Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/1721
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2024 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. W.J.Th. Bustin),
en
[naam instantie]
(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door [naam instantie] aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 5.000,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften. Hiertoe heeft [naam instantie] op 30 september 2022 besloten.
1.1. Met het bestreden besluit van 30 januari 2023 op het bezwaar van eiseres is [naam instantie] bij dat besluit gebleven.
1.2. [naam instantie] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] , [persoon B] en [persoon C] namens eiseres, de gemachtigde van [naam instantie] en [persoon D] , als inspecteur diergeneesmiddelen werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
1.4. Op 3 april 2024 heeft de rechtbank het onderzoek heropend om eiseres in de gelegenheid te stellen om een proceskostenformulier in te dienen en de gemachtigde van [naam instantie] om binnen één week daarop te reageren. Eiseres heeft op 10 april 2024 een proceskostenformulier met bijlagen ingediend. De gemachtigde van [naam instantie] heeft niet binnen één week nadien gereageerd. Geen van de partijen heeft, nadat zij in de brief van 3 april 2024 zijn gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord, verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Vervolgend heeft de rechtbank bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Totstandkoming van het besluit
2. [naam instantie] heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen van 17 augustus 2022 ( [dossiernummer] ), opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
“(…)
Aanleiding
Aanleiding
Op vrijdag 15 juli 2022 ontving ik, [persoon D] , van mijn teamleider een melding met als onderwerp 'Melding dubieuze VKI'. (…)
Naar aanleiding van deze melding heb ik, [persoon D] , een controle uitgevoerd op het melkveebedrijf van de [naam eiseres] . Voorafgaande aan de controle heb ik, [persoon D] , de wachttijd voor vlees van de diergeneesmiddel Novem 20 mg/ml met REG NL 10219, gecontroleerd (…) In de Diergeneesmiddelinformatiebank zag ik in de productkenmerken dat de wachttijd van Novem 20 mg/ml voor vlees 15 dagen is. (…)
Bevindingen:
(…) Op donderdag 21 juli 2022, omstreeks 11:00 uur, bevond ik, [persoon D] , mij op het melkveebedrijf van de [naam eiseres] , gelegen aan de [adres] te [postcode] [plaats] , binnen de gemeente [naam gemeente] . (…)
(…) Ik heb [persoon B] van mij bevindingen in kennis gesteld. (…)
Hierop verklaarde [persoon B] mij het volgende:
"Ik heb op 9 mei 2022 het rund met I&R nummer [nummer] , voor noodslachting aangeboden. Ik vul zelf het VKI-formulier in en ben hier verantwoordelijk voor. Ik heb verkeerd op het potje Novem gekeken en heb per ongeluk de wachttijd van varkens overgenomen, dit heeft een wachttijd van 5 dagen voor vlees. Als ik had geweten dat het een wachttijd van 15 dagen was voor vlees van runderen, dan had ik het rund niet afgevoerd, als vanzelfsprekend!! Het is een domme fout van mij geweest".
Overtreding:
Ik, [persoon D] , stelde vast dat [naam eiseres] de voorgeschreven wachttijd niet in acht werd genomen voor het in de handel brengen van landbouwhuisdieren in het geval van toediening van toegestane stoffen of producten. (…)”
2.1.
Op 6 september 2022 heeft [naam instantie] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
2.2.
Bij besluit van 30 september 2022 heeft [naam instantie] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd vanwege het niet in acht nemen van de voorgeschreven wachttijd voor het in de handel brengen van landbouwhuisdieren in het geval van toediening van toegestane stoffen of producten. Volgens [naam instantie] heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 5.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling diergeneesmiddelen 2022.
2.3.
Het bestreden besluit berust - kort samengevat - op de volgende overwegingen. Uit het Specifiek interventiebeleid diergeneesmiddelen (IB02-SPEC03, versie 7) volgt dat voor deze ernstige overtreding direct een boete wordt opgelegd. Bij de vaststelling van de boetehoogte door de wetgever is al gekeken naar de ernst van de overtreding en de effectiviteit van de boete. Bescherming van de volksgezondheid is een zwaarwegend belang. In de rechtspraak wordt een boete van € 5.000,- voor een dergelijke overtreding niet onevenredig geacht. Er is geen reden om eiseres als verminderd verwijtbaar aan te merken of om op grond van de financiële situatie van eiseres de boete te matigen. Gelet op het voorgaande is geen sprake van bijzondere omstandigheden [1] die nopen tot boetematiging. De conclusie over het evenredigheidsbeginsel [2] waar eiseres naar verwijst, gaat niet over bestraffende bestuurlijke sancties zoals hier aan de orde. Een bestuurlijke boete worden door de rechter al vol getoetst.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. Het beroep is gegrond, maar alleen voor wat betreft de hoogte van de boete
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [3] de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan.
5.1.
Eiseres betwist niet zij de wachttijd van vijftien dagen voor het middel Novem niet in acht heeft genomen en zij haar rund binnen die termijn in de handel heeft gebracht. Het is tussen partijen dus niet in geschil dat eiseres de overtreding heeft begaan. Ook het rapport van bevindingen op zichzelf biedt voor de rechtbank voldoende grond om vast te stellen dat eiseres de overtreding heeft begaan.
5.2.
[naam instantie] was daarom bevoegd om eiseres voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.
Hoogte en evenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boete
6. Eiseres betoogt dat de hoogte van de boete onevenredig is. Het beleid maakt onvoldoende onderscheid naar de mate van verwijtbaarheid. Zo ontbreekt een afzonderlijke categorie voor opzet, grove schuld of normale verwijtbaarheid, waardoor opzettelijke en niet opzettelijke overtredingen ten onrechte hetzelfde behandeld worden wat betreft de hoogte van de boete. Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de maatregel in redelijke verhouding moet staan tot de overtreding, waarbij wordt gekeken naar het doel van de maatregel en de gevolgen van het opleggen van de maatregel voor betrokkenen. Die beoordeling is niet gemaakt en het enkele verwijzen naar het toegepaste beleid, volstaat daarom niet. Wat bij de beoordeling van deze kwestie voor ogen moet worden gehouden is, dat het hier gaat om hooguit onoplettendheid in een situatie waarbij sprake was van een noodslacht. Het gaat dus niet om een reguliere situatie.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt.
6.2.
Het beroep van eiseres op de door haar aangehaalde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State slaagt niet. In die zaken was de hoogte van de boete namelijk gebaseerd op beleid en dus artikel 5:46, tweede lid, van de Awb van toepassing. In deze zaak is de hoogte van de boete voor een overtreding van de Wet dieren echter bij wettelijk voorschrift vastgesteld en is dus artikel 5:46, derde lid, van de Awb op de boete van toepassing. In de boetesystematiek voor overtredingen van de Wet dieren is een normale verwijtbaarheid het uitgangspunt (en niet opzet) en zijn de boetebedragen daar op afgestemd.
6.3.
In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtredingen een standaardboete van € 5.000,- vastgesteld. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtredingen evenredig moet worden geacht. Het met de Regeling diergeneesmiddelen 2022 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Het niet in acht nemen van de wachttijd van een diergeneesmiddel kan tot gevolg hebben dat een dier ten onrechte geschikt wordt verklaard voor menselijke consumptie. Gelet op de risico’s voor de volksgezondheid die deze handeling oplevert, is dit geen geringe overtreding.
6.4.
In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit rechtspraak van het CBb [4] volgt dat artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) meebrengt dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in dit concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
6.5.
Gelet op de navolgende bijzondere omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval de boete had moeten matigen.
6.5.1.
Eiseres heeft onderkend een onjuiste wachttijd te hebben vermeld, maar heeft gemotiveerd dat dit een eenmalige onoplettendheid betrof. Zij heeft toegelicht dat sprake was van een uitzonderlijke situatie omdat het een noodslacht betrof en dat – anders dan gebruikelijk – de wachttijd op het VKI-formulier niet is gevuld door (de ter zitting aanwezige) dierenarts [persoon C] , maar door de heer [persoon B] . Deze heeft van het etiket abusievelijk de wachttijd die moet worden aangehouden voor varkens afgelezen. Dat op het VKI-formulier wel een juiste datum van laatste behandeling opgenomen en het juiste middel is vermeld, ondersteunt dit betoog van eiseres. Dit geldt ook voor het gegeven dat het medicijnen logboek van eiseres is gecontroleerd en dat ook daarin de juiste gegevens met betrekking tot het middel en de aan te houden wachttijd zijn opgenomen. Dit alles duidt er naar het oordeel van de rechtbank op dat eiseres in ieder geval niet te kwader trouw heeft gehandeld en dat inderdaad sprake is geweest van een vergissing. Ter zitting is door eiseres invoelbaar betoogd dat het beboet worden met een voor eiseres zeer aanzienlijke boete voor een eenmalige onoplettendheid, waarbij zij ook de financiële last draagt van de destructie van het dier en gekort wordt op subsidies, onevenredig is. Zij heeft daarbij toegelicht van onbesproken gedrag te zijn en zeer toegewijd met haar dieren om te gaan. Op het bedrijf wordt zorgvuldig omgegaan met de toediening van medicatie en eiseres blijft ver beneden de norm voor biologisch vlees. Tussen partijen is ook niet in geschil dat dit de eerste overtreding is waarvoor eiseres door [naam instantie] is beboet.
Daarnaast acht de rechtbank van belang dat niet in geschil is dat de juiste vermelding van de datum van laatste behandeling op het VKI-formulier ertoe heeft geleid dat door de toezichthouder is opgemerkt dat het betreffende dier nog in de wachttijd verkeerde toen het ter slacht werd aangeboden en het karkas van het rund is afgevoerd. Het ernstige risico voor de volksgezondheid heeft zich daarom niet verwezenlijkt.
6.5.2.
Al deze omstandigheden in aanmerking genomen, is de rechtbank van oordeel dat de aan eiseres opgelegde boete van € 5.000,- in dit geval niet evenredig is aan de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kon worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het boetebedrag van € 5.000,- te matigen met 50% tot een bedrag van € 2.500,-.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. Gelet op wat hiervoor is overwogen is de boete terecht opgelegd, maar moet het boetebedrag worden verlaagd omdat dit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, maar alleen wat betreft de hoogte van de boete. Verder bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72a van de Awb dat het primaire besluit wordt herroepen wat betreft de hoogte van de boete en stelt zij de hoogte van de boete zelf vast.
7.1.
Omdat het beroep gegrond is moet [naam instantie] het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. [naam instantie] moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend en een beroepschrift ingediend. Er heeft geen hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden en de gemachtigde is niet ter zitting van de rechtbank verschenen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.499,-.
7.2.
Namens eiseres is na heropening van het onderzoek bij e-mail van 10 april 2024 een proceskostenformulier met bijlagen overgelegd. De rechtbank heeft de gemachtigde van [naam instantie] op voorhand een termijn van één week gegeven om hierop te reageren. De gemachtigde van [naam instantie] heeft niet gereageerd.
7.2.1.
In het proceskostenformulier is een bedrag van € 149,80 aan reiskosten opgevoerd. Een enkele reis met het openbaar vervoer 2e klasse van Wetsinge naar de rechtbank kost € 31,58 per persoon. Namens eiseres zijn [persoon A] , [persoon B] en [persoon C] verschenen. De rechtbank zal het gevraagde bedrag aan reiskosten daarom toewijzen.
7.2.2.
Verder heeft eiseres verletkosten opgevoerd ad € 880,-. Eiseres het bedrag van € 880,- echter onvoldoende onderbouwd. Zij heeft in dit verband weliswaar een factuur van [naam bedrijf] voor acht gewerkte uren overgelegd, maar het factuurbedrag is € 338,80 en niet € 880,-. De rechtbank ziet aanleiding om alleen het bedrag van € 338,80 toe te wijzen.
7.2.3.
Ten slotte heeft eiseres andere kosten opgevoerd (kosten van een getuige), te weten de gederfde inkomsten van [persoon C] ad € 600,-, omdat zij als zzp-er werkt voor [naam dierenkliniek] en op de dag van de zitting niet kon worden ingeroosterd. De rechtbank ziet aanleiding om dit bedrag toe te wijzen.
7.2.4.
Het totaal van de proceskosten komt daarmee neer op (€ 1.499,- + € 149,80 + € 338,80 + € 600,- =) € 2.587,60.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 30 januari 2023 wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;
- herroept het besluit van 30 september 2022 en stelt de boete vast op € 2.500,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bepaalt dat [naam instantie] het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt [naam instantie] tot betaling van € 2.587,60,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024.
De rechter is verhinderd de uitspraak te
ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Besluit diergeneesmiddelen 2022
Artikel 7.1, aanhef en onder c
Bij ministeriële regeling worden regels gesteld voor de uitvoering van EU-rechtshandelingen die betrekking hebben op bij die EU-rechtshandelingen aangewezen substanties over:
c. het houden van en de handel in dieren of dierlijke producten die deze substanties bevatten.
Regeling diergeneesmiddelen 2022
Artikel 5.3, eerste lid, aanhef en onder c
Het is een ieder verboden:
c. landbouwhuisdieren of aquacultuurdieren in de handel te brengen waarvoor in het geval van toediening van toegestane stoffen of producten de daarvoor voorgeschreven wachttijd niet in acht is genomen.
Wet dieren
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8, eerste lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, en derde lid
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
d. categorie 4: € 5000.
3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.
Artikel 2.3
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Regeling diergeneesmiddelen 2022 categorie
Artikel 5.3, eerste lid 4