ECLI:NL:CBB:2026:227

• Datum uitspraak: 2 juni 2026
• Publicatiedatum: 28 mei 2026
• Zaaknummer: 24/719
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Toewijzend
• Procedures: Hoger beroep
• Rechters: A. Venekamp; M.P. Glerum; W.J.A.M. van Brussel
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Herroeping bestuurlijke boete Volkswagen wegens schending ne bis in idem-beginsel

Volkswagen kreeg van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) een bestuurlijke boete van €450.000 wegens oneerlijke handelspraktijken door het gebruik van verboden manipulatiesoftware in dieselmotoren. Volkswagen stelde dat deze boete in strijd was met het ne bis in idem-beginsel, omdat het Duitse openbaar ministerie reeds een boete van €1 miljard had opgelegd voor hetzelfde feitencomplex.

De rechtbank Rotterdam handhaafde de boete van de ACM, oordelend dat het Duitse besluit en het Nederlandse boetebesluit niet op dezelfde feiten berusten. Volkswagen ging in hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Het College oordeelt dat het Duitse besluit en het boetebesluit dezelfde materiële feiten betreffen, namelijk de ontwikkeling, het gebruik en het verzwijgen van verboden software, het verkrijgen van typegoedkeuringen, het afgeven van certificaten van overeenstemming en de marketing en verkoop van de betrokken voertuigen in Nederland. Het College stelt vast dat deze feiten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dat het ne bis in idem-beginsel is geschonden.

Daarom vernietigt het College de uitspraak van de rechtbank en het boetebesluit van de ACM, herroept de boete en veroordeelt de ACM tot vergoeding van proceskosten en griffierechten. Het College benadrukt het belang van wederzijds vertrouwen tussen lidstaten bij de toepassing van het ne bis in idem-beginsel.

Uitkomst: Het College herroept de boete van de ACM aan Volkswagen wegens schending van het ne bis in idem-beginsel.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/719

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2026 op het hoger beroep van:

Volkswagen Aktiengesellschaft (Volkswagen) , te Wolfsburg (Duitsland)

(gemachtigden: mr. O.W. Brouwer, mr. A.A.J. Pliego Selie, mr. F.A. Roscam Abbing en mr. V. Peters),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 juli 2024, kenmerk 18/6190, in het geding tussen

Volkswagen

en

de
Autoriteit Consument en Markt (ACM)

(gemachtigden: mr. P.S. Kösters en mr. S.M. Mandjes)

Procesverloop in hoger beroep

Volkswagen heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 9 juli 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:6186).

De ACM heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Over een aantal stukken dat de ACM verplicht is over te leggen, heeft zij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van
12 september 2025 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Volkswagen heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.

De zitting was op 15 januari 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van Volkswagen mr. A.A.J. Pliego Selie, mr. F.A. Roscam Abbing en mr. V. Peters en de gemachtigden van de ACM deelgenomen. Voor Volkswagen waren tevens aanwezig [naam 1] en
dr. [naam 2] , alsook twee tolken.

Inleiding: geschil, oordeel en leeswijzer

0.1 Het geschil gaat over een bestuurlijke boete van € 450.000,- die de ACM aan Volkswagen op grond van de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc) heeft opgelegd. Volgens de ACM heeft Volkswagen zich in Nederland schuldig gemaakt aan oneerlijke handelspraktijken. Daaraan heeft de ACM – kort gezegd – ten grondslag gelegd dat Volkswagen auto’s heeft gefabriceerd en op de Nederlandse markt heeft gebracht die waren voorzien van verboden manipulatiesoftware, die zorgde voor gunstigere stikstof uitstootresultaten in een testsituatie. Volkswagen betoogt onder meer dat die boete in strijd is met het ne bis in idem-beginsel van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Op grond van deze bepaling wordt niemand opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Europese Unie (EU) reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet. Volkswagen wijst erop dat het Duitse openbaar ministerie haar al een boete had opgelegd van € 1 miljard. Volgens Volkswagen zijn de feiten die daaraan ten grondslag liggen identiek aan de feiten die ten grondslag liggen aan de door de ACM opgelegde boete. De rechtbank heeft dat betoog van Volkswagen niet gevolgd. Zij is tot het oordeel gekomen dat Volkswagen de Whc heeft overtreden en heeft de opgelegde boete in stand gelaten.

0.2 Het College komt tot het oordeel dat het hoger beroep van Volkswagen slaagt. Met Volkswagen is het College van oordeel dat de door de ACM opgelegde boete in strijd is met het ne bis in idem-beginsel van artikel 50 van het Handvest. Om die reden vernietigt het College de aangevallen uitspraak en herroept het College het boetebesluit.

0.3 Het College zal hierna eerst uitgebreid de grondslag van het geschil weergeven. Na een verkorte weergave van de aangevallen uitspraak, volgt de beoordeling van het geschil in hoger beroep. Daar geeft het College eerst de standpunten van partijen weer, vervolgens zijn beoordeling en tot slot zijn beslissing. Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Grondslag van het geschil

1.1 In aanvulling op en mede ter verduidelijking van het door de rechtbank weergegeven verloop van de procedure en de door haar vastgestelde feiten wijst het College op het volgende.

De auto’s van Volkswagen

1.2 Volkswagen is een internationaal opererende Duitse autofabrikant. Volkswagen produceert auto’s van onder andere de merken Volkswagen, Audi, SEAT en Škoda.

1.3 Volkswagen gebruikt in dieselauto’s zogenoemde ‘
Exhaust Gas Recirculation systemen’ (EGR-systeem) om het ontstaan van stikstofgassen (NOx-gassen) te beperken. Het uitlaatgascontrolesysteem ofwel EGR-systeem maakt onderdeel uit van de motor en zorgt voor het terug circuleren van verbrandingsgassen, ontstaan in de motor tijdens het verbrandingsproces, naar de verbrandingskamer. Het uitlaatgas zorgt ervoor dat de verbrandingstemperatuur daalt en dat de uitstoot van NOx omlaag wordt gebracht. De mate waarop de uitlaatgassen terug worden gecirculeerd, vermengd met lucht, en de verbrandingskamer worden ingezogen, wordt bepaald door de stand van de EGR-klep. Als de klep is geopend, vermindert de luchtmassa en vermeerdert de mate van EGR. Als de klep is gesloten, vermeerdert de luchtmassa en vermindert de mate van EGR.

1.4 Volkswagen heeft in de periode van 2009 tot 2015 met het oog op de Euro-5-norm in Europa auto’s met een dieselmotor van het type EA 189 geproduceerd. Bij auto’s met de EA 189-motor kent het EGR-systeem twee standen: modus 1 voor een geoptimaliseerde NOx uitstoot en modus 2 die de deeltjes uitstoot beperkt. De auto start op in modus 1. De
EGR-software herkent aan de hand van verschillende parameters (zoals de bewegingen van wielen, stuur, gaspedaal en beweging van de auto) of een voertuig in een testomgeving wordt gebruikt. In dat geval opereert het EGR-systeem in modus 1; onder alle andere omstandigheden opereert het EGR-systeem in modus 2. Dit door de EGR-software kunnen omschakelen van modus 1 naar modus 2 noemt Volkswagen
switching logic .

1.5 Voor toelating van voertuigen tot het verkeer op de weg is een typegoedkeuring (EU- of een bepaalde andere goedkeuring) vereist. Voor het motortype EA 189 dat was voorzien van de
switching logic, heeft onder andere het Kraftfahrt-Bundesambt (KBA), de Duitse goedkeuringsinstantie, op aanvraag van Volkswagen een typegoedkeuring afgegeven. Volkswagen heeft die
switching logic in de aanvraag voor typegoedkeuring niet vermeld.

1.6 Zodra de typegoedkeuring in een lidstaat van de EU is verkregen, moet de fabrikant voor ieder voertuig dat overeenkomstig het goedgekeurde type is geproduceerd een certificaat van overeenstemming afgeven. Met dit certificaat kan het voertuig overal in de EU worden geregistreerd en worden verkocht. Volkswagen heeft voor de auto’s met een dieselmotor van het type EA 189 waarin de
switching logic was geïnstalleerd, certificaten van overeenstemming afgegeven.

1.7 In de periode van 2009 tot 2015 heeft [naam 3] ’s Automobielhandel B.V., de Nederlandse importeur van Volkswagen, Volkswagens, Audi’s, Škoda’s en SEAT’s die waren voorzien van de
switching logic op de Nederlandse markt gebracht en aan consumenten verkocht. Deze auto’s worden hierna ook wel aangeduid als de betrokken auto’s.

1.8 Om de auto’s van de merken Volkswagen, Audi, SEAT en Škoda aan te prijzen, werd in de periode van 2009 tot 2015 in Nederland gebruikgemaakt van brochures, websites, advertenties en commercials. De wijze waarop het marketingmateriaal voor die vier automerken tot stand is gekomen is vrijwel gelijk. Productinformatie was steeds afkomstig van Volkswagen. Waar nodig werd door de importeur aanvullende productinformatie verzameld uit een technische database van Volkswagen, een online database die voor alle automerken per type gedetailleerde productinformatie bevat. De importeur beschikte over toegang tot deze database.

De ontdekking van de zogenoemde ‘sjoemelsoftware’

1.9 Op 18 september 2015 heeft de
United States Environmental Protection Agency (EPA) met een
notice of violation vastgesteld dat Volkswagen in de periode 2009-2015 in de Verenigde Staten dieselauto’s van de merken Volkswagen en Audi op de markt had gebracht waarin een ‘
defeat device ’ was geïnstalleerd en dat deze
defeat devices het uitlaatgascontrolesysteem omzeilen, waardoor de voertuigen in de praktijk niet voldoen aan de toepasselijke uitlaatgasnormen.

1.10 Op 25 september 2015 heeft het KBA, de Duitse goedkeuringsinstantie, aan de Europese goedkeuringsinstanties laten weten dat Volkswagen heeft erkend gemanipuleerd te hebben in de wettelijke uitstoottype-goedkeuringstesten bij de modellen met dieselmotor
EA 189, 1.2, 1.6 en 2.0 liter.

Het begin van de procedure in Nederland

1.11 De Consumentenbond heeft op 29 september 2016 bij de ACM een verzoek om handhaving ingediend. Daarin verzocht hij de ACM een onderzoek in te stellen naar de gedragingen van Volkswagen met als doel het vaststellen van oneerlijke handelspraktijken in Nederland. De Consumentenbond heeft in zijn verzoek erop gewezen dat de Italiaanse mededingingsautoriteit (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) op
9 augustus 2016 bekend heeft gemaakt dat zij Volkswagen en Volkswagen Group Italia SpA in verband met hun handelwijze een boete heeft opgelegd van € 5 miljoen.

1.12 De ACM is vervolgens vanaf december 2016 een onderzoek gestart met als doel vast te stellen of Volkswagen zich in Nederland al dan niet schuldig heeft gemaakt aan oneerlijke handelspraktijken. Van de geconstateerde overtredingen heeft de ACM op
4 mei 2017 een onderzoeksrapport opgemaakt en aan Volkswagen toegezonden, waarop Volkswagen haar zienswijze heeft gegeven.

Het (Nederlandse) boetebesluit

1.13 Met het besluit van 18 oktober 2017 (boetebesluit) heeft de ACM aan Volkswagen op grond van artikel 2.9 van de Whc een bestuurlijke boete opgelegd van € 450.000,- wegens het verrichten van oneerlijke handelspraktijken.

1.13.1 Over haar bevoegdheid en de toepasselijkheid van de Wet oneerlijke handelspraktijken (Wet van 25 september 2008 tot aanpassing van de Boeken 3 en 6 van het Burgerlijk Wetboek en andere wetten aan de richtlijn betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt) heeft de ACM in het boetebesluit uiteengezet dat zij op grond van artikel 2.2 van de Whc belast is met het toezicht op de naleving van de artikelen uit die wet. Volgens de ACM moet Volkswagen worden aangemerkt als handelaar die een bepaalde handelspraktijk verricht (als bedoeld in artikel 6:193a van het Burgerlijk Wetboek (BW)).

“[…]
50. Volkswagen AG is één van 's werelds grootste autofabrikanten met fabrieken over de gehele wereld. Zij produceert auto's met de bedoeling deze over de gehele wereld aan onder andere consumenten te verkopen. Om de auto's op de Nederlandse markt te brengen laat zij de auto’s keuren door een buitenlandse keuringsinstantie binnen de EU en exporteert zij de auto’s in samenwerking met de importeur naar Nederland, waarna de importeur de auto’s doorverkoopt dan wel distribueert. Voorts verschaft Volkswagen AG het ontwerp, de standaardteksten, templates en productinformatie ten behoeve van de marketing voor de betrokken auto’s in Nederland.

51. Zowel de productie als de directe rol die Volkswagen AG heeft gespeeld in de marketing hebben tot doel om de betrokken auto’s aan consumenten te verkopen, dan wel om die verkoop te bevorderen. Naar het oordeel van de ACM kan Volkswagen AG dan ook niet volhouden dat zij geen handelspraktijk heeft die rechtstreeks verband houdt met de verkoopbevordering, verkoop of levering van (diesel)auto's aan Nederlandse consumenten.

52. De samenwerking van Volkswagen AG met de importeur - tevens distributeur - maakt temeer dat Volkswagen AG als ’handelaar’ in de zin van de Whc kan worden aangemerkt. Volkswagen AG maakt gebruik van de kennis van de Nederlandse markt, de 'skills’ en de dealercontacten van de importeur om de Nederlandse consumenten (en voor een deel ook zakelijke klanten) te benaderen en de betrokken auto's te verkopen.

53. […] Een effectieve bescherming van de consument zou ernstig worden ondermijnd als het verbod op oneerlijke handelspraktijken slechts zou gelden voor de laatste schakel in de verkoopketen naar de consument – in dit geval de garage of autodealer waarbij de consument daadwerkelijk zijn auto koopt.
[…]”

1.13.2 In het boetebesluit heeft de ACM de volgende drie overtredingen vastgesteld:

- overtreding van artikel 8.8 van de Whc, in samenhang met artikel 6:193b, tweede lid, van het BW (handelspraktijk in strijd met de vereisten van professionele toewijding)

Volgens de ACM heeft Volkswagen zich schuldig gemaakt aan een oneerlijke handelspraktijk als bedoeld in artikel 6:193b, tweede lid, van het BW door te handelen in strijd met de vereisten van professionele toewijding, terwijl het vermogen van de gemiddelde consument om een geïnformeerd besluit te nemen is beperkt of kan worden beperkt, waardoor die consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen dat hij anders niet had genomen. Aan deze overtreding heeft de ACM ten grondslag gelegd dat de software die Volkswagen in de betrokken auto’s heeft geïnstalleerd is aan te merken als een manipulatie-instrument dat verboden is op grond van artikel 5, tweede lid, van Verordening 715/2007. Het gebruik, de installatie en het verzwijgen van manipulatiesoftware als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van Verordening 715/2007 is evident in strijd met de zorgvuldigheid die van een professionele partij als Volkswagen mag worden verwacht. De consument moet zonder meer ervan op aan kunnen dat de auto die hij koopt, of waarvan hij de aanschaf overweegt, geen illegale en schadelijke onderdelen bevat. Door het gebruik van de manipulatiesoftware en het verzwijgen daarvan, is sprake van beïnvloeding van het gedrag van de consument. Het groeiend milieubewustzijn kan het economisch gedrag van consumenten beïnvloeden. De gemiddelde consument heeft door de handelwijze van Volkswagen een besluit over een overeenkomst kunnen nemen, dat hij anders – ware hij wel goed geïnformeerd over de manipulatie van de uitstoot van de betrokken auto’s en het verzwijgen daarvan – niet had genomen.

- overtreding van artikel 8.8 van de Whc, in samenhang met artikel 6:193c, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW (misleidende handelspraktijk)

Volgens de ACM heeft Volkswagen een misleidende handelspraktijk verricht als bedoeld in artikel 6:193c, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW door informatie te verstrekken die feitelijk onjuist is of die de gemiddelde consument misleidt of kan misleiden, al dan niet door de algemene presentatie van die informatie, zoals ten aanzien van de voornaamste kenmerken van het product, zoals bijvoorbeeld de voordelen, uitvoering, samenstelling, geschiktheid voor het gebruik, specificatie, van het gebruik te verwachten resultaten of de resultaten en wezenlijke kenmerken van op het product verrichte tests of controles. Aan deze overtreding heeft de ACM ten grondslag gelegd dat Volkswagen auto’s heeft gefabriceerd, onder meer bestemd voor consumenten, die waren voorzien van verboden manipulatiesoftware. In de periode dat de auto’s met deze software op de markt werden gebracht (2009 tot en met september 2015) is geadverteerd via verschillende kanalen, zoals websites en brochures, voor de betrokken modellen auto’s en over milieu- en bedrijfsdoeleinden van Volkswagen, Audi, SEAT en Škoda. Met vermeldingen als “schoner rijden”, “schoonste diesel van het moment, zonder NOx-uitstoot”, ”meest milieuvriendelijke en ecologisch verantwoorde dieselversie in zijn soort” wordt gesuggereerd of de indruk gewekt dat de dieselauto’s op het vlak van duurzaamheid voorbeeldige prestaties leveren en het milieu minder schade toebrengen dan andere producten doen. Die door Volkswagen gebezigde milieuclaims stroken niet met het gebruik van software om emissieresultaten in een testprocedure te beïnvloeden en zijn daarom misleidend. De gemiddelde consument kon door genoemde milieuclaims een besluit over een overeenkomst nemen dat hij niet had genomen als hij had geweten dat de testresultaten van motortype EA 189 ten aanzien van NOx-uitstoot waren beïnvloed en de auto’s met dat motortype daardoor hadden voldaan aan de Euro 5-norm, en dat de dieselauto’s met dit motortype daardoor wellicht minder schoon waren dan voorgesteld.

- overtreding van artikel 8.8 van de Whc, in samenhang met artikel 6:193g, aanhef en onder d, van het BW (handelspraktijk in strijd met de zwarte lijst)

Volgens de ACM heeft Volkswagen een misleidende handelspraktijk verricht als bedoeld in artikel 6:193g, aanhef en onder d, van het BW door te beweren dat een product door een openbare of particuliere instelling is aanbevolen, erkend of goedgekeurd zonder dat aan de voorwaarde daarvoor is voldaan. Aan deze overtreding heeft de ACM ten grondslag gelegd dat het gebruik van manipulatie-instrumenten die de doelmatigheid van emissiecontrolesystemen verminderen op grond van artikel 5, tweede lid, van Verordening 715/2007 verboden is. Volkswagen heeft alleen al door de installatie en het gebruik van de software in de betrokken auto’s niet aan de voorwaarden van de ontvangen typegoedkeuring voldaan. Vervolgens heeft Volkswagen de betrokken auto’s ten onrechte van een certificaat van overeenstemming voorzien en aan de importeur afgeleverd. De importeur heeft de betrokken auto’s op haar beurt geregistreerd bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) en op de Nederlandse markt gebracht. Op het kentekenbewijs dat de consument krijgt bij de aankoop van een auto wordt het Europese goedkeuringsnummer vermeld. Volkswagen beweerde op die manier dat voor de betreffende auto’s een typegoedkeuring was afgegeven, terwijl feitelijk niet aan de voorwaarden daarvoor was voldaan. Volgens de ACM hanteerde Volkswagen daarmee een handelspraktijk die onder alle omstandigheden misleidend is.

1.13.3 De ACM heeft de rechtspersoon Volkswagen aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De ACM acht Volkswagen voor de gedragingen verantwoordelijk, ook voor zover het gaat om de gedragingen van de juridisch zelfstandige dochterondernemingen. De ACM heeft daarbij van belang geacht dat Volkswagen aan het hoofd van de Volkswagengroep staat en beslissende invloed uitoefent in Audi AG, SEAT S.A. en Škoda auto a.s..

1.14 Volkswagen heeft tegen het boetebesluit bezwaar gemaakt bij de ACM.

Het Duitse besluit

1.15 Met het besluit van 13 juni 2018 heeft de Staatsanwaltschaft Braunschweig (het Duitse openbaar ministerie) aan Volkswagen op grond van § 30, eerste lid, sub 5, Ordnungswidrigkeitengesetz (Duitse wet inzake administratieve overtredingen; OWiG) wegens een aan Volkswagen toerekenbare overtreding van § 130, eerste lid, gelezen in samenhang met § 9, eerste lid, OWiG een boete opgelegd van € 1 miljard (Duitse besluit). Onderwerp van die procedure was het manipuleren van de uitlaatgassen van bepaalde dieselmotoren van de Volkswagengroep. In het Duitse besluit is gespecificeerd dat van de vastgestelde boete van € 1 miljard het bedrag van € 5 miljoen de sanctie is voor de overtreding en het bedrag van € 995 miljoen het economische voordeel ontneemt dat Volkswagen door de overtreding heeft verkregen. In het Duitse besluit staat meer in het bijzonder – geparafraseerd weergegeven – het volgende.

1.15.1 Het onderwerp van de procedure van het Duitse openbaar ministerie was de manipulatie van uitlaatgassen van dieselmotoren van de Volkswagengroep type EA 189 en bij voertuigen met type EA 288 motoren die op de Amerikaanse markt waren gebracht. Onderzoek had uitgewezen dat bij deze motoren de emissienormen waren omzeild (onder I). Vervolgens is (onder II) de structuur van de Volkswagengroep beschreven en (onder III) de structuur van de divisie “Aggregate-Entwicklung (EA)”. Deze divisie van Volkswagen, onderdeel van de tak “Technische Entwicklung”, is hiërarchisch gestructureerd en heeft meerdere hoofdafdelingen, waaronder de hoofdafdeling “Aggregate Testcenter (EAS)”, en meerdere (onder)afdelingen.

1.15.2 Onder IV is vastgesteld dat de directeuren van de hoofdafdelingen binnen het kader van hun managementtaken verantwoordelijk waren voor het nakomen van de organisatie- en toezichtplichten van Volkswagen. De hoofdafdeling EAS was verantwoordelijk voor de certificering van motoren, waaronder het uitvoeren van tests en de controle van de voertuigen om te bepalen of deze aan de ter zake gestelde technische en wettelijke vereisten voldeden. Vastgesteld is dat het systeem voor het waarborgen en het controleren van de nakoming van deze vereisten binnen de hoofdafdeling EAS niet toereikend was. Daardoor bleef het vanaf eind 2006 en in 2007 bij de uitgevoerde emissiemetingen onopgemerkt dat de voertuigen die waren uitgerust met een dieselmotor EA 189 waren voorzien van software (
switching logic ) die niet aan de vereisten voldeed. Verder is vastgesteld dat een toereikend georganiseerde en gecontroleerde hoofdafdeling het gebruik van de
switching logic in de dieselmotoren EA 189 van de betrokken voertuigen geheel zou hebben voorkomen. Deze tekortkoming in de organisatie en het toezicht binnen de hoofdafdeling EAS heeft mede veroorzaakt dat tot 2015 voor voertuigen van het Volkswagenconcern die met de dieselmotor EA 189 waren uitgerust, in verschillende Europese landen typegoedkeuringen zijn aangevraagd en ook verkregen, zonder dat op de
switching logic werd gewezen. Bovendien heeft deze tekortkoming ertoe geleid dat in de verschillende landen waar de betrokken voertuigen van het concern zijn aangeboden en gedistribueerd, reclamemateriaal over die voertuigen is verspreid. De in totaal ongeveer 10,7 miljoen voertuigen waarin de
switching logic was geïnstalleerd, zijn uiteindelijk aan importeurs, handelaars en consumenten verkocht, en zijn goedgekeurd voor gebruik in het verkeer en vervolgens in gebruik genomen. Meer in het bijzonder is vastgesteld dat het in deze context ook tot strafbare feiten kwam, waaronder schendingen van plichten en toezichtplichten die niet zouden zijn begaan als de organisatorische en toezichthoudende taken binnen de hoofdafdeling EAS waren nageleefd. Het besluit benoemt dat in verband met het verkrijgen van de typegoedkeuring voor de voertuigen die met de dieselmotor EA 189 waren uitgerust de volgende gebeurtenissen hebben plaatsgevonden, te weten de afgifte van certificaten van overeenstemming, het wereldwijd te koop aanbieden van de voertuigen, de wereldwijde verspreiding van reclamemateriaal, alsook de verkoop en het in de handel brengen van de in de bijlage bij het Duitse besluit genoemde voertuigen. Deze gebeurtenissen zouden niet hebben plaatsgevonden als de organisatie- en toezichtplichten in de hoofdafdeling EAS waren nagekomen.

1.15.3 Onder V tot en met VIII staat het door het Duitse openbaar ministerie beoordeelde feitencomplex in detail beschreven.

1.15.4 Onder V is beschreven hoe het tot de ontwikkeling van de software kwam, wat de werking van de software was en waar en in welke voertuigmodellen de software werd ingebouwd. Daarbij is verwezen naar een lijst van de verkochte aantallen van de verschillende modellen met die software. Die lijst is opgenomen als bijlage bij het besluit. Verder is vastgesteld dat het KBA met het besluit van 15 oktober 2015 de software als verboden manipulatie-instrument als bedoeld in de Verordening 715/2007 heeft aangemerkt en Volkswagen heeft gelast het verboden manipulatie-instrument te verwijderen.

1.15.5 Onder VI is vastgesteld dat als de organisatie- en toezichtplichten in de hoofdafdeling EAS waren nagekomen, het gebruik van de software achterwege was gebleven respectievelijk de software vóór levering van de voertuigen zou zijn verwijderd. Vastgesteld is dat na de schending van de organisatie- en toezichtplichten met het oog op de aanvraag van de typegoedkeuring van de desbetreffende voertuigen, de reclame voor die voertuigen en hun individuele verkoop de volgende - in het Duitse besluit onder 1 en 2 nader beschreven - gebeurtenissen hebben plaatsgevonden. Onder 1 is de toelatingsprocedure toegelicht voor nieuwe voertuigen die in de Europese Unie, Noorwegen en Zwitserland geldt. Daarbij is vastgesteld dat in de periode van het onderzoek de verschillende bevoegde nationale instanties typegoedkeuringen hebben afgegeven. Vastgesteld is verder dat in de desbetreffende typegoedkeuringsprocedures niet is gewezen op het gebruik van de software waarmee de voertuigen in het normale gebruik een ander emissiegedrag lieten zien dan in de testsituatie (indirecte vervalsing van documenten). Verder is geconstateerd dat de instanties de typegoedkeuringen hebben verleend zonder dat zij weet hadden van de software, wat vervolgens heeft geleid tot de afgifte van certificaten van overeenstemming en de toelating van de voertuigen op de weg.

1.15.6 Onder VII is vastgesteld dat en hoe Volkswagen, haar dochterondernemingen en onafhankelijke importeurs in Europa de betrokken voertuigen op de markt brachten en daarvoor op verschillende manieren marketing en reclame hebben gemaakt. Vastgesteld is dat de betrokken voertuigen via diverse media zijn aangeprezen als voertuigen voorzien van milieuvriendelijke dieseltechnologie of als bijzonder emissiearm aan schadelijke stoffen en/of als “schoon”. Voor de voertuigen is verder geadverteerd met een zogeheten “Clean-Diesel-Paket” of met een speciaal milieuvriendelijk pakket (“Umweltverantwortung”), waarmee de milieuverantwoordelijkheid van het Volkswagenconcern werd benadrukt en die met de aankoop van het voertuig ook bij de consument tot uitdrukking kwam. Verder is vastgesteld dat de marketing en reclame voor de voertuigen, die gedeeltelijk ook verklaringen bevatten over de uitstoot van schadelijke stoffen en de specifieke milieuvriendelijkheid, betrekking hadden op de betrokken voertuigen (nader genoemd in bijlage 1 van het besluit) die waren uitgerust met de in het geding zijnde software-functie. In de overwegingen van het Duitse besluit is verder in detail beschreven dat Volkswagen het reclamemateriaal voor de marketing centraal in Wolfsburg heeft ontwikkeld en dat dat materiaal, de technische specificaties en de milieuverklaringen over de voertuigen van daaruit via een centrale marketingdatabase aan dochterondernemingen, onafhankelijke importeurs en reclamebureaus ter beschikking werden gesteld.

1.15.7 Onder VIII is vastgesteld hoe Volkswagen en haar dochterondernemingen hun voertuigen wereldwijd tussen 2009 en 2015 hebben gedistribueerd en verkocht. Dat gebeurde door concerneigen ondernemingen of door onafhankelijke importeurs. Verder is het aantal voertuigen, uitgerust met de dieselmotor EA 189 en voorzien van de betreffende software, per land gespecificeerd. In Nederland gaat het om 89.572 voertuigen VW, 29.480 voertuigen Audi, 32.309 voertuigen Škoda, 26.370 voertuigen SEAT, 32.782 voertuigen VW N (‘Nutzfahrzeuge’), totaal 201.513 voertuigen. In bijlage 1 van het Duitse besluit zijn de voertuigen met hun productienummers opgenomen. De verkooppartners zijn gespecificeerd in bijlage 4. Blijkens de overwegingen van het Duitse besluit is de individuele verkoop van de aldus betrokken voertuigen en de toelating daarvan onderdeel van het bestrafte feitencomplex (‘Gesamtsachverhalt’).

1.15.8 Onder IX is vastgesteld dat de directeur van de hoofdafdeling EAS op grond van § 130, eerste lid, OWiG verantwoordelijk is voor een nalatige schending van de plicht om toezicht te houden op de ondernemingsactiviteiten. Omdat tegen hem geen procedure is aangespannen, kan in een zelfstandige procedure op grond van § 30, vierde lid, OWiG aan Volkswagen een boete worden opgelegd. Vervolgens is uiteengezet dat de schending van de toezichtplicht door de directeur van de hoofdafdeling EAS, waarvoor Volkswagen een sanctie heeft gekregen, mede de oorzaak was van alle incidenten, zoals indirecte vervalsing van documenten, bij Volkswagen met betrekking tot de dieselmotor EA 189. Deze schending maakte het mogelijk om in het kader van het gehele feitencomplex strafbare feiten en administratieve overtredingen te plegen, waarop de aan Volkswagen opgelegde sanctie volledig van toepassing is.

1.15.9 Het Duitse besluit resulteert onder X in de vaststelling dat aan de rechtspersoon Volkswagen een geldboete kan worden opgelegd. Voor een strafbaar feit door schuld, bedraagt de wettelijke maximale boete € 5 miljoen (sanctiegedeelte). Omdat de boete het economisch voordeel dat Volkswagen uit de overtreding heeft behaald moet overschrijden, kan het wettelijke maximum worden overschreden (§ 30, vierde lid, en § 17, vierde lid, OWiG; afromingsgedeelte).

1.15.10 Vastgesteld is dat het geboden is om het wettelijk maximum van € 5 miljoen boete op te leggen. Daartoe is overwogen dat het te bestraffen gebrekkige toezicht het geheel aan feiten (‘den Gesamtsachverhalt’) mogelijk heeft gemaakt en dat de huidige boete een alomvattende en definitieve bestraffing biedt voor dit geheel aan feiten tegenover Volkswagen. Het geheel aan feiten wordt ook met het oog op het verbod van ne bis in idem beschreven. Overwogen is dat een complex van concrete, onderling verbonden omstandigheden voorligt en dat deze ook onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, omdat zij in tijd en plaats en met name naar hun doel niet los van elkaar kunnen worden gezien. De beslissing van de divisie EA om de
switching logic in de EGR-software in de in geding zijnde motoren in te bouwen is volgens het Duitse besluit het beginpunt van alle daaropvolgende
– als strafbaar feit of administratieve overtreding te kwalificeren – plichtsverzuimen van medewerkers en leidinggevenden van Volkswagen. Deze moeten tegen de achtergrond van de productiestrategie en -structuur, alsmede de organisatie van de distributie vanuit het concern worden gezien als gevolg van die beslissing. Het was daarom onvermijdelijk dat de beslissing om de
switching logic in te bouwen in die motoren gevolgen had die verder strekten dan alleen in Duitsland en dus ook gevolgen had tot aan de verkoop van de afzonderlijke voertuigen toe in het buitenland.

1.15.11 Het afromingsgedeelte is bepaald op € 995 miljoen. Overwogen is dat het economisch voordeel als bedoeld in § 17, vierde lid, OWiG, naast de winst die niet met een redelijke inspanning kan worden vastgesteld, ook de voordelen omvat die indirect voortkomen uit de overtreding, voor zover deze bepaalbaar en gerealiseerd zijn. Bij de afroming is ervan uitgegaan dat het Duitse besluit de economische voordelen omvat van alle in de bijlage 1 opgenomen verkooptransacties van de betrokken voertuigen. Verder is overwogen dat bij de vaststelling van de hoogte van de boete ten nadele van Volkswagen in aanmerking is genomen dat de te bestraffen overtreding (schending van de toezichtplicht) het geheel aan feiten (‘Gesamtsachverhalt’) mogelijk heeft gemaakt. Dit gebeurde met een tot nu toe ongekende omvang en veelheid aan overtredingen van regelgeving in een groot aantal goedkeuringsprocedures en in de wereldwijde distributie van meer dan 10,7 miljoen voertuigen.

1.16 Het Duitse besluit is definitief geworden nadat Volkswagen de daarbij opgelegde boete had betaald en formeel had laten weten het besluit niet te zullen aanvechten.

1.17 Met de brief van 27 augustus 2018 heeft Volkswagen de ACM geïnformeerd dat het Duitse openbaar ministerie haar een boete heeft opgelegd van € 1 miljard. Volkswagen heeft hierbij meegedeeld dat die sanctionering plaatsvond op grond van een (naar Duits recht) toerekenbare tekortkoming in de uitoefening van toezichthoudende taken die betrekking heeft op de installatie van de
switching logic software in ongeveer 10,7 miljoen betrokken auto's wereldwijd, inclusief de daarop volgende gebeurtenissen tussen 2006 en september 2015. Daarbij gaat het onder meer over (i) het verkrijgen van typegoedkeuringen en certificaten van conformiteit voor de betrokken auto’s met type EA 189 motoren, (ii) de wereldwijde distributie van de betrokken auto’s en de aanprijzing van die auto's als ‘milieuvriendelijk’, (iii) de wereldwijde distributie van de betrokken auto's door verkooporganisaties van Volkswagen of door onafhankelijke distributeurs en (iv) de verkoop van de betrokken auto’s aan consumenten en het plaatsen daarvan op de markt. Volkswagen stelt dat zij op basis van het Duitse besluit finaal veroordeeld is voor het feitencomplex en doet een beroep op het ne bis in idem-beginsel, zoals onder meer neergelegd in artikel 50 van het Handvest.

Het bestreden besluit

1.18 Met het besluit van 26 oktober 2018 (bestreden besluit) heeft de ACM het bezwaar van Volkswagen ongegrond verklaard en het boetebesluit onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. Over de aan de overtredingen ten grondslag gelegde handelspraktijken heeft de ACM het volgende uiteengezet.

“34. De handelspraktijk die ten grondslag ligt aan het handelen in strijd met de vereisten van professionele toewijding betreft de plaatsing van verboden manipulatiesoftware in de betrokken auto’s als onderdeel van het verkrijgen van typegoedkeuring. Het verkrijgen van typegoedkeuring is een noodzakelijke voorbereidende handeling voor levering en de uiteindelijke verkoop van de auto. Daarmee is sprake van een rechtstreeks verband met de verkoop of levering van de betrokken auto’s aan consumenten. Dergelijke noodzakelijke voorbereidingshandelingen vallen onder het toepassingsbereik van het begrip handelspraktijk. Zou dit anders zijn dan zou het gehele productieproces voorafgaande aan het in de markt brengen van een product aan het bereik van een handelspraktijk onttrokken kunnen worden, hetgeen in directe tegenspraak zou zijn met het ruime toepassingsbereik van dit begrip.

35. De handelspraktijk die ten grondslag ligt aan het verstrekken van misleidende informatie betreft het maken van reclame-uitingen voor de betrokken auto's […]. Zoals is beschreven in het bestreden besluit […] levert Volkswagen AG onder meer het ontwerp van brochures voor de Nederlandstalige websites, templates van advertenties en productinformatie die gebruikt wordt in commercials op de Nederlandse markt. Deze handelingen kwalificeren zonder meer als een handelspraktijk aangezien zij rechtstreeks verband houden met de verkoopbevordering van de betrokken auto's in Nederland.

36. De handelspraktijk die ten grondslag ligt aan de misleidende handelspraktijk die op de zwarte lijst staat, betreft de beweringen van Volkswagen AG dat voldaan is aan alle voorwaarden voor typegoedkeuringen in het kader van het afgeven van een CVO [CBb: certificaat van overeenstemming] ter verkrijging van een kentekenbewijs (zie verder onder paragraaf 6.4.3). Net als voor het verkrijgen van een typegoedkeuring, is het afgeven van een CVO een noodzakelijke voorbereidende handeling voor het in de markt brengen van een auto. Dergelijke voorbereidende handelingen houden rechtstreeks verband met de levering van de betrokken auto’s aan consumenten.”

Over het beroep op het ne bis in idem-beginsel heeft de ACM geoordeeld dat dit beginsel niet is geschonden. De ACM heeft zich daarbij in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat het Duitse besluit niet onder het toepassingsbereik van artikel 50 van het Handvest valt en deze bepaling dus niet van toepassing is. In de tweede plaats heeft de ACM het standpunt ingenomen dat geen sprake is van een dubbele bestraffing als gevolg van het Duitse besluit. Volgens de ACM benoemt het Duitse besluit een veelheid aan onvoldoende duidbare feiten en lijkt het uiteindelijk met name te zijn gebaseerd op het feit dat sprake was van onvoldoende toezicht binnen Volkswagen. Het boetebesluit is daarentegen gebaseerd op feiten die bevestigen dat Volkswagen manipulatiesoftware heeft geïnstalleerd in auto's die in Nederland aan consumenten zijn verkocht en in Nederland daarover misleidende uitingen heeft gedaan.

Beroep bij de rechtbank

1.19 Volkswagen heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft de behandeling van het beroep tot twee keer toe aangehouden. De eerste keer in afwachting van een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) in de zaak C-693/18 en de tweede keer in afwachting van een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie in de zaak C-27/22.

Arrest van het Hof van Justitie van 17 december 2020 in de zaak C-693/18

1.20 Het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak C-693/18 is ingediend in het kader van een strafprocedure in Frankrijk tegen een automobielfabrikant. Deze fabrikant had motorvoertuigen op de Franse markt gebracht die waren uitgerust met software waarmee het systeem ter beperking van de emissie van verontreinigende gassen kan worden gewijzigd naargelang de gedetecteerde rijomstandigheden. Het verzoek betrof de uitleg van artikel 3, punt 10, en artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 715/2007.

1.21 Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 17 december 2020, CLCV e.a. (ECLI:EU:C:2020:1040) geoordeeld dat artikel 3, punt 10 van Verordening 715/2007 zo moet worden uitgelegd: (-) dat software die in het motormanagementsysteem is ingebouwd of die op dit systeem inwerkt, een “constructieonderdeel” in de zin van deze bepaling vormt, voor zover de software op de werking van het emissiecontrolesysteem inwerkt en de doelmatigheid ervan vermindert; (-) dat het begrip “emissiecontrolesysteem” in de zin van deze bepaling ziet op zowel de technologieën en de zogenoemde uitlaatgasnabehandelingsstrategie die de emissies achteraf – te weten na de vorming ervan – beperken als de technologieën en de strategie die, net als het systeem van uitlaatgasrecirculatie, de emissies vooraf – te weten tijdens het ontstaan ervan – beperken; en (-) dat een instrument dat parameters herkent die verband houden met het verloop van de in deze verordening bedoelde goedkeuringsprocedures, met de bedoeling de prestaties van het emissiecontrolesysteem tijdens deze procedures te verbeteren teneinde de goedkeuring van het voertuig te verkrijgen, een “manipulatie-instrument” in de zin van deze bepaling is.

Over artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 715/2007 heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat een manipulatie-instrument als hier aan de orde niet kan vallen onder de in deze bepaling vastgestelde uitzondering op het verbod van dergelijke instrumenten die betrekking heeft op de bescherming van de motor tegen schade of ongevallen en op de veilige werking van het voertuig, ook al helpt het instrument veroudering of vervuiling van de motor te voorkomen.

Arrest van het Hof van Justitie van 14 september 2023 in de zaak C-27/22

1.22 Het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak C-27/22 is ingediend door de Consiglio di Stato (Italiaanse hoogste bestuursrechter). Het betrof een geding tussen enerzijds Volkswagen Group Italia SpA en Volkswagen, en anderzijds de Italiaanse mededingingsautoriteit. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betrof de uitleg van de artikelen 50 en 52 van het Handvest.

1.23 De Italiaanse mededingingsautoriteit had aan Volkswagen Group Italia en Volkswagen met het besluit van 4 augustus 2016 een boete opgelegd van € 5 miljoen wegens oneerlijke handelspraktijken. Die oneerlijke handelspraktijken hielden in dat VolkswagenGroup Italia en Volkswagen vanaf 2009 in Italië dieselvoertuigen in de handel hadden gebracht die waren uitgerust met software die het mogelijk maakte om bij de meting van de uitstoot van verontreinigende stoffen in het kader van de zogenaamde “typegoedkeuringsprocedure” de meetresultaten van de uitstoot van stikstofoxiden (NOx) van die voortuigen te vervalsen. Daarnaast werd hen verweten reclameboodschappen te hebben verspreid waarin zij ondanks de plaatsing van voornoemde software beweerden dat zij aandacht besteedden aan het emissieniveau van verontreinigende stoffen en dat de betrokken voertuigen voldeden aan de wettelijke emissienormen.

1.24 Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 14 september 2023, Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft (ECLI:EU:C:2023:663) geoordeeld dat:

“[…]
55 […] dat artikel 50 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat een administratieve geldboete waarin de nationale regeling voorziet en die door de nationale autoriteit voor consumentenbescherming wegens oneerlijke handelspraktijken aan een onderneming wordt opgelegd, een strafrechtelijke sanctie in de zin van deze bepaling vormt wanneer zij een repressief doel nastreeft en zwaar is, ook al wordt zij in de nationale regeling als een administratieve sanctie aangemerkt;

[…]

77 […] dat het in artikel 50 van het Handvest neergelegde ne-bis-in-idembeginsel aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een boete van strafrechtelijke aard die wegens oneerlijke handelspraktijken aan een rechtspersoon is opgelegd, kan worden gehandhaafd wanneer deze persoon voor dezelfde feiten strafrechtelijk is veroordeeld in een andere lidstaat, ook als deze veroordeling dateert van na het besluit waarbij die boete is opgelegd maar onherroepelijk is geworden voordat de beslissing op het beroep in rechte tegen dat besluit in kracht van gewijsde is gegaan.
[…]”

Brief van 6 december 2023 van het Duitse openbaar ministerie

1.25 Met een brief van 6 december 2023 heeft het Duitse openbaar ministerie aan Volkswagen in antwoord op door haar gestelde vragen het volgende meegedeeld.

“Zu Frage 1:

Zwischen der Staatsanwaltschaft Braunschweig und der niederländischen Behörde für Verbraucher und Märkte (ACM) hat es weder vor dem Erlass des Bußgeldbescheides am 13.06.2018 noch vor einer Entscheidung der ACM am 12.10.2018 konkrete Abstimmungen zur Führung paralleler Ahndungsverfahren gegeben.

Zu Frage 2:

Die ne bis in idem-Problematik wurde virulent durch ein eingehendes Rechtshilfeersuchen aus Frankreich vom 23.10.2015, welches am 11.11.2015 durch Eurojust übermittelt worden war. Koordinierungsbemühungen mit Frankreich mündeten schließlich in dem multilateralen Koordinierungstreffen bei Eurojust in Den Haag am 10.03.2016, an dem auch die Niederlande beteiligt war. Die Staatsanwaltschaft Braunschweig hat bei dem Koordinierungstreffen die ne bis in idem-Problematik vorgestellt und für eine Konzentrierung der Strafverfolgung in Braunschweig geworben.

In diesem Zusammenhang wurden auch die Voraussetzungen einer Sanktionierung von Unternehmen nach deutschem Recht vorgestellt. Über die Koordinierungsmöglichkeiten durch Eurojust hinausgehende Regelungen, die eine Abstimmung zwischen verschiedenen Behörden innerhalb der EU ermöglichen, sind hier zumindest nicht bekannt. Demnach fanden auch auf diesem Wege keine Abstimmungen mit der ACM statt.

Zu Frage 3:

Bei Erlass des Bußgeldbescheides am 13.06.2018 hat die Staatsanwaltschaft Braunschweig den europäischen Gesamtsachverhalt aufgrund der Erkenntnisse aus dem zugrundeliegenden strafrechtlichen Ermittlungsverfahren umfassend gewürdigt. Die Anzahl der betroffenen Fahrzeuge ist in dem Bußgeldbescheid beziffert. Die Gesamtfahrzeugliste der mit der Manipulationssoftware versehenen EA 189-Fahrzeuge, die Liste der Fahrzeugimporteure sowie die Typgenehmigungen der betroffenen Fahrzeuge sind als Anlagen Gegenstand des Bußgeldbescheides.

In dem Bußgeldbescheid sind auch Sachverhalte zum Vertrieb von Fahrzeugen in den Niederlanden enthalten. Das betrifft auch in den Niederlanden tätige Vertriebsgesellschaften der Volkswagen AG.

Mehrere EU-Mitgliedsstaaten haben die Strafverfolgung an die Staatsanwaltschaft Braunschweig abgegeben. Die Niederlande hat hiervon keinen Gebrauch gemacht.

Bei der Bemessung der Geldbuße ist das in Deutschland sowie EU-weit geltende Verbot der Doppelbestrafung berücksichtig worden. lm Bußgeldbescheid wurde berücksichtigt, dass bei den verfahrensgegenständlichen Motoren EA 189 und EA 288 (Gen. 3 NAR) ein Komplex konkreter, miteinander verbundener Umstände vorliegt. Diese sind auch unlösbar miteinander verbunden, da sie in räumlicher und zeitlicher Hinsicht und vor allem nach ihrem Zweck nicht voneinander getrennt werden können.

Wörtlich heißt es im Bußgeldbescheid dazu:

„Bei diesem Gesamtvorgang handelt es sich um die Verwendung der „Umschaltlogik“ und deren Einbau in den Dieselmotor EA 189 sowie dessen Nachfolgeentwicklung in den USA, dem EA 288 (Gen. 3), bei ca. 10,7 Millionen betroffenen Fahrzeugen, das Erwirken der Typengenehmigungen für die betroffenen Fahrzeuge bzw. das Ausstellen der fahrzeugbezogenen Übereinstimmungsbescheinigungen, das weltweite Feilbieten und Bewerben der Fahrzeuge sowie deren jeweiliger Absatz an einzelne Endabnehmer sowie deren Zulassung zum Straßenverkehr und deren Inverkehrbringen”

Zu Frage 4:

Dem Bußgeldbescheid wurde eine Liste sämtlicher betroffener und abgesetzter Fahrzeuge, der sich die veräußerten bzw. in sonstiger Weise abgesetzten Fahrzeuge einzeln und individualisiert nach Herstellungsnummer entnehmen lassen, als Anlage beigefügt. Diese Anlage beinhaltet auch die in den Niederlanden in den Jahren bis 2015 vertriebenen betroffenen Fahrzeuge, welche mit der jeweiligen Fahrzeugidentifikationsnummer aufgelistet worden sind”.

Uitspraak in de Italiaanse zaak

1.26 Met de uitspraak van 22 maart 2024 heeft de Italiaanse hoogste bestuursrechter het hoger beroep van Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft afgewezen. Deze rechter achtte de door de Italiaanse mededingingsautoriteit vastgestelde oneerlijke handelspraktijken bewezen en oordeelde – met het oog op het Duitse besluit – dat het ne bis in idem-beginsel zoals bedoeld in artikel 50 van het Handvest zich er niet tegen verzet dat de boete die de Italiaanse mededingingsautoriteit had opgelegd wordt gehandhaafd, omdat geen sprake is van dezelfde feiten (“idem”).

Schikking met consumenten in Nederland

1.27 De Consumentenbond heeft op 10 september 2025 bekend gemaakt dat Volkswagen Group Diesel Efficiency Stichting (in samenwerking met de Consumentenbond), Stichting Car Claim en Stichting Diesel Emissions Justice een akkoord (collectieve schikking) hebben bereikt met Volkswagen over compensatie voor Nederlandse (ex-)eigenaren van auto’s met een EA 189-dieselmotor. Dit gaat om dieselauto’s van de merken Volkswagen, Audi, SEAT en Škoda, die op de markt zijn gebracht tussen 2008 en 2015.

Uitspraak van de rechtbank

2.1 De rechtbank heeft het beroep van Volkswagen tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

2.2 Allereerst oordeelt de rechtbank dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 17 december 2020, CLCV e.a. (hiervoor aangehaald) volgt dat de door Volkswagen in de betrokken voertuigen geïnstalleerde EGR-software een verboden manipulatie-instrument is in de zin van artikel 5 van Verordening 715/2007.

2.3 Over het beroep van Volkswagen op het ne bis in idem-beginsel stelt de rechtbank eerst vast dat dit beginsel ook van toepassing is op juridische entiteiten, dat het Duitse besluit finaal en van strafrechtelijke aard is en dat het Handvest hier wel en de Schengen Uitvoeringsovereenkomst niet van toepassing is. Meer in het bijzonder heeft zij over de vraag of sprake is van “idem” het volgende overwogen:

“[…]
15.3 De rechtbank overweegt dat het bij idem er om gaat dat de in de twee procedures onderzochte feiten of de twee sancties identiek zijn, soortgelijkheid - zo blijkt ook uit het arrest van 14 september 2023 - volstaat niet. Van identiek zijn is - ook uitgaand van de door het HvJ in het arrest gegeven preciseringen voor de uitlegging van idem - hier geen sprake.

15.4 De rechtbank is van oordeel dat uit het Duitse besluit blijkt dat het is gebaseerd op de vaststelling dat Volkswagen met betrekking tot de ontwikkeling van de EGR-software en de plaatsing daarvan in miljoenen voertuigen die wereldwijd zijn verkocht, inbreuk heeft gemaakt op de bepalingen van het Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG). Nalatige schending van de plicht om toezicht te houden op de ondernemingsactiviteiten wordt bestraft. Het gaat dan om het onvoldoende toezicht houden door het Hoofd van de betreffende afdeling EAS op de werkzaamheden binnen die afdeling. Hij is er niet in geslaagd om zijn afdeling zo te organiseren en te controleren dat het gebruik van de EGR-software, ontdekt zou kunnen worden. Volgens het Duitse besluit diende de EGR-software te worden beschouwd als een verboden manipulatie-instrument in de zin van artikel 5, tweede lid, van de Emissieverordening. In het besluit is gespecificeerd dat een deel van het boetebedrag, namelijk vijf miljoen euro, de sanctie uitmaakte voor de daarin beschreven gedragingen (het onvoldoende toezicht houden) en dat de rest van het bedrag Volkswagen het economische voordeel moest ontnemen dat zij had behaald uit de plaatsing van de EGR-software.

15.5 De rechtbank overweegt dat het HvJ in het arrest van 14 september 2023 ook uitdrukkelijk heeft overwogen dat het ontoereikende toezicht - wat het Duitse besluit bestraft - een andere gedraging is dan het in Italië in de handel brengen van voertuigen die zijn uitgerust met een verboden manipulatie-instrument in de zin van Emissieverordening en het in die lidstaat verspreiden van misleidende reclame, waar het in Italië betwiste besluit op doelt. Dit geldt evenzeer voor het in Nederland in de handel brengen van voertuigen met de EGR-software en de oneerlijke en misleidende handelspraktijen waar het bestreden besluit van de ACM op ziet.

15.6 Voor zover het Duitse besluit doelt op het in de handel brengen - onder meer in Italië - van voertuigen die zijn uitgerust met EGR-software alsook op het verspreiden van onjuiste reclameboodschappen voor de verkoop van deze voertuigen, geldt het volgende. De enkele omstandigheid dat het Duitse besluit deze feitelijk elementen noemt over het grondgebied van een andere lidstaat, volstaat niet om aan te nemen dat die feitelijke elementen aan de vervolging ten grondslag liggen of door deze autoriteit als een van de bestanddelen van die inbreuk worden beschouwd. Er moet nog worden nagegaan of die autoriteit zich daadwerkelijk over die feitelijke elementen heeft uitgesproken om de inbreuk en de aansprakelijkheid van de vervolgde persoon daarvoor vast te stellen en hem in voorkomend geval een sanctie op te leggen, opdat die inbreuk kan worden geacht het grondgebied van die andere lidstaat te bestrijken.

15.7 De rechtbank is van oordeel dat het Duitse openbaar ministerie zich over die feitelijke elementen niet daadwerkelijk heeft uitgesproken om de inbreuk en aansprakelijkheid van Volkswagen vast te stellen. Het Duitse besluit somt een veelheid aan wereldwijde feiten op (het aanvragen en verkrijgen van typegoedkeuring, het wereldwijd adverteren en uiteindelijk het verkopen en distribueren van voertuigen met EGR-software wereldwijd) maar die feiten liggen niet aan de vervolging ten grondslag en worden ook niet als een bestanddeel van de inbreuk beschouwd. De inbreuk die in het Duitse besluit is vastgesteld, is immers het ontoereikende toezicht en is gebaseerd op de feiten rond het houden van toezicht. De wereldwijde feiten zijn benoemd als het gevolg van het ontoereikende toezicht en zijn meegewogen bij de vaststelling van de boetehoogte. Van de opgelegde 1 miljard boete is € 995 miljoen bedoeld om de oneerlijke verrijking van Volkswagen ongedaan te maken dan wel te compenseren en is € 5 miljoen opgelegd om Volkswagen daarbovenop te straffen
.

15.8 Volkswagen betoogt dat het Duitse openbaar ministerie in het Duitse besluit er uitdrukkelijk op heeft gewezen dat het ne bis in idem-beginsel zoals dat in de Duitse grondwet is neergelegd, zich ertegen verzet dat in Duitsland aan Volkswagen verdere strafrechtelijke sancties worden opgelegd in verband met (het gebruik van) de EGR-software. De rechtbank overweegt dat het aan de (nationale) rechter is om te beoordelen of in enig geval het ne bis in idem-beginsel van toepassing is. De overweging in het Duitse besluit is van het Duitse openbare ministerie en niet gelijk te stellen aan een overweging van een rechter. Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat de rechtbank van oordeel is dat het in het Duitse besluit en in deze procedure niet om dezelfde feiten gaat als bedoeld in de rechtspraak.
[…]”

2.4 Vervolgens oordeelt de rechtbank dat de ACM terecht heeft vastgesteld dat Volkswagen de drie, door de ACM vastgestelde, overtredingen van artikel 8.8 van de Whc heeft begaan. De rechtbank concludeert dat de ACM bevoegd was Volkswagen voor deze overtredingen een boete op te leggen en acht de opgelegde boete van € 450.000,- (het boetemaximum) evenredig en passend.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3 Het College zal eerst de hogerberoepsgrond van Volkswagen over het ne bis in idem-beginsel en het daartegen gevoerde verweer van de ACM bespreken.

Standpunt van Volkswagen

4.1 Volkswagen voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het ne bis in idem-beginsel niet is geschonden. De rechtbank heeft miskend dat het Duitse besluit en het bestreden besluit op “dezelfde feiten” berusten. Het Duitse besluit ziet op meer dan het houden van “onvoldoende toezicht” binnen een afdeling. Dit besluit heeft betrekking op één feitencomplex en dat feitencomplex omvat de plaatsing van het manipulatie-instrument, de verkregen typegoedkeuring en uitgegeven certificaten van overeenstemming voor voertuigen met EA 189 motoren, het wereldwijd distribueren en adverteren van de voertuigen en de verkoop en het op de markt brengen van deze voertuigen. Deze feiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden.

4.2 Dat het Hof van Justitie in het arrest Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft heeft overwogen dat het ontoereikende toezicht op de activiteiten in Duitsland een andere gedraging is dan het in Italië in de handel brengen van de voertuigen met EGR-software en het verspreiden van misleidende reclame, sluit niet uit dat deze verschillende gedragingen onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en deel uitmaken van hetzelfde materiële feitencomplex. Volkswagen wijst daartoe op het arrest van het Hof van Justitie van 28 september 2006, Gasparini, C-467/04 (ECLI:EU:C:2006:610). Daar ging het om twee gedragingen – het in de handel brengen van goederen in een lidstaat en de import van die goederen in een andere lidstaat – die kunnen kwalificeren als dezelfde feiten voor de toepassing van het ne bis in idem-beginsel.

4.3 Zowel de ACM als de rechtbank proberen op kunstmatige wijze een splitsing aan te brengen tussen de verschillende gedragingen en bestanddelen die samen het feitencomplex van het Duitse besluit vormen. Het in de handel brengen van een auto is onmogelijk zonder het verkrijgen van typegoedkeuring en kan daarvan dus ook niet los worden gezien. De splitsing is ook onjuist, omdat het Duitse openbaar ministerie zelf, bij het opleggen van het Duitse besluit, na diepgaand en grondig onderzoek naar de feiten, is uitgegaan van een onlosmakelijk verbonden gedragsgeheel: het feitencomplex. Dit heeft het Duitse openbaar ministerie in de brief van 6 december 2023 bevestigd. Het Duitse besluit strekt ook tot het bestraffen van gedragingen in Nederland. De feitelijke elementen in Nederland liggen ten grondslag aan de strafrechtelijke vervolging in Duitsland en de feiten in Nederland vormen een onlosmakelijk bestanddeel van het feitencomplex waarop het Duitse besluit ziet.

4.4 Uit het EU-beginsel van wederzijds vertrouwen/erkenning volgt een opdracht tot wederzijds vertrouwen in elkaars strafrechtstelsels en het aanvaarden van een onherroepelijke beslissing van elkaars bevoegde autoriteiten. Dit brengt met zich dat de Nederlandse autoriteiten in beginsel het oordeel van het Duitse openbaar ministerie in de hoedanigheid van bevoegde autoriteit moeten respecteren. Het boetebesluit strekt zich uit tot het bestraffen van gedragingen uit Duitsland. Uit het boetebesluit en het bestreden besluit wordt duidelijk dat het gebruik, het installeren van de EGR-software en het verkrijgen van typegoedkeuring in Duitsland ten grondslag liggen aan het vaststellen van de overtredingen en de aansprakelijkheid van Volkswagen en dat de marketing van de betrokken auto’s centraal gecoördineerd werd vanuit Duitsland. De juridische kwalificatie van de feiten is niet relevant voor de beantwoording van de vraag of sprake is van identieke feiten. Volgens Volkswagen krijgen dezelfde feiten (het installeren van de EGR-software, het aanvragen en verkrijgen van typegoedkeuring, het in de handel brengen) in het Duitse besluit de kwalificatie ‘ontoereikend toezicht’ en worden deze in het boetebesluit als ‘oneerlijke handelspraktijken’ gekwalificeerd. De rechtbank vermengt het idem crimen-criterium met het idem factum-criterium. De omstandigheid dat één feitencomplex voldoet aan twee delictsomschrijvingen die los van elkaar vervult kunnen worden, betekent niet dat het ne bis in idem-beginsel niet van toepassing is.

4.5 Mocht het oordeel zijn dat sprake is van ne bis in idem, dan is de schending daarvan niet gerechtvaardigd op grond van artikel 52, eerste lid, van het Handvest.

Standpunt van de ACM

5.1 Volgens de ACM heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van identieke feiten, zodat het ne bis in idem-beginsel niet is geschonden. Het Duitse besluit bestraft als zodanig het onvoldoende toezicht houden. Daardoor werd een groot aantal – in het Duitse besluit nader beschreven – gebeurtenissen mogelijk gemaakt. Die gebeurtenissen waren geen noodzakelijk gevolg van het gebrekkige toezicht. Het gebrekkige toezicht is ook geen noodzakelijke voorwaarde voor het zich voltrekken van die gebeurtenissen. De ACM wijst daarbij op de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 27 november 2014 (Lucky Dev vs Zweden, nr. 7356/10; ECLI:CE:ECHR:2014:1127JUD000735610) waarin een boekhoudkundig vergrijp en het opvolgende vergrijp terzake van belastingaangifte als afzonderlijke feiten werden aangemerkt. Dat het verkrijgen van de typegoedkeuring noodzakelijk is om de betrokken auto’s te verkopen, kan volgens de ACM niet leiden tot het oordeel dat de verschillende feiten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, omdat het verkrijgen van de typegoedkeuring niet aan de door ACM vastgestelde overtredingen ten grondslag ligt. Ook de omstandigheid dat in het Duitse besluit staat dat het gaat om onlosmakelijk met elkaar verbonden feiten, kan Volkswagen niet baten, omdat het aan de nationale rechter is om te bepalen of sprake is van dezelfde feiten. Het Duitse openbaar ministerie is geen rechter.

5.2 De brief van het Duitse openbaar ministerie waarin het bevestigt dat het om dezelfde, onlosmakelijk met elkaar verbonden feiten gaat, is niet van betekenis, omdat deze ruim vijf jaar na het Duitse besluit op verzoek van Volkswagen is opgesteld met als doel om in de beroepsprocedure een andere duiding van het Duitse besluit te geven.

5.3 De ACM bestrijdt dat het Duitse besluit ook betrekking heeft op gedragingen in Nederland. Het Duitse besluit ziet op het onvoldoende houden van toezicht en dit nalaten vond niet (ook) in Nederland plaats en is ook niet waarvoor de ACM Volkswagen heeft beboet. Het zijn alleen de gevolgen van dit nalaten, onder meer het op de markt brengen van voertuigen met een verboden manipulatie-instrument, die wel in andere landen plaatsvonden, waaronder in Nederland. Volgens de ACM zijn die gevolgen meegenomen bij de bepaling van de boetehoogte, maar zijn zij geen delictsbestanddelen.

Beoordeling door het College

6.1 Op grond van artikel 50 van het Handvest wordt niemand opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet. Het ne bis in idem-beginsel staat in de weg aan de samenloop van vervolgingsmaatregelen of sancties die een strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 50 van het Handvest hebben (bis-voorwaarde) voor dezelfde feiten ten aanzien van dezelfde personen (idem-voorwaarde). Tussen partijen is niet in geschil, en dit staat ook voor het College vast, dat zowel het boetebesluit als het Duitse besluit van strafrechtelijke aard zijn. Daarnaast staat vast dat deze besluiten tegen dezelfde rechtspersoon, dat wil zeggen Volkswagen, zijn gericht.

6.2 Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of sprake is van hetzelfde feit (idem factum).

6.3 Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is het relevante criterium om te beoordelen of sprake is van een en hetzelfde strafbare feit, dat de materiële feiten hetzelfde zijn, in die zin dat sprake is van een geheel van onlosmakelijk met elkaar verbonden concrete omstandigheden die tot de definitieve vrijspraak of veroordeling van de betrokkene hebben geleid. De nationaalrechtelijke kwalificatie van de feiten en het beschermde rechtsgoed zijn irrelevant voor de constatering dat het om een en hetzelfde strafbare feit gaat, omdat de omvang van de bescherming die artikel 50 van het Handvest biedt niet van lidstaat tot lidstaat mag verschillen. Omdat de voorwaarde “idem” vereist dat de materiële feiten hetzelfde zijn, vindt het in artikel 50 van het Handvest bedoelde ne bis in idem-beginsel slechts toepassing wanneer de in de twee procedures onderzochte feiten of de twee sancties identiek zijn. Soortgelijkheid van de feiten volstaat dus niet (zie in die zin het arrest Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft, hiervoor aangehaald, punten 66, 67 en 70, en de daar aangehaalde rechtspraak).

6.4 Het Hof van Justitie heeft in het arrest Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft bovendien de volgende preciseringen gegeven om de nationale rechter bij zijn beoordeling te leiden:

“72 Dienaangaande moet er ten eerste op worden gewezen dat – zoals de Nederlandse regering uiteenzet in haar schriftelijke opmerkingen – het ontoereikende toezicht op de activiteiten van een in Duitsland gevestigde organisatie, waar het Duitse besluit op doelt, een andere gedraging is dan het in Italië in de handel brengen van voertuigen die zijn uitgerust met een verboden manipulatie-instrument in de zin van verordening nr. 715/2007 en het in die lidstaat verspreiden van misleidende reclame, waar het litigieuze besluit op doelt.

73 Ten tweede moet er, voor zover het Duitse besluit doelt op het in de handel brengen – onder meer in Italië – van voertuigen die zijn uitgerust met een dergelijk verboden manipulatie-instrument alsook op het verspreiden van onjuiste reclameboodschappen in verband met de verkoop van deze voertuigen, aan worden herinnerd dat de enkele omstandigheid dat een autoriteit van een lidstaat in een besluit waarbij een inbreuk op het recht van de Unie en de overeenkomstige bepalingen van het recht van die lidstaat wordt vastgesteld een feitelijk element met betrekking tot het grondgebied van een andere lidstaat vermeldt, niet kan volstaan om aan te nemen dat dit feitelijke element aan de vervolging ten grondslag ligt of door deze autoriteit als een van de bestanddelen van die inbreuk wordt beschouwd. Er moet nog worden nagegaan of die autoriteit zich daadwerkelijk over dat feitelijke element heeft uitgesproken om de inbreuk en de aansprakelijkheid van de vervolgde persoon daarvoor vast te stellen en hem in voorkomend geval een sanctie op te leggen, opdat die inbreuk kan worden geacht het grondgebied van die andere lidstaat te bestrijken (zie in die zin arrest van 22 maart 2022, Nordzucker e.a., C‑151/20, EU:C:2022:203, punt 44).

74 Ten derde blijkt niettemin uit het Duitse besluit dat de verkoop van dergelijke voertuigen in andere lidstaten, waaronder de Italiaanse Republiek, door het Duitse openbaar ministerie in aanmerking is genomen bij de berekening van het bedrag van 995 miljoen EUR waarvan de betaling aan VWAG is opgelegd om haar het economische voordeel te ontnemen dat zij uit haar onrechtmatige gedraging had verkregen.

75 Ten vierde heeft het Duitse openbaar ministerie er in het Duitse besluit uitdrukkelijk op gewezen dat het ne-bis-in-idembeginsel, zoals het in de Duitse grondwet is neergelegd, zich ertegen verzet dat er in Duitsland aan de Volkswagengroep verdere sancties van strafrechtelijke aard worden opgelegd in verband met het betrokken manipulatie-instrument en het gebruik daarvan. Volgens dat openbaar ministerie zijn de in dat besluit bedoelde feiten immers dezelfde, in de zin van de rechtspraak van het Hof, als die waar het litigieuze besluit betrekking op heeft, aangezien de plaatsing van het voornoemde instrument, de verkrijging van de typegoedkeuring voor de betrokken voertuigen en de verkoop ervan een geheel van onlosmakelijk met elkaar verbonden concrete omstandigheden vormen.”

6.5 Verder is van belang dat het Hof van Justitie in zijn arrest van 12 oktober 2023, Interconsulting, C-726/21 (ECLI:EU:C:2023:764) heeft geoordeeld dat in het kader van de beoordeling van de eerbiediging van het ne bis in idem-beginsel niet alleen de feiten in overweging moeten worden genomen die zijn vermeld in de door de bevoegde autoriteiten van een andere lidstaat opgestelde tenlastelegging en in het dictum van de in die andere lidstaat gewezen onherroepelijke rechterlijke beslissing. Bij die beoordeling moeten ook worden meegenomen de feiten die zijn vermeld in de motivering van die rechterlijke beslissing en de feiten waarop het onderzoek betrekking had, maar die niet zijn opgenomen in de tenlastelegging, en ook alle relevante informatie over de materiële feiten in een eerdere, met een definitieve beslissing afgesloten strafprocedure in die andere lidstaat.

6.6 Met het oog op de verschillen tussen de nationale wettelijke stelsels en de omstandigheid dat de procedure tot beëindiging van strafvervolging van Volkswagen in Duitsland zonder rechterlijke tussenkomst of rechterlijke uitspraak is geëindigd, is van belang dat die verschillen geen afbreuk behoren te doen aan het ne bis in idem-beginsel. Het Hof van Justitie heeft in vaste rechtspraak (bijvoorbeeld het arrest van 12 mei 2021, WS t. Duitsland, C-505/19, punt 80, ECLI:EU:C:2021:376) geoordeeld dat het in artikel 54 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO) verankerde ne bis in idem-beginsel, gelezen in het licht van artikel 50 van het Handvest, impliceert dat de lidstaten wederzijds vertrouwen hebben in hun respectieve strafrechtssystemen en dat elke lidstaat de toepassing van het in de andere lidstaten geldende strafrecht aanvaardt, ook indien zijn eigen strafrecht tot een andere oplossing zou leiden. Omdat de werking van het ne bis in idem-beginsel niet afhankelijk is van een harmonisatie of onderlinge aanpassing van de wetgevingen, legt de werking van dit beginsel, dat een wezenlijke voorwaarde is geworden voor de concrete toepassing van het vrije verkeer, de lidstaten in feite de verplichting op om elkaar wederzijds te vertrouwen, ongeacht de verschillen tussen hun onderscheiden nationalen wetgevingen. Deze rechtspraak heeft ook betekenis voor de uitleg van artikel 50 van het Handvest. Het College merkt het Duitse besluit aan als een afgeronde strafrechtelijke veroordeling.

6.7 Aan de orde is dus of de feiten waarop het boetebesluit, zoals gehandhaafd met het bestreden besluit, betrekking heeft, identiek zijn aan die waarop het Duitse besluit betrekking heeft. Bij deze beoordeling moeten, gelet op het oordeel van het Hof van Justitie in het arrest Interconsulting (hiervoor aangehaald), niet alleen de feiten in overweging worden genomen die zijn vermeld in de beslissing van het Duitse besluit, maar ook de in de motivering van dat besluit vermelde feiten en alle relevante informatie over de materiële feiten in de afgeronde strafprocedure in de Duitsland. Om die reden zal het College, anders dan de ACM, ook de brief van het Duitse openbaar ministerie van 6 december 2023 in die beoordeling betrekken.

6.8 De ACM heeft het boetebesluit, zoals gehandhaafd met het bestreden besluit, gebaseerd op de Wet oneerlijke handelspraktijken. Uit die besluiten blijkt dat de gedragingen op grond waarvan de ACM heeft geconcludeerd dat Volkswagen in Nederland oneerlijke handelspraktijken heeft verricht als bedoeld in artikel 8.8 van de Whc, in samenhang met artikelen 6:193b, tweede lid, artikel 6:193c, eerste lid, aanhef en onder b, en 6:193g, aanhef en onder d, van het BW, zich hebben voorgedaan in Duitsland. Meer in het bijzonder bestonden die gedragingen eruit dat Volkswagen: (1) in de in Nederland aan consumenten verkochte auto’s (betrokken auto’s) verboden manipulatiesoftware had geplaatst als onderdeel van het verkrijgen van de typegoedkeuring, (2) voor die betrokken auto’s reclame-uitingen heeft gemaakt en (3) voor de betrokken auto’s certificaten van overeenstemming heeft afgegeven, waarmee zij tegenover Nederlandse consumenten heeft beweerd dat aan de voorwaarden van de typegoedkeuring was voldaan, terwijl feitelijk niet aan de voorwaarden daarvoor was voldaan.

6.9 In de zaak die heeft geleid tot het Duitse besluit van 13 juni 2018 bestaat de gedraging, waarvoor Volkswagen naar het oordeel van het Duitse openbaar ministerie op grond van de § 30 OWiG aansprakelijk is, in de nalatige schending van de verplichting om toezicht te houden op de ondernemingsactiviteiten door de directeur van de hoofdafdeling EAS. Hierdoor is een overtreding begaan van plichten die Volkswagen treffen en waarvan de overtreding met straf of geldboete is bedreigd (§ 130 OWiG).

6.10 Voor een juiste beoordeling van de reikwijdte van het Duitse besluit acht het College van belang dat naar het Duitse strafrecht aan rechtspersonen geen strafrechtelijke sanctie kan worden opgelegd wegens het begaan van strafbare feiten. Aan rechtspersonen kan op grond van de Duitse wet inzake administratieve overtredingen (OWiG) een administratiefrechtelijke boete worden opgelegd. Op grond van § 30 OWiG kunnen rechtspersonen worden beboet als een persoon genoemd in § 30 OWiG een strafbaar feit of een administratieve overtreding heeft begaan, waardoor een op de rechtspersoon drukkende verplichting is geschonden, of waardoor de rechtspersoon zich heeft verrijkt of geacht moet worden zich te hebben verrijkt. De administratieve overtreding waarvoor Volkswagen op grond van § 30 OWiG in het Duitse besluit is beboet, is de overtreding van § 130 OWiG. Deze laatste bepaling verplicht, kort gezegd, ondernemingen en hun werknemers om de wet te eerbiedigen en bestraft daarom nalatige schending van de toezichtplicht in het kader van een bedrijfsactiviteit (zie in die zin het Hof van Justitie in het arrest Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft, punt 92). Bestanddeel van de norm van § 130 OWiG is niet alleen de nalatige schending van de toezichtplicht, maar ook dat een overtreding is begaan van plichten die de onderneming treffen en waarvan de schending met straf of boete is bedreigd en dat deze overtreding door nakoming van de toezichtplicht zou zijn voorkomen of wezenlijk bemoeilijkt. De rechtbank en de ACM hebben een en ander niet onderkend.

6.11 Uit het Duitse besluit blijkt dat het onderzoek van het Duitse openbaar ministerie zich richtte op de emissiemanipulatie bij onder andere de dieselmotor EA 189. In het Duitse besluit worden de feiten beschreven, beginnend bij de ontwikkeling en het gebruik van de verboden motorsoftware die in staat was om de emissie van stikstofoxiden in de testsituatie te optimaliseren, de feiten met betrekking tot de aangevraagde en verkregen typegoedkeuringen in Europa, de afgifte van certificaten van overeenstemming door Volkswagen en dat de software door het Duitse KBA als verboden manipulatie-instrument als bedoeld in artikel 5 van Verordening 715/2007 is aangemerkt. Verder beschrijft het Duitse besluit de feiten over de promotie van de voertuigen en de verkoop ervan aan consumenten, waarbij is vastgesteld dat de voertuigen, ondanks dat deze met verboden software waren uitgerust, werden aangeprezen als “clean-diesel”, “weinig schadelijke stoffen bevattend” “schoon” en werd gewezen op de “bijzondere milieuverantwoordelijkheid” van Volkswagen. Het Duitse openbaar ministerie heeft onderzocht en vastgesteld hoeveel auto’s uitgerust met de verboden software wereldwijd (waaronder in Nederland) zijn verkocht, welke auto’s dat waren en hoe deze auto’s werden gedistribueerd. Deze gegevens zijn gespecifieerd in de bijlagen bij het Duitse besluit.

6.12 Op basis van deze constateringen is het College van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de met het Duitse besluit en het boetebesluit van de ACM opgelegde sancties geen betrekking hebben op dezelfde feiten. Meer in het bijzonder overweegt het College daartoe als volgt.

6.13 Niet is geschil is dat het niet toereikend toezicht houden door de directeur van de hoofdafdeling EAS van Volkswagen op de activiteiten in deze afdeling een andere handeling is dan het in Nederland in de handel brengen van voertuigen, uitgerust met verboden software en het maken van reclame voor die voertuigen als milieuvriendelijk. Daarmee is niet gezegd dat deze handelingen niet deel kunnen uitmaken van “dezelfde feiten”. Het criterium voor de toepassing van het begrip “dezelfde feiten” is, zoals hiervoor onder 6.3 ook al overwogen, de gelijkheid van de materiële feiten, begrepen als het bestaan van een geheel van concrete omstandigheden die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Bepalend is of de in de twee procedures onderzochte feiten of de twee sancties identiek zijn (zie het arrest Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft van het Hof van Justitie, punt 70).

6.14 Aan de toepassing van het ne bis in idem-beginsel staat niet in de weg dat dezelfde feiten verschillende juridische kwalificaties krijgen. Zoals hiervoor al overwogen, kan in Duitsland aan rechtspersonen geen strafrechtelijke sanctie worden opgelegd en is
§ 30 OWiG de juridische constructie om rechtspersonen als dader te kunnen sanctioneren. Op grond van § 30 OWiG is daarvoor vereist dat een strafbaar feit of administratieve overtreding is begaan door een natuurlijke persoon als representant van de onderneming. Het Duitse openbaar ministerie heeft hiervoor aangeknoopt bij de overtreding van § 130 OWiG door de directeur van de hoofdafdeling EAS, die op verwijtbare wijze zijn toezichtverplichting niet is nakomen. Voor de beboetbaarheid op grond van § 130 OWiG is echter ook een vereiste dat door het niet toereikende toezicht de verplichtingen worden geschonden die op (de eigenaar van) de onderneming rusten en waarvan de niet-nakoming kan leiden tot het opleggen van een straf of een administratieve geldboete. De bestraffing is daarmee niet alleen gebaseerd op het niet toereikend toezicht houden (door de directeur van de hoofdafdeling EAS van Volkswagen), maar ook op de schending van de verplichtingen die op de onderneming rusten.

6.15 Het Duitse openbaar ministerie heeft hiervoor in het Duitse besluit in aanmerking genomen dat het KBA heeft vastgesteld dat de software als een verboden
manipulatie-instrument in de zin van artikel 5, tweede lid, van Verordening 715/2007 moet worden beschouwd en dat in het kader van het verkrijgen van de typegoedkeuringen door medewerkers van Volkswagen (ingenieurs die bij de ontwikkeling van de software waren betrokken) indirecte vervalsing van documenten is gepleegd doordat de gegevens over de software in deze procedures niet aan de certificerende instantie zijn verstrekt met het gevolg dat de typegoedkeuringen zijn afgegeven. In het Duitse besluit is verder vastgesteld dat de schending van de toezichtverplichting het mogelijk maakte om in het kader van het gehele feitencomplex strafbare feiten en administratieve overtredingen te plegen en dat de bestraffing van Volkswagen zich daarover ook uitstrekt, echter zonder andere strafbare feiten en overtredingen concreet te benoemen.

6.16 Het Duitse openbaar ministerie heeft in het Duitse besluit ook het in de handel brengen van voertuigen die waren uitgerust met het verboden manipulatie-instrument in Nederland, alsook het verspreiden van onjuiste (reclame)boodschappen in het verband met de verkoop van deze voertuigen, mede aan de bestraffing van Volkswagen ten grondslag gelegd. Het Duitse openbaar ministerie heeft, na een uitgebreid onderzoek van alle feiten, vastgesteld dat, hoeveel en welke voertuigen die waren uitgerust met het verboden manipulatie-instrument, in Nederland in de handel zijn gebracht en toegelaten tot de weg. Het Duitse openbaar ministerie heeft verder onderzocht en vastgesteld dat Volkswagen, haar dochterondernemingen en de onafhankelijke importeurs voor de in het Duitse onderzoek betrokken voertuigen reclame hebben gemaakt in Europa en dat de voertuigen in die reclame zijn aangeprezen als voertuigen voorzien van milieuvriendelijke dieseltechnologie, of als bijzonder emissiearm aan schadelijke stoffen en/of als “schoon”. Het Duitse openbaar ministerie heeft ook geconstateerd dat reclame is gemaakt voor speciale milieuvriendelijke, schone dieselpakketten (“Umweltverantwortung”), waarmee de milieuverantwoordelijkheid van het Volkswagenconcern werd benadrukt. In de overwegingen van het Duitse besluit is verder vastgesteld dat de marketing en reclame die aan consumenten en handelaars ter beschikking werd gesteld, betrekking hadden op de betrokken voertuigen (nader genoemd in bijlage 1 van het besluit) die met de verboden software-functie waren uitgerust. Dat het Duitse openbaar ministerie deze feiten niet juridisch heeft gekwalificeerd als oneerlijke handelspraktijken is niet relevant. Uit het Duitse besluit blijkt dat het Duitse openbaar ministerie deze feitelijke elementen heeft onderzocht en ook heeft gebruikt om de aard en de omvang van de inbreuk op de bepalingen van het OWiG en de aansprakelijkheid van Volkswagen daarvoor vast te stellen. Het onderzoek en de vaststellingen van het Duitse openbaar ministerie hebben daarbij uitdrukkelijk betrekking op alle voertuigen die waren uitgerust met de dieselmotor EA 189 (waarin de verboden software was geïnstalleerd) en in de periode tussen 2007 en 2015 aan consumenten zijn verkocht.

6.17 In de brief van 6 december 2023 bevestigt het Duitse openbaar ministerie dat het met de uitvaardiging van het Duitse boetebesluit het geheel aan feiten op grond van de inzichten uit het daaraan ten grondslag liggende strafrechtelijk onderzoek uitvoerig heeft beoordeeld en heeft het erop gewezen dat het Duitse besluit ook feiten met betrekking tot de distributie in Nederland bevat. Het geheel aan feiten behelst de ontwikkeling en plaatsing van de software in de dieselmotor typen EA 189 en EA 288 (Gen. 3) in 10,7 miljoen voertuigen, het verkrijgen van de typegoedkeuringen voor de betrokken voertuigen respectievelijk het afgeven van de certificaten van overeenstemming, de wereldwijde promotie van de voertuigen en de distributie en de verkoop ervan aan de consumenten, alsmede de toelating tot de weg en het in het verkeer brengen van deze voertuigen.

6.18 De door het Duitse openbaar ministerie vastgestelde ontwikkeling en gebruik van een verboden manipulatie-instrument door Volkswagen staat onlosmakelijk in verband met de marketing en verkoop van voertuigen. De dieselmotor van het type EA 189 werd in Europa in voertuigen van de merken Volkswagen, Audi, Seat en Škoda gebruikt. De Volkswagengroep produceerde auto’s met de bedoeling deze in Duitsland en in geheel Europa te verkopen, waaronder aan consumenten. Volkswagen zelf maakte en verschafte het ontwerp, de standaardteksten, templates en productinformatie ten behoeve van de marketing voor de auto’s van haar merken. De beslissing binnen Volkswagen over de ontwikkeling en het gebruik van de software in de dieselmotor van het type EA 189 omvat noodzakelijkerwijs ook de aanvraag voor de typegoedkeuring voor die motor waarin de aanwezigheid van de bedoelde software niet was vermeld en, na het verkrijgen daarvan, de afgifte van certificaten van overeenstemming ten behoeve de toelating van de voertuigen op de weg. De verboden software werd in de hoofdafdeling EA van Volkswagen ontwikkeld juist met het doel om de hiermee uitgeruste voertuigen op de markt te kunnen brengen en te verkopen. Uit het Duitse besluit blijkt dat de medewerkers die de typegoedkeuringsaanvragen voor de motor hebben gedaan geen kennis hadden van de verboden software. Het promotiemateriaal werd centraal in Wolfsburg ontwikkeld en van daaruit aan de dochterondernemingen en importeurs ter beschikking gesteld. Het Duitse openbaar ministerie heeft in het Duitse besluit vastgesteld dat en waarom de verkoop van de voertuigen uitgerust met de verboden software en de promotie van die voertuigen als milieuvriendelijke en ecologisch verantwoorde voertuigen door Volkswagen hadden kunnen worden voorkomen als de toezichtplicht was nagekomen. In wat de ACM heeft aangevoerd bestaat geen aanknopingspunt om aan die vaststelling van het Duitse openbaar ministerie te twijfelen. Het College deelt niet het standpunt van de ACM dat de gebeurtenissen niet het noodzakelijk gevolg zijn van het gebrekkig toezicht. In de reeks van gebeurtenissen zoals die blijken uit het Duitse besluit en die ook hier voorliggen, ziet het College geen cesuur in die zin dat de verkoop van de voertuigen uitgerust met de verboden software een tweede reeks van feiten vormt en daarmee losstaat van de beslissing om die software te ontwikkelen en gebruiken. Er is naar het oordeel van het College in deze situatie sprake van één reeks van feiten waarbij steeds (medewerkers van) Volkswagen is betrokken.

6.19 In zoverre gaat de door de ACM gemaakte vergelijking met het arrest Lucky Dev (hiervoor aangehaald) van het EHRM ook niet op. In dat arrest overwoog het EHRM dat:

“[…]
55. However, the situation is different with regard to the bookkeeping offence. As has been observed by the Court on previous occasions (see Manasson v. Sweden (dec.), cited above, at pp. 22-23, and Carlberg v. Sweden, no. 9631/04, §§ 69-70, 27 January 2009) the obligation of a businessperson to enter correct figures in the books is an obligation per se, which is not dependent on the use of bookkeeping material for the determination of tax liability. In other words, the applicant, while not having fulfilled the legal bookkeeping requirements, could later have complied with the duty to supply the Tax Agency with sufficient and accurate information by, for instance, correcting the information contained in the books or by submitting other material which could adequately form the basis of a tax assessment. Accordingly, the applicant’s submission of the incorrect bookkeeping material to the agency in support of the claims and statements made in her tax return and her failure to provide the agency with other reliable documentation on which it could base its tax assessment constituted important additional facts in the tax proceedings which did not form part of her conviction for a bookkeeping offence. […]”

Zoals Volkswagen op de zitting terecht heeft opgemerkt en zoals hiervoor ook is overwogen, gaat het in de zaak van Volkswagen – anders dan in genoemd arrest – om één reeks van feiten; de verkoop van de voertuigen uitgerust met de verboden software staat niet los van de beslissing om die software te ontwikkelen en gebruiken. Juist het gebrek aan toezicht op de ontwikkeling en het gebruik van de verboden software maakte dat Volkswagen niet kon voorkomen dat voertuigen werden uitgerust met die software en gepromoot als milieuvriendelijke en ecologisch verantwoorde voertuigen.

6.20 Het College voegt daaraan toe dat ook in de opvatting van de ACM een nauw verband bestaat tussen de installatie, het gebruik en het verzwijgen van de verboden software in het kader van het verkrijgen van de typegoedkeuring en de verkoop of levering van de betrokken voertuigen aan consumenten. Zo heeft de ACM aan haar oordeel dat Volkswagen heeft gehandeld in strijd met de vereisten van professionele toewijding ten grondslag gelegd dat tussen de installatie, het gebruik en het verzwijgen van de verboden software als onderdeel van het verkrijgen van typegoedkeuring en de levering en de uiteindelijke verkoop van de auto een rechtstreeks verband bestaat, en dit vanwege het doel van het gebruik van de verboden software, te weten verkoopbevordering en de afzet van de voertuigen.

6.21 Het Duitse openbaar ministerie heeft ook het in Nederland in de handel brengen van voertuigen, uitgerust met het verboden manipulatie-instrument, ten grondslag gelegd aan de inbreuk zoals die door hem is vastgesteld (vergelijk punt 74 van het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft). De verkoop van deze voertuigen is betrokken bij de berekening van het bedrag van € 995 miljoen waarmee het economisch voordeel moet worden ontnomen dat Volkswagen heeft behaald uit de plaatsing van de verboden software in 10,7 miljoen voertuigen in de periode tussen 2007 en 2015. Dit gedeelte van de boete is gebaseerd op de toepassing van § 17, vierde lid, OWiG waarna de boete het economisch voordeel dat uit de “Anknüpfungstat” is behaald, moet overstijgen en de boete hoger kan worden vastgesteld dan het wettelijke maximum. Het Duitse boetebesluit is dus ook gebaseerd op de verkoop van de voertuigen in Nederland.

6.22 Het College ziet in punt 75 van het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft een verdere bevestiging dat niet alleen de ontwikkeling en de plaatsing van de verboden software, alsmede het verzwijgen ervan in het kader van de typegoedkeuringsprocedures, ten grondslag liggen aan de bestraffing door het Duitse openbaar ministerie, maar ook de feitelijke elementen van het in de handel brengen van de voertuigen en de reclame die voor deze voertuigen is gemaakt. Het Duitse openbaar ministerie heeft er in het Duitse besluit uitdrukkelijk op gewezen dat de plaatsing van de verboden software, de verkrijging van de typegoedkeuring voor de betrokken voertuigen en de verkoop ervan als voertuigen met een ecologische dieseltechnologie een geheel van onlosmakelijk met elkaar verbonden concrete omstandigheden vormen.

6.23 Het College stelt samenvattend vast dat het boetebesluit en het Duitse besluit zijn gebaseerd op de volgende feiten en omstandigheden: de ontwikkeling, het gebruik van de verboden software door Volkswagen in voertuigen met de dieselmotor EA 189 en het verzwijgen van die software bij het verkrijgen van de typegoedgoedkeuringen voor deze motor; het afgeven door Volkswagen van certificaten van overeenstemming waarmee voertuigen met deze motor in Nederland tot de weg konden worden toegelaten; het ter beschikking stellen door Volkswagen van de reclame en productinformatie voor de promotie van de voertuigen in Nederland. Dat in Nederland materiële gedragingen hebben plaatsgevonden die aan Volkswagen kunnen worden toegeschreven en die niet in het Duitse besluit zijn benoemd, is het College niet gebleken.

6.24 De omstandigheid dat de ACM ook heeft vastgesteld dat uit verschillende consumentenonderzoeken blijkt dat duurzaamheid een belangrijke overweging is voor (Nederlandse) consumenten bij de aanschaf van producten, wat niet is opgenomen in de motivering van het Duitse besluit, en dat de ACM haar oordeel dat Volkswagen in Nederland oneerlijke handelspraktijken heeft verricht mede heeft gebaseerd op de overweging dat een groeiend milieubewustzijn het economisch gedrag van consumenten kan beïnvloeden, maakt het voorgaande niet anders. Dat duurzaamheid een belangrijke overweging kan zijn voor consumenten bij de aanschaf van producten is geen feitelijke handeling die aan Volkswagen kan worden toegeschreven, maar kan relevant zijn voor de beoordeling of de handelspraktijk het gedrag van consumenten heeft beïnvloed.

Conclusie strijd idem factum

6.25 Het College is, anders dan de ACM en de rechtbank, van oordeel dat de betrokken materiële feiten op grond waarvan Volkswagen in het besluit van de ACM wordt beboet identiek en dus dezelfde zijn als die waarvoor Volkswagen in het Duitse besluit door het Duitse openbaar ministerie is beboet.

Beperking van het ne bis in idem-beginsel (artikel 52 van het Handvest)

7 Het in artikel 50 van het Handvest verankerde recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft geeft geen onbeperkte bescherming. Op grond van artikel 52 van het Handvest kan een beperking van dat recht onder voorwaarden worden gerechtvaardigd. Op de zitting van het College heeft de ACM erkend dat al niet wordt voldaan aan de uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgende voorwaarde dat de betrokken procedures voldoende onderling zijn afgestemd (arrest Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft, punt 96).

Conclusie strijd ne bis in idem-beginsel

8 Het College concludeert dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het ne bis in idem-beginsel van artikel 50 van het Handvest. Deze strijd wordt niet gerechtvaardigd door artikel 52 van het Handvest. De rechtbank heeft de aan Volkswagen opgelegde boete ten onrechte in stand gelaten.

Slotsom

9 Het hoger beroep van Volkswagen slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen behandeling meer. Het College zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het College zal zelf in de zaak voorzien door het boetebesluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Proceskosten en griffierecht

10.1 Het College zal de ACM veroordelen in de door Volkswagen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De kosten voor de door een derde beroepsmatig in beroep en hoger beroep verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € 4.670,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van twee schriftelijke zienswijzen bij de rechtbank, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).

10.2 Het College zal de ACM veroordelen tot vergoeding van het door Volkswagen betaalde griffierecht in beroep (€ 338,-) en in hoger beroep (€ 559,-).

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van Volkswagen tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit;

• herroept het boetebesluit;
• bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
• draagt de ACM op het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 897,- aan Volkswagen te vergoeden;
• veroordeelt de ACM in de proceskosten in beroep en hoger beroep van Volkswagen tot een bedrag van € 4.670,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2026.

w.g. A. Venekamp w.g. A. Graefe

Bijlage

Artikelen 50, 51 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest)

Artikel 50

Recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft

Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.

Artikel 51

Toepassingsgebied

1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.

2. Dit Handvest breidt het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.

Artikel 52

Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen

1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

[…]

Artikel 54 van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord (SUO)

Een persoon die bij onherroepelijk vonnis door een overeenkomstsluitende partij is berecht, kan door een andere overeenkomstsluitende partij niet worden vervolgd ter zake van dezelfde feiten, op voorwaarde dat ingeval een straf of maatregel is opgelegd, deze reeds is ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, dan wel op grond van de wetten van de veroordelende overeenkomstsluitende partij niet meer ten uitvoer gelegd kan worden.

Verordening (EG) nr. 715/2007 van 20 juni 2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (Verordening 715/2007; ook Emissieverordening)

Artikel 3

Definities

In deze verordening en de uitvoeringsmaatregelen ervan wordt verstaan onder:

[…]

10. „ manipulatie-instrument”: een constructieonderdeel dat de temperatuur, de rijsnelheid, het motortoerental, de versnelling, de inlaatonderdruk of andere parameters meet om een onderdeel van het emissiecontrolesysteem in werking te stellen, te moduleren, te vertragen of buiten werking te stellen, zodat de doelmatigheid van het emissiecontrolesysteem wordt verminderd onder omstandigheden die bij een normaal gebruik van het voertuig te verwachten zijn;

[…]

Artikel 5

Voorschriften en tests

1. De fabrikanten rusten hun voertuigen zo uit dat de onderdelen die van invloed kunnen zijn op de emissies zodanig ontworpen, geconstrueerd en gemonteerd zijn dat het voertuig onder normale gebruiksomstandigheden aan deze verordening en de uitvoeringsmaatregelen ervan kan voldoen.

2. Het gebruik van manipulatie-instrumenten die de doelmatigheid van de emissiecontrolesystemen verminderen, is verboden. Dit verbod geldt niet indien:

a. a) het instrument nodig is om de motor te beschermen tegen schade of ongevallen en om de veilige werking van het voertuig te verzekeren;

b) het instrument slechts functioneert als de motor gestart wordt, of

c) de omstandigheden in belangrijke mate zijn meegenomen in de testprocedures voor de controle van de verdampingsemissies en de gemiddelde uitlaatemissies.

[…]

Verordening (EG) nr. 692/2008 van 18 juli 2008 tot uitvoering en wijziging van Verordening (EG) nr. 715/2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (Emissie-implementatieverordening)

Artikel 3

Typegoedkeuringsvoorschriften

1. Om EG-typegoedkeuring te verkrijgen wat emissies en reparatie- en onderhoudsinformatie betreft, toont de fabrikant aan dat de voertuigen aan de testprocedures van de bijlagen III tot en met VIII, X tot en met XII, XIV en XVI bij deze verordening voldoen. De fabrikant waarborgt ook de overeenstemming met de specificaties van referentiebrandstoffen in bijlage IX bij deze verordening.

[…]

Richtlijn 2007/46/EG van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (Kaderrichtlijn) (geldend tot 31-8-2020)

Artikel 3

Definities

Voor de toepassing van deze richtlijn en de in bijlage IV genoemde regelgevingen, tenzij daarin anders is bepaald, wordt verstaan onder:

[…]

5. „ EG-typegoedkeuring”: de procedure waarbij een lidstaat certificeert dat een type voertuig, systeem, onderdeel of technische eenheid aan de relevante bestuursrechtelijke bepalingen en technische voorschriften van deze richtlijn en van de in bijlage IV of XI vermelde regelgevingen voldoet;

[…]

33. „ typegoedkeuringscertificaat”: het document waarmee de goedkeuringsinstantie officieel certificeert dat aan een type voertuig, systeem, onderdeel of technische eenheid goedkeuring is verleend;

[…]

36. „ certificaat van overeenstemming”: het document in bijlage IX dat door de fabrikant wordt afgegeven om te certificeren dat een voertuig behorende tot de reeks waarvoor overeenkomstig deze richtlijn typegoedkeuring is verleend, op het ogenblik van de productie aan alle regelgevingen voldoet;

[…]

Artikel 5

Verplichtingen van de fabrikanten

1. De fabrikant is jegens de goedkeuringsinstantie verantwoordelijk voor alle aspecten van de goedkeuringsprocedure en voor het waarborgen van de overeenstemming van de productie, ongeacht of hij al dan niet rechtstreeks bij alle fasen van de bouw van een voertuig, systeem, onderdeel of technische eenheid betrokken is;

[…]

Artikel 7

Procedure voor de EG-typegoedkeuring van systemen, onderdelen of technische eenheden

1. De fabrikant dient de aanvraag bij de goedkeuringsinstantie in. Voor een type systeem, onderdeel of technische eenheid mag slechts in één lidstaat één aanvraag worden ingediend. Voor ieder goed te keuren type wordt een afzonderlijke aanvraag ingediend.

2. De aanvraag gaat vergezeld van het informatiedossier, waarvan de inhoud in de bijzondere richtlijnen of verordeningen is gespecificeerd.

3. In een met redenen omkleed verzoek kan de goedkeuringsinstantie de fabrikant vragen haar de nodige aanvullende informatie te verstrekken om te kunnen beslissen welke tests moeten worden verricht of om de uitvoering van die tests te vergemakkelijken

4. De fabrikant stelt de goedkeuringsinstantie de voertuigen, onderdelen of technische eenheden ter beschikking die volgens de relevante bijzondere richtlijnen of verordeningen nodig zijn om de voorgeschreven tests te kunnen verrichten.

[…]

Artikel 18

Certificaat van overeenstemming

1. Als houder van een EG-typegoedkeuring van een voertuig geeft de fabrikant een certificaat van overeenstemming af waarvan elk compleet, incompleet of voltooid voertuig dat in overeenstemming met het goedgekeurde type is gebouwd, vergezeld gaat. […]

Artikel 26

Registratie, verkoop en in het verkeer brengen van voertuigen

1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 29 en 30 registreren de lidstaten voertuigen en staan zij de verkoop of het in het verkeer brengen ervan alleen toe indien die voertuigen vergezeld gaan van een geldig certificaat van overeenstemming overeenkomstig artikel 18. […]

Wet handhaving consumentenbescherming (Whc)

(zoals die luidde ten tijde hier van belang)

Artikel 1.1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…]

f. inbreuk: elke overtreding van een wettelijke bepaling als bedoeld in de bijlage bij deze wet welke schade toebrengt of kan toebrengen aan de collectieve belangen van consumenten.

Artikel 2.2
De Autoriteit Consument en Markt is belast met het toezicht op de naleving van de wettelijke bepalingen, bedoeld in onderdeel a van de bijlage bij deze wet. Zij is niet bevoegd indien de inbreuk of inbreuk binnen de Unie betrekking heeft op een financiële dienst of activiteit.

[…]

Artikel 2.9

Indien de Autoriteit Consument en Markt van oordeel is dat een inbreuk of intracommunautaire inbreuk heeft plaatsgevonden, kan zij de overtreder opleggen:

[…]

b. een bestuurlijke boete.

[…]

Artikel 2.15

De bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.9 bedraagt ten hoogste € 450.000.

[…]

Artikel 8.8

Het is een handelaar als bedoeld in artikel 193a, eerste lid, onderdeel b, van Boek 6 van het Burgerlijk wetboek niet toegestaan oneerlijke handelspraktijken te verrichten als bedoeld in Afdeling 3A van Titel 3 van dat boek.

[…]

Bijlage bij de Wet handhaving consumentenbescherming

Onderdeel a; handhaving door de Autoriteit Consument en Markt en Stichting Autoriteit Financiële Markten

[…]

Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG van de Raad, Richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad (Richtlijn oneerlijke handelspraktijken) (PbEU 2005, L149)

Wet oneerlijke handelspraktijken, waarmee bepalingen betreffende

oneerlijke handelspraktijken zijn opgenomen in afdeling 3A van Titel 3 van boek 6 van het Burgerlijk wetboek

Afdeling 3A Oneerlijke handelspraktijken

Artikel 6:193a

1. In deze afdeling wordt verstaan onder:

[…]

b. handelaar: natuurlijk persoon of rechtspersoon die handelt in de uitoefening van een beroep of bedrijf of degene die ten behoeve van hem handelt;

[…]

d. handelspraktijk: iedere handeling, omissie, gedraging, voorstelling van zaken of commerciële communicatie, met inbegrip van reclame en marketing, van een handelaar, die rechtstreeks verband houdt met de verkoopbevordering, verkoop of levering van een product aan consumenten;

[…]

f. professionele toewijding: normale niveau van bijzondere vakkundigheid en van zorgvuldigheid dat redelijkerwijs van een handelaar ten aanzien van consumenten mag worden verwacht, in overeenstemming met de op hem rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiend uit de voor die handelaar geldende professionele standaard en eerlijke marktpraktijken;

[…]

Artikel 6:193b

1. Een handelaar handelt onrechtmatig jegens een consument indien hij een handelspraktijk verricht die oneerlijk is.

2 Een handelspraktijk is oneerlijk indien een handelaar handelt:

a. in strijd met de vereisten van professionele toewijding, en

b. het vermogen van de gemiddelde consument om een geïnformeerd besluit te nemen merkbaar is beperkt of kan worden beperkt,

waardoor de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen, dat hij anders niet had genomen.

3 Een handelspraktijk is in het bijzonder oneerlijk indien een handelaar:

a. een misleidende handelspraktijk verricht als bedoeld in de artikelen 193c tot en met 193g, of […]

Artikel 6:193c

1. Een handelspraktijk is misleidend indien informatie wordt verstrekt die feitelijk onjuist is of die de gemiddelde consument misleidt of kan misleiden, al dan niet door de algemene presentatie van de informatie, zoals ten aanzien van:

[…]

b. de voornaamste kenmerken van het product, zoals beschikbaarheid, voordelen, risico’s, uitvoering, samenstelling, accessoires, klantenservice en klachtenbehandeling, procedé en datum van fabricage of verrichting, levering, geschiktheid voor het gebruik, gebruiksmogelijkheden, hoeveelheid, specificatie, geografische of commerciële oorsprong, van het gebruik te verwachten resultaten, of de resultaten en wezenlijke kenmerken van op het product verrichte tests of controles;

[…]

waardoor de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst neemt of kan nemen, dat hij anders niet had genomen.

[…]

Artikel 6:193g

De volgende handelspraktijken zijn onder alle omstandigheden misleidend:

[…]

d. beweren dat een handelaar of een product door een openbare of particuliere instelling is aanbevolen, erkend of goedgekeurd terwijl dat niet het geval is, of iets dergelijks beweren zonder dat aan de voorwaarde voor de aanbeveling, erkenning of goedkeuring is voldaan;

[…]

Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG)§ 17 Höhe der Geldbuße

[…]

(4) Die Geldbuße soll den wirtschaftlichen Vorteil, den der Täter aus der Ordnungswidrigkeit gezogen hat, übersteigen. Reicht das gesetzliche Höchstmaß hierzu nicht aus, so kann es überschritten werden.

[…]

§ 30 Geldbuße gegen juristische Personen und Personenvereinigungen

(1) Hat jemand

[…]

5. als sonstige Person, die für die Leitung des Betriebs oder Unternehmens einer juristischen Person oder einer in Nummer 2 oder 3 genannten Personenvereinigung verantwortlich handelt, wozu auch die Überwachung der Geschäftsführung oder die sonstige

Ausübung von Kontrollbefugnissen in leitender Stellung gehört,

eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit begangen, durch die Pflichten, welche die juristische Person oder die Personenvereinigung treffen, verletzt worden sind oder die juristische Person oder die Personenvereinigung bereichert worden ist oder werden sollte, so kann gegen diese eine Geldbuße festgesetzt werden.

(2) Die Geldbuße beträgt

[…]

2. im Falle einer fahrlässigen Straftat bis zu fünf Millionen Euro.

Im Falle einer Ordnungswidrigkeit bestimmt sich das Höchstmaß der Geldbuße nach dem für die Ordnungswidrigkeit angedrohten Höchstmaß der Geldbuße. Verweist das Gesetz auf diese Vorschrift, so verzehnfacht sich das Höchstmaß der Geldbuße nach Satz 2 für die im Gesetz bezeichneten Tatbestände. Satz 2 gilt auch im Falle einer Tat, die gleichzeitig Straftat und Ordnungswidrigkeit ist, wenn das für die Ordnungswidrigkeit angedrohte Höchstmaß der Geldbuße das Höchstmaß nach Satz 1 übersteigt.

(3) § 17 Abs. 4 und § 18 gelten entsprechend.

(4) Wird wegen der Straftat oder Ordnungswidrigkeit ein Straf- oder Bußgeldverfahren nicht eingeleitet oder wird es eingestellt oder wird von Strafe abgesehen, so kann die Geldbuße selbständig festgesetzt werden. Durch Gesetz kann bestimmt werden, daß die Geldbuße auch in weiteren Fällen selbständig festgesetzt werden kann. Die selbständige Festsetzung einer Geldbuße gegen die juristische Person oder Personenvereinigung ist jedoch ausgeschlossen, wenn die Straftat oder Ordnungswidrigkeit aus rechtlichen Gründen nicht verfolgt werden kann; […]

§ 130

(1) Wer als Inhaber eines Betriebes oder Unternehmens vorsätzlich oder fahrlässig die Aufsichtsmaßnahmen unterläßt, die erforderlich sind, um in dem Betrieb oder Unternehmen Zuwiderhandlungen gegen Pflichten zu verhindern, die den Inhaber treffen und deren Verletzung mit Strafe oder Geldbuße bedroht ist, handelt ordnungswidrig, wenn eine solche Zuwiderhandlung begangen wird, die durch gehörige Aufsicht verhindert oder wesentlich erschwert worden wäre. Zu den erforderlichen Aufsichtsmaßnahmen gehören auch die Bestellung, sorgfältige Auswahl und Überwachung von Aufsichtspersonen.

[…]

(3) Die Ordnungswidrigkeit kann, wenn die Pflichtverletzung mit Strafe bedroht ist, mit einer Geldbuße bis zu einer Million Euro geahndet werden. § 30 Absatz 2 Satz 3 ist anzuwenden. […]