook als de juiste Rh-waarde (tussen 0,8 en 1) was gebruikt, de pluimveedichtheid, de afstand van de onderneming tot het besmette bedrijf en het aantal bedrijven binnen een straal van 10 kilometer van het besmette bedrijf alsnog hadden geleid tot preventieve ruiming.
4.3
Dat de risicokaart geen datum bevat en dat er bedrijven op vermeld staan die op de dag van de besmetverklaring leeg stonden, leidt niet tot een ander oordeel. De risicokaart komt tot stand op basis van inschattingen en bevat een onzekerheidsmarge. De werkelijke Rh-waarde kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, lager maar ook hoger zijn dan op de kaart staat aangegeven. Zoals namens de minister op de zitting is toegelicht, is de risicokaart slechts een grofmazig hulpmiddel dat niet dagelijks wordt geactualiseerd en dat ook niet zelfstandig tot de beslissing kan leiden om al dan niet preventief te ruimen. De minister is na een afweging van meerdere factoren tot de conclusie gekomen dat het gevaar voor een zich als een olievlek uitbreidende virusbesmetting te groot was om lichtere maatregelen te treffen dan preventieve ruiming. Gelet op dat gevaar hoefde de minister naar het oordeel van het College niet over te gaan tot afwijking van zijn beleid om in pluimveedichte gebieden bedrijven binnen een straal van 1 kilometer van het besmette bedrijf preventief te ruimen.
Evenredigheid
5.1
Over het beroep van de onderneming op het evenredigheidsbeginsel oordeelt het College dat het bestreden besluit niet onevenredig is. Het besluit vindt zijn grondslag in het beleid zoals beschreven in het Beleidsdraaiboek. Dat beleid was gebaseerd op de toen bekende wetenschappelijke inzichten. Volgens die inzichten was preventieve ruiming van verdachte dieren in de directe omgeving van een besmet bedrijf een effectieve methode om een uitbraak van vogelgriep in pluimveedichte gebieden onder controle te kunnen krijgen door de besmettingshaard te isoleren. Dat uit onderzoek is gebleken dat de kans op een besmetting via de ventilatie van stallen klein is, verandert niets aan het gegeven dat (in)direct contact via mest, verontreiniging aan de schoenen, vervoer van geïnfecteerd pluimvee en/of kleding mogelijk is. Uit de door de onderneming aangehaalde studie van Wageningen University & Research van 30 juni 2023 volgt weliswaar dat bemonstering een effectief en verantwoord alternatief is voor preventieve doding om de verspreiding van het vogelgriepvirus te voorkomen en om het aantal ruimingen te beperken, maar die studie is gepubliceerd na de vogelgriepuitbraak die hier aan de orde is. Dat de minister zijn beleid inmiddels heeft aangepast in die zin dat het uitgangspunt is dat bedrijven binnen een straal van 3 kilometer van een besmet bedrijf worden gemonitord en kadavers met hoge frequentie worden getest op vogelgriep, maakt dan ook niet dat de minister ten tijde van de vogelgriep van 16 oktober 2022 ook die werkwijze moest toepassen en over moest gaan op bemonstering in plaats van preventieve ruiming.
5.2
Van andere bijzondere omstandigheden die maken dat de minister in dit geval van preventieve ruiming had moeten afzien, is niet gebleken. Dat in de monsters van het pluimvee van de onderneming uiteindelijk geen vogelgriep is geconstateerd, maakt dat, gelet op het hiervoor besproken belang van het voorkomen van de verdere verspreiding, niet anders. Daarbij komt dat in dit geval ook na de (negatieve) uitkomst van de bemonstering, besmetting niet kon worden uitgesloten. Zoals de minister heeft toegelicht, heeft dat te maken met de beperkte omvang van de steekproef en de incubatietijd van het vogelgriepvirus. De bemonstering was slechts bedoeld om uit te sluiten dat het ruimingsgebied nog verder moest worden vergroot. Verder oordeelt het College dat de omstandigheden dat er een zuidwestenwind stond op de dag van de besmetverklaring en dat de onderneming haar hygiëne op orde had onvoldoende gewicht in de schaal leggen voor het oordeel dat het bestreden besluit onevenredig is. Zoals de minister heeft toegelicht, kon de vogelgriep ook al vóór de dag van de besmetverklaring zijn overgebracht op het pluimvee van de onderneming, en biedt een goede bedrijfshygiëne geen garantie tegen een vogelgriepuitbraak. Het betoog van de onderneming slaagt dus niet.
De situatie in Neerkant
6 Ten aanzien van de vergelijking door de onderneming met een uitbraak in Neerkant waar de minister niet overging tot preventieve ruiming, stelt het College vast dat die situatie op cruciale punten verschilt met de situatie van de onderneming. De besmetting in Neerkant werd op 27 oktober 2022 ontdekt, dus een aantal dagen na de besmetting op het kalkoenbedrijf in [woonplaats 2] . Op dat moment waren er in de omgeving al maatregelen genomen om verdere verspreiding van het virus te voorkomen. De besmetting in [woonplaats 2] was de eerste in de omgeving, en toen waren er, anders dan bij de uitbraak in Neerkant, nog geen preventieve maatregelen van kracht. Bovendien is Neerkant een andere locatie dan [woonplaats 2] of [woonplaats 1] , met een andere hoeveelheid pluimveebedrijven in de directe omgeving en in een straal van 10 kilometer. Dat de minister in die situatie redenen zag om niet preventief te ruimen maar in plaats daarvan de bedrijven in de omgeving intensief te monitoren, maakt de beslissing om in het geval van de onderneming wel preventief te ruimen niet willekeurig. Voor zover de onderneming met de vergelijking met Neerkant een beroep heeft willen doen op strijd met het gelijkheidsbeginsel, oordeelt het College dat dit beroep niet slaagt omdat geen sprake is van gelijke gevallen.
Conclusie
7.1
Het College oordeelt dat de minister terecht is overgegaan tot preventieve ruiming van het pluimvee van de onderneming.
7.2
Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, mr. R.W.L. Koopmans en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 januari 2026.
w.g. M.P. Glerum w.g. T.D. Geldof