Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1141
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2026 op het hoger beroep van
[naam] , te [vestigingsplaats] (slachterij)
(gemachtigde: F.Th.M. Peters)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 maart 2023, kenmerk 21/5489, in het geding tussen
de slachterij
en
de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
Procesverloop in hoger beroep
De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 maart 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2105).
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 20 april 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
Inleiding
1.1
Op 7 november 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een bouwtechnische inspectie bij de slachterij verricht. In een daarvan opgemaakt rapport van bevindingen vermeldt de toezichthouder dat hij op de ‘inpakafdeling China’, de uitsnijderij en de onderdelenkoelcel condens heeft zien hangen. Op de inpakafdeling China hing de condens boven nog lege dozen en boven kratten waar varkensonderdelen in lagen. In de uitsnijderij hing de condens aan het plafond op de positie waar halve karkassen van de rails op een lopende band worden overgebracht. In de onderdelenkoelcel hing de condens aan het plafond en de verdampers. In deze ruimte hingen varkenskarkasonderdelen aan een rails. Op alle drie de locaties hing de condens boven het naakte vlees dat bestemd was voor humane consumptie of boven dozen waarin dat vlees verpakt wordt. Door de locatie van de condens was er volgens de toezichthouder een groot risico op contaminatie van het vlees door vallend condens. De toezichthouder zag dat de condens niet werd verwijderd.
1.2
Op basis van deze bevindingen en in overeenstemming met zijn voornemen tot het opleggen van een boete, heeft de staatssecretaris met het besluit van 9 augustus 2019 aan de slachterij een boete opgelegd van € 5.000,-. De reden daarvoor is dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en artikel 4, tweede lid en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). Het standaardbedrag van de boete is verhoogd op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat de slachterij op 2 maart 2018 is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren waren verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
1.3
In het besluit op bezwaar van 17 september 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar van de slachterij tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft het boetebesluit wel herroepen, in die zin dat hij de boete heeft gematigd tot € 4.250,- wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiseres’ de slachterij en voor ‘verweerder’ de staatssecretaris moet worden gelezen:
“De rechtbank stelt vast dat eiseres de waarnemingen van de toezichthouder dat op drie locaties condens hing niet betwist. Verweerder verwijt eiseres dus terecht dat zij condensvorming niet heeft voorkomen en daarmee Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Weliswaar is denkbaar dat met preventieve maatregelen condens in een slachterij niet helemaal is te voorkomen, maar dan mag van een slachterij wel worden verwacht dat zij afdoende corrigerende maatregelen neemt. In dat kader heeft eiseres gewezen op haar werkprotocollen waarin onder meer een werkwijze voor het verwijderen van condens staat. In deze zaak staat voor de rechtbank echter voldoende vast dat eiseres niet tijdig heeft ingegrepen om condens te voorkomen dan wel te verwijderen. De toezichthouder heeft namelijk op drie verschillende plekken in het bedrijf condens geconstateerd, terwijl eiseres dit zelf kennelijk nog niet had opgemerkt, althans niet bezig was het te verwijderen. Daarbij is ook van belang dat de condens hing boven het naakte vlees bestemd voor humane consumptie of boven dozen waar het naakte vlees, bestemd voor humane consumptie in verpakt wordt. Dat niet is vastgesteld dat condens druppels daadwerkelijk op het naakte vlees vielen, maakt niet dat verweerder ten onrechte van zijn boetebevoegdheid gebruikt heeft gemaakt. Naast het voorschrift in Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 om verontreiniging van vlees te voorkomen, geldt zelfstandig het voorschrift dat condensvorming moet worden voorkomen. Daarbij schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen dat door de locatie van de aanwezige condens er een groot risico was op contaminatie van het vlees door vallend condens. Zoals ook is toegelicht in het bestreden besluit kunnen ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terechtkomen als condens in contact komt met vlees. Dat de toezichthouder niet heeft gezien dat een condensdruppel op vlees is gevallen doet niet af aan het reële gevaar dat dit wel zou gebeuren (of al is gebeurd) waardoor het vlees verontreinigd kon raken. Er kan dan ook niet worden gezegd dat het risico voor de volksgezondheid gering is geweest. Verweerder heeft daarom terecht geen reden gezien om de boete te matigen.”
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
4 Het College zal hieronder de hogerberoepsgronden van de slachterij bespreken en daarbij, voor zover nodig, ingaan op het standpunt van de staatssecretaris.
Is sprake van een overtreding?
5.1
De slachterij is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris haar terecht heeft verweten dat zij condensvorming niet heeft voorkomen en daarmee punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 heeft overtreden. Volgens de slachterij is op de condensvorming in dit geval uitsluitend punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing. Hoofdstuk II bevat specifieke voorschriften in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Ook het koelen is een behandeling. Alle drie de locaties waar in dit geval condens is vastgesteld zijn daarom ruimten waarin vlees wordt behandeld of verwerkt. Dat betekent dat hier alleen de specifieke voorschriften van hoofdstuk II van toepassing zijn. Bij de bereiding, behandeling en verwerking van vlees is het niet mogelijk om de vorming van condens te voorkomen. Punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II bepaalt dan ook, voor zover hier van belang, dat plafonds en voorzieningen aan plafonds zo moeten zijn ontworpen en uitgevoerd dat condens wordt beperkt. Dit is een inspanningsverplichting en de slachterij heeft hieraan voldaan door het verwijderen (moppen) van de condens.
5.2
Het College volgt de slachterij niet in dit betoog. Hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 bevat algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Het voorschrift van punt 2, aanhef en onder b, maakt deel uit van dat hoofdstuk. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 maart 2025, ECLI:NL:CBB:2025:178, onder 4.4), is punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken en is dat voorschrift overkoepelend van aard. Het voorschrift van punt 1, aanhef onder c, van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen van de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I (zie de inleiding van bijlage II). Op de drie locaties waar in dit geval condens is vastgesteld is dus in ieder geval het algemene voorschrift van punt 2, aanhef onder b, van hoofdstuk I van toepassing. De vraag of in aanvulling daarop ook punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II op deze ruimten van toepassing is, kan daarom onbeantwoord blijven.
5.3
De slachterij betoogt verder dat de rechtbank uit het feit dat op drie verschillende plekken condens is vastgesteld ten onrechte heeft afgeleid dat de slachterij niet tijdig heeft ingegrepen om condens te voorkomen dan wel te verwijderen. In slachterijen ontstaat condensvorming vaak gelijktijdig op meerdere plekken en voor de beoordeling of tijdig is ingegrepen is niet zozeer het aantal condensplekken van belang, maar de grootte van de condensdruppels en het daarmee samenhangende gevaar dat deze druppels naar beneden vallen. Volgens de slachterij is er bouwtechnisch niets mis met de ruimtes waar de condens is vastgesteld en is de condensvorming het gevolg van de bewerking van vlees in deze ruimtes.
5.4
Het College is van oordeel dat ook dit betoog niet op gaat. Op grond van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II moeten de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig zijn dat de vorming van condens op oppervlakken wordt voorkomen. Volgens rechtspraak van het College, ingezet met de uitspraak van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:809, onder 5.1), volgt uit artikel 4 in Pro samenhang met punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 dat sprake is van een resultaatsverplichting. Anders dan de slachterij veronderstelt, is voor de vraag of sprake is van een overtreding van dit voorschrift niet van belang of druppels zijn gevallen. Vast staat dat in dit geval in drie verschillende ruimtes condens is aangetroffen op plafonds en verdampers. De condens hing boven onbedekt vlees dat voor menselijke consumptie was bestemd of dozen waarin dit vlees verpakt zou worden. De slachterij was op het moment van de inspectie niet overgegaan tot het verwijderen van de condens. De mate van condensvorming en de verspreiding daarvan over verschillende ruimtes sluiten niet uit dat sprake is van bouwkundige gebreken van de ruimtes. Voor het vaststellen van een overtreding van punt 2, aanhef en onder b, hoeft de minister niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen tot de condensvorming hebben geleid. De enkele niet nader onderbouwde stelling van de slachterij dat de condensvorming niet het gevolg is van bouwtechnische gebreken maar van de bewerking van vlees is onvoldoende om hier anders over te oordelen.
5.5
Net als de rechtbank komt het College tot de conclusie dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat de slachterij punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 heeft overtreden en dat de staatssecretaris bevoegd was daarvoor boetes op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Hoogte van de boete
6.1
Volgens de slachterij heeft de staatssecretaris het standaardbedrag van de boete ten onrechte verhoogd wegens recidive met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving. Zij betoogt dat voor een verhoging op grond van deze bepaling vereist is dat het bij de nieuwe overtreding om dezelfde feiten of feitelijke gedraging gaat als bij een eerdere overtreding en niet (alleen) een overtreding van dezelfde wettelijke norm.
6.2
Het College volgt de slachterij niet in dit betoog. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving wordt de boete verhoogd als ten tijde van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden. In de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving (Stb. 2012, 603, p. 12) staat “
Het eerste lid van artikel 2.5 van dit besluit is beperkt tot gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden.” Hieruit volgt dat voor een verhoging van het boetebedrag wegens recidive niet van belang is of het bij de nieuwe en de eerdere overtreding om dezelfde feiten of feitelijke gedraging gaat, maar of hetzelfde voorschrift is overtreden. Dat aan dit laatste is voldaan, staat tussen partijen niet ter discussie. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Het eerste lid van artikel 2.5 van dit besluit is beperkt tot gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden.” Hieruit volgt dat voor een verhoging van het boetebedrag wegens recidive niet van belang is of het bij de nieuwe en de eerdere overtreding om dezelfde feiten of feitelijke gedraging gaat, maar of hetzelfde voorschrift is overtreden. Dat aan dit laatste is voldaan, staat tussen partijen niet ter discussie. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
6.3
De slachterij heeft op de zitting de hogerberoepsgrond over artikel 2.3 van het Besluit handhaving ingetrokken, waardoor het College aan een bespreking daarvan niet meer toe komt. Het College concludeert, net als de rechtbank, dat de staatssecretaris terecht geen reden heeft gezien om de boete te matigen.
Overschrijding van de redelijke termijn
7.1
Het College beoordeelt in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden.
7.2
In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
7.3
In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 7 juni 2019, de datum waarop de minister heeft medegedeeld voornemens te zijn een boete op te leggen. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim drie jaar overschreden. Deze overschrijding is deels aan de bestuurlijke fase en deels aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 30% van het bedrag van de oorspronkelijk opgelegde boete van € 5.000,-, dat is € 1.500,-. Na deze matiging bedraagt de boete (€ 5.000,- minus € 1.500,- maakt) € 3.500,-.
Slotsom
8.1
Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vaststellen op € 3.500,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
8.2
Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de slachterij tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 3.500,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
- draagt de staatssecretaris op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan de slachterij te vergoeden;
- draagt de staatssecretaris op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de slachterij te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. C.T.C. Welters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2026.
w.g. W.J.A.M. van Brussel w.g. C.T.C. Welters
Bijlage
Verordening (EG) Nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne
Artikel 4, tweede lid
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)
Inleiding
[..]
- hoofdstuk II is van toepassing op alle ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt, behalve restauratieruimten en de ruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is;
[…]
Hoofstuk I Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III)
2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelenmoeten zodanig zijn dat:
[…]
b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen;
[…]
Hoofdstuk II Specifieke voorschriften in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in hoofdstuk III genoemde ruimten)
1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:
[…]
c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt;
[…]
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, aanhef onder c
Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
[…]
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004
[…]
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.5, eerste lid
Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.