ECLI:NL:CBB:2026:134 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bevestiging matiging bestuurlijke boete wegens onjuiste w...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 24/548 en 24/898

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 maart 2026 op de hoger beroepen van

Maatschap [naam 1] en [naam 2] ,te [vestigingsplaats] (maatschap)
(gemachtigde: mr. W.J.Th. Bustin)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. F. Peters van Neijenhof en mr. E.M.M. Geerligs)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 mei 2024, 23/1721, in het geding tussen:

de maatschap

de minister

Procesverloop in hoger beroep

De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 mei 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:3870) (zaaknummer 24/548).

De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak (zaaknummer 24/898).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven over het hoger beroep van de maatschap.

De zitting was op 12 februari 2026. Aan de zitting hebben namens de maatschap
[naam 2] en [naam 3] , en namens de minister [naam 4] , [naam 5] en de gemachtigden van de minister deelgenomen.

Grondslag van het geschil

1.1 Op 21 juli 2022 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) naar aanleiding van een melding van een toezichthoudend dierenarts van de NVWA een inspectie uitgevoerd op het bedrijf van de maatschap.

1.2 In het rapport van bevindingen van 17 augustus 2022 heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:

“Aanleiding

Op vrijdag 15 juli 2022 ontving ik, [naam 5] , van mijn teamleider een melding met als onderwerp 'Melding dubieuze VKI'.

Deze melding was afkomstig van een toezichthoudend dierenarts van de NVWA.

Aan de e-mail was een bijlage met de naam 'Formulier Dubieuze VKI' toegevoegd.

In deze bijlage zag ik o.a. het volgende vermeld staan:

[…]

Bevindingen AM en PM

Noodslachting

VKI: Novem met 5 dagen WT terwijl dit 15 dagen is

Monster genomen : nee

Keuringsbeslissing: Ongeschikt voor humane consumptie

Reden melding:

Dier in WT.

[…]

Naar aanleiding van deze melding heb ik, [naam 5] , een controle uitgevoerd op het melkveebedrijf van de Maatschap [naam 1] en [naam 2] .

Voorafgaande aan de controle heb ik, [naam 5] , de wachttijd voor vlees van de diergeneesmiddel Novem 20 mg/ml met REG NL 10219, gecontroleerd in de Diergeneesmiddelinformatiebank van het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen. In de Diergeneesmiddelinformatiebank zag ik in de productkenmerken dat de wachttijd van Novem 20 mg/ml voor vlees 15 dagen is.

[…]

Op donderdag 21 juli 2022, omstreeks 11:00 uur, bevond ik, [naam 5] , mij op het

melkveebedrijf van de Maatschap [naam 1] en [naam 2] […].

Ik, [naam 5] , bracht [naam 2] van mijn bevindingen op de hoogte en ik, [naam 5] , deelde hem mede dat de Minister van Economische Zaken naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik, [naam 5] , dat de gehoorde, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde [naam 2] mij het volgende:

"Ik heb op 9 mei 2022 het rund met I&R nummer [nummer] , voor noodslachting aangeboden. Ik vul zelf het VKI-formulier in en ben hier verantwoordelijk voor. Ik heb verkeerd op het potje Novem gekeken en heb per ongeluk de wachttijd van varkens overgenomen, dit heeft een wachttijd van 5 dagen voor vlees. Als ik had geweten dat het een wachttijd van 15 dagen was voor vlees van runderen, dan had ik het rund niet afgevoerd, als

vanzelfsprekend! Het is een domme fout van mij geweest".

Overtreding:

Ik, [naam 5] , stelde vast dat Maatschap [naam 2] en [naam 2] de voorgeschreven wachttijd niet in acht werd genomen voor het in de handel brengen van landbouwhuisdieren in het geval van toediening van toegestane stoffen of producten. Ik stelde daarmee vast dat er in strijd werd gehandeld met:

Artikel 5.3, eerste lid, aanhef en onder c van de Regeling Diergeneesmiddelen 2022.

Dit is binnen de boetecategorie als genoemd in artikel 2.2. van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren een overtreding.

Deze overtreding is de Maatschap [naam 2] en [naam 2] aan te rekenen.”

1.3

Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 30 september 2022 (boetebesluit) aan de maatschap een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege overtreding van artikel 5.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling diergeneesmiddelen 2022.

1.4

Met het besluit van 30 januari 2023 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2.1

De rechtbank heeft het beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd wat betreft de hoogte van de boete, het boetebesluit herroepen en de boete vastgesteld op € 2.500,-.

2.2

De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was de boete op te leggen. Over de evenredigheid en hoogte van de bestuurlijke boete heeft de rechtbank, voor zover voor de hoger beroepen van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk de maatschap en de minister moet worden gelezen:

“6.3. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtredingen een standaardboete van € 5.000,- vastgesteld. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtredingen evenredig moet worden geacht. Het met de Regeling diergeneesmiddelen 2022 gediende doel – bescherming van de volksgezondheid – staat voorop. Het niet in acht nemen van de wachttijd van een diergeneesmiddel kan tot gevolg hebben dat een dier ten onrechte geschikt wordt verklaard voor menselijke consumptie. Gelet op de risico’s voor de volksgezondheid die deze handeling oplevert, is dit geen geringe overtreding.

6.4.

In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit rechtspraak van het CBb volgt dat artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) meebrengt dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in dit concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

6.5.

Gelet op de navolgende bijzondere omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval de boete had moeten matigen.

6.5.1.

Eiseres heeft onderkend een onjuiste wachttijd te hebben vermeld, maar heeft gemotiveerd dat dit een eenmalige onoplettendheid betrof. Zij heeft toegelicht dat sprake was van een uitzonderlijke situatie omdat het een noodslacht betrof en dat – anders dan gebruikelijk – de wachttijd op het VKI-formulier niet is gevuld door (de ter zitting aanwezige) dierenarts [naam 3] , maar door de heer [naam 2] . Deze heeft van het etiket abusievelijk de wachttijd die moet worden aangehouden voor varkens afgelezen. Dat op het VKI-formulier wel een juiste datum van laatste behandeling opgenomen en het juiste middel is vermeld, ondersteunt dit betoog van eiseres. Dit geldt ook voor het gegeven dat het medicijnen logboek van eiseres is gecontroleerd en dat ook daarin de juiste gegevens met betrekking tot het middel en de aan te houden wachttijd zijn opgenomen. Dit alles duidt er naar het oordeel van de rechtbank op dat eiseres in ieder geval niet te kwader trouw heeft gehandeld en dat inderdaad sprake is geweest van een vergissing. Ter zitting is door eiseres invoelbaar betoogd dat het beboet worden met een voor eiseres zeer aanzienlijke boete voor een eenmalige onoplettendheid, waarbij zij ook de financiële last draagt van de destructie van het dier en gekort wordt op subsidies, onevenredig is. Zij heeft daarbij toegelicht van onbesproken gedrag te zijn en zeer toegewijd met haar dieren om te gaan. Op het bedrijf wordt zorgvuldig omgegaan met de toediening van medicatie en eiseres blijft ver beneden de norm voor biologisch vlees. Tussen partijen is ook niet in geschil dat dit de eerste overtreding is waarvoor eiseres door de minister is beboet.

Daarnaast acht de rechtbank van belang dat niet in geschil is dat de juiste vermelding van de datum van laatste behandeling op het VKI-formulier ertoe heeft geleid dat door de toezichthouder is opgemerkt dat het betreffende dier nog in de wachttijd verkeerde toen het ter slacht werd aangeboden en het karkas van het rund is afgevoerd. Het ernstige risico voor de volksgezondheid heeft zich daarom niet verwezenlijkt.

6.5.2.

Al deze omstandigheden in aanmerking genomen, is de rechtbank van oordeel dat de aan eiseres opgelegde boete van € 5.000,- in dit geval niet evenredig is aan de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kon worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het boetebedrag van € 5.000,- te matigen met 50% tot een bedrag van € 2.500,-.”

Leeswijzer

3 Zowel het hoger beroep van de maatschap als het incidenteel hoger beroep van de minister is gericht tegen de beoordeling van de evenredigheid van de boete zoals weergegeven in overweging 6.5.1 van de aangevallen uitspraak en het daaraan in overweging 6.5.2 verbonden oordeel van de rechtbank dat de boete moet worden gematigd. De maatschap stelt zich op het standpunt dat de rechtbank de boete nog verder had moeten matigen of helemaal had moeten herroepen, terwijl de minister aanvoert dat de boete van € 5.000,- evenredig was en de rechtbank die boete in stand had moeten laten. Vanwege de nauwe samenhang tussen het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep, beoordeelt het College de gronden van de maatschap en de minister gezamenlijk.

Standpunten van partijen

4.1

De maatschap vindt de boete, ondanks de matiging door de rechtbank, nog steeds niet evenredig. De weging van de bijzondere omstandigheden waarop de rechtbank in 6.5.1 van haar uitspraak heeft gewezen, had moeten leiden tot het helemaal schrappen van de boete, of in ieder tot verdere matiging. De maatschap stelt dat met een boete van € 2.500,- de menselijke maat alsnog uit het oog wordt verloren. Een waarschuwing had in dit geval volstaan.

4.2

Ook de minister vindt dat de rechtbank de in 6.5.1 van haar uitspraak genoemde elementen verkeerd heeft gewogen. Volgens de minister had die weging ertoe moeten leiden dat de rechtbank de boete van € 5.000,- in stand had gehouden. Op grond van de rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:700)), geeft artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mogelijkheid om bij wet vastgestelde boetebedragen te matigen in verband met bijzondere omstandigheden. Het gaat er daarbij om of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Volgens de minister zijn de omstandigheden die de rechtbank in het kader van deze afweging heeft meegewogen, niet bijzonder.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

5.1

De hoogte van de boete zoals de minister die heeft opgelegd aan de maatschap, is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is de hoogte van een boete van de vierde categorie (waarover het in deze zaak gaat) € 5.000,-.

5.2

Volgens vaste rechtspraak van het College (zie onder meer de uitspraak van 30 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:534, onder 5.1) en de hiervoor genoemde uitspraak van 6 juli 2021, onder 7) brengt artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) met zich dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, waarvan in deze zaak sprake is, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Het College voegt hier, overeenkomstig rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4531, onder 4.2)), aan toe dat als in een stelsel van bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, eerder de noodzaak kan bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat zulke feiten en omstandigheden in het concrete geval aan de orde zijn en moeten leiden tot een lagere boete.

5.3

Het College stelt vast dat het boetestelsel in het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren in beperkte mate voorziet in differentiatie van de boetehoogte. De artikelen 2.3 tot en met 2.5 van dit Besluit bieden de mogelijkheid om de hoogte van de boete te halveren als de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken, of als de overtreding is begaan door een particulier. De boete wordt verhoogd als de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu ernstig zijn, of als sprake is van recidive. Het boetestelsel voorziet niet in matiging van boetes bij eerste overtredingen en differentieert niet tussen bijvoorbeeld een opzettelijke overtreding en een eenmalige vergissing.

5.4

Naar het oordeel van het College heeft de maatschap aannemelijk gemaakt dat [naam 2] niet willens en wetens een rund dat nog in de wachttijd zat in de handel heeft gebracht, maar dat er sprake was van een onachtzaamheid. Dat er geen opzet in het spel was, wordt ondersteund door het feit dat [naam 2] op het VKI-formulier alleen de wachttijd verkeerd heeft ingevuld, maar niet de datum van de laatste behandeling van het rund met medicatie. Het medicatielogboek is bovendien volledig juist ingevuld. De maatschap heeft verder op de zitting toegelicht dat een noodslachting zeer zelden voorkomt op het bedrijf, en dat het een zeer stressvolle en emotionele gebeurtenis was. De houding van [naam 2] vanaf het moment dat hij met de overtreding werd geconfronteerd wijst er bovendien op dat het hier ging om een eenmalige onachtzaamheid die niet paste in de verder zorgvuldige bedrijfsprocessen in de door de maatschap uitgeoefende onderneming. Gelet op deze omstandigheden is het College van oordeel dat de rechtbank op goede gronden aanleiding heeft gezien om op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb de boete te matigen.

5.5

Het College ziet geen aanleiding om de boete verder te matigen dan de rechtbank heeft gedaan. Ondanks dat er omstandigheden zijn die matiging op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb rechtvaardigen, blijft staan dat het in de handel brengen van een rund dat nog in de wachttijd zit, risico’s voor de volksgezondheid meebrengt. Zoals de minister terecht heeft aangevoerd, is het feit dat die risico’s zich niet hebben verwezenlijkt, het gevolg van de oplettendheid van de toezichthoudend dierenarts en niet van de maatschap. Van een professionele melkveehouder mag worden verwacht dat hij niet alleen een grote betrokkenheid heeft bij zijn dieren, maar ook zorgvuldig omgaat met de producten die hij in de handel brengt. Als alle omstandigheden in aanmerking worden genomen, is een boete van € 2.500,- naar het oordeel van het College in dit geval evenredig.

5.6

Het College merkt tot slot op dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister niet heeft gereageerd op het proceskostenformulier zoals door de maatschap bij de rechtbank ingediend. Uit de stukken blijkt dat de minister op 18 april 2024 op het proceskostenformulier heeft gereageerd. In het incidenteel hoger beroep heeft de minister hier terecht op gewezen. Daarbij heeft de minister niet aangegeven bezwaar te hebben tegen de in het formulier opgevoerde kosten. Het College ziet daarom geen aanleiding voor een ander oordeel over de proceskosten in beroep.

Slotsom

6 Het hoger beroep van de maatschap en het incidenteel hoger beroep van de minister slagen niet. De rechtbank heeft het beroep terecht gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd wat betreft de hoogte van de boete, het boetebesluit herroepen en de boete vastgesteld op € 2.500,-. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. C.T. Aalbers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2026.

w.g. J.L.W. Aerts de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen