Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/791
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2026 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
en
de minister van Economische Zaken
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)
Procesverloop
Met het besluit van 17 oktober 2023 (verleningsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK) ingewilligd, en een voorschot verleend van € 63.758,76.
Met het besluit van 24 mei 2024 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de subsidie van de onderneming vastgesteld op € 8.309,20 en het te veel betaalde voorschot van € 55.449,56 teruggevorderd.
Met het besluit van 15 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door de onderneming gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 22 april 2026. Daaraan hebben deelgenomen [naam 2] , [naam 2] en de gemachtigde van de minister.
Inleiding
1. De onderneming heeft op grond van de TEK subsidie aangevraagd voor haar energiekosten. De TEK is in het leven geroepen in verband met de sterk gestegen energieprijzen als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Met de TEK nam de overheid tijdelijk een deel van de gestegen energiekosten over van ondernemingen uit het midden- en kleinbedrijf (mkb) waarbij de energiekosten een relatief groot deel uitmaken van de totale kosten. De TEK gold voor een periode van 14 maanden (van 1 november 2022 tot 31 december 2023).
2 In deze zaak moet het College beoordelen of de minister de subsidie van de onderneming mocht vaststellen op een bedrag van € 8.309,20. Omdat in het verleningsbesluit een maximaal subsidiebedrag is genoemd van € 160.000,- heeft de minister de vaststelling gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van dat artikelonderdeel kan de subsidie lager worden vastgesteld als de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Bij de berekening van de maximale hoogte van de subsidie is de minister bij de verlening uitgegaan van modelprijzen over het jaar 2022. Bij de vaststelling heeft hij gebruikgemaakt van modelprijzen over 2023. In dat jaar bleken de energieprijzen te zijn gedaald, waardoor veel ondernemers niet de hoge energiekosten hoefden te betalen die bij de totstandkoming van de TEK waren voorzien. Voor veel ondernemers, waaronder de onderneming, is het gevolg daarvan dat zij een te hoog voorschot hebben ontvangen en dat voorschot naar aanleiding van de vaststelling (gedeeltelijk) moeten terugbetalen.
3 De onderneming vindt dat het generieke karakter van de TEK onvoldoende rekening houdt met de unieke situatie waarin zij zich bevindt. De autoschadebranche verkeert al jaren in zwaar weer doordat enerzijds de energieprijzen hoog zijn, en de tarieven die bedrijven op de markt vragen vaak niet kostendekkend zijn. Bovendien heeft de onderneming een energiecontract afgesloten waar zij jaren aan vast zit en waarvan de tarieven erg hoog zijn. Daardoor kan de onderneming jarenlang niet profiteren van eventuele prijsdalingen. Het ontvangen voorschot van € 63.758,76 was een welkome verlichting en op basis van het verleningsbesluit ging de onderneming er niet alleen vanuit dat zij dat bedrag mocht houden, maar ook dat zij er bij de vaststelling nog een bedrag bovenop zou krijgen. Nu blijkt dat zij in plaats daarvan juist een deel van het voorschot moet terugbetalen, voelt zij zich op het verkeerde been gezet door de minister en doet zij een beroep op strijd met het vertrouwensbeginsel. De terugvordering van het voorschot, in combinatie met een openstaande schuld bij de Belastingdienst, heeft bovendien een nadelige invloed op de financiële planning en bedrijfsvoering, zodanig dat de onderneming vreest voor haar continuïteit. Het bestreden besluit is volgens de onderneming dan ook niet evenredig. Tot slot voert de onderneming nog aan dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat andere ondernemingen in soortgelijke situaties wel in aanmerking zijn gekomen voor de volledige subsidie.
4 De minister stelt zich over het gebruik van modelprijzen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) over het jaar 2023 op het standpunt dat hij ondernemers er veelvuldig op heeft gewezen dat de definitieve vaststelling van de subsidie lager kan uitvallen, afhankelijk van de ontwikkeling van de energieprijzen in 2023. Hij verwijst bovendien naar de uitspraak van het College van 4 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:590) waarin is geoordeeld dat de keuze van de minister om gebruik te maken van modelprijzen over 2023 op zichzelf niet onevenredig is. Verder is het enkele feit dat de onderneming door het vaststellingsbesluit financieel nadeel ondervindt, onvoldoende voor de conclusie dat het besluit in de specifieke situatie van de onderneming onevenredig is. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister moest afzien van de vaststelling en terugvordering, is de minister niet gebleken. Niet gebleken is dat de continuïteit van de onderneming met de overeengekomen betalingsregeling van € 925,- per maand in gevaar komt. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan volgens de minister niet slagen, omdat de onderneming geen concrete gevallen noemt waarin wel aanspraak bestond op de volledige subsidie.
Beoordeling van het beroep
De grondslag voor de vaststelling
5.1
Uit de tekst van het bestreden besluit blijkt dat de minister de vaststelling heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. Hij is er daarbij vanuit gegaan dat de subsidie in dit geval ‘lager wordt vastgesteld’ als bedoeld in dat artikel, omdat het bedrag genoemd in het vaststellingsbesluit lager is dan het bedrag genoemd in het verleningsbesluit. Zoals het College echter heeft geoordeeld, is die grondslag voor de vaststelling in dit soort situaties niet juist (zie de uitspraken van 4 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:589 en ECLI:NL:CBB:2025:590).
5.2
Een besluit tot verlening van subsidie bevat ofwel het bedrag van de subsidie ofwel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald (artikel 4:31, eerste lid, van de Awb). Als het besluit het bedrag van de subsidie niet vermeldt, dan moet dat besluit vermelden op welk bedrag de subsidie maximaal kan worden vastgesteld (artikel 4:31, tweede lid, van de Awb). In het verleningsbesluit van de onderneming is sprake van deze tweede situatie. Daarin staat namelijk:
“Het subsidiebedrag dat u maximaal kunt krijgen bedraagt € 182.167,88. Als
uw subsidiabele kosten hoger zijn dan € 160.000, dan is uw subsidiebedrag
begrensd op € 160.000.”
De onderneming heeft een voorschot ontvangen van 35% (€ 63.758,76). In het verleningsbesluit staat daarnaast de volgende passage:
“Het definitieve subsidiebedrag kan lager uitvallen, afhankelijk van de ontwikkeling van de energieprijzen in 2023. De energieprijzen waarmee ik de hoogte van uw subsidie definitief vaststel worden begin 2024 bekendgemaakt.”
Het verleningsbesluit bevat vervolgens de berekeningswijze en noemt de bedragen en eenheden waarmee de maximale subsidie is berekend. Uit de bedragen waarmee is gerekend, blijkt dat dit de maximale referentieprijzen zijn die in artikel 3, tweede lid, van de TEK zijn genoemd. Het College stelt daarom vast dat het verleningsbesluit een besluit is als bedoeld in artikel 4:31, tweede lid, van de Awb. Vanwege de in 2023 fors gedaalde energieprijzen wijkt het vastgestelde subsidiebedrag aanzienlijk af van deze maxima. In het vaststellingsbesluit is gerekend met de veel lagere referentieprijzen die in februari 2024 door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zijn vastgesteld. Dat leidt (uiteraard) tot een lager subsidiebedrag. De berekeningswijze die de minister heeft gehanteerd bij de vaststelling is echter identiek aan die van de verlening. Er is daarom sprake van een vaststelling conform verlening in de zin van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb en niet van een lagere vaststelling in de zin van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. In het verweerschrift erkent de minister dit.
5.3
Omdat de minister een onjuiste bevoegdheidsgrondslag heeft gehanteerd in het bestreden besluit, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Hierna zal het College beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Dat kan het geval zijn als de minister het subsidiebedrag op de juiste wijze heeft berekend en er geen andere redenen zijn om van het vastgestelde subsidiebedrag af te wijken.
De berekening van de vaststelling
6.1
De berekeningswijze van de hoogte van de subsidie volgt uit de artikelen 3, 6 en 7 van de TEK. Het College stelt vast dat de minister deze berekeningswijze zowel bij de verlening als bij de vaststelling heeft gebruikt. Daarbij is bij de vaststelling niet (zoals bij de verlening) uitgegaan van de maximale vergoeding per eenheid energie, maar van de referentieprijs 2023 zoals voorgeschreven in artikel 7 van Pro de TEK. Dat de subsidievaststelling wat het bedrag betreft lager uitvalt dan het maximale bedrag dat in de subsidieverlening was vermeld, is rechtstreeks terug te voeren op de in 2023 fors gedaalde energieprijzen. Daardoor vallen de referentieprijzen 2023 waarmee bij de vaststelling wordt gerekend, veel lager uit en dalen de subsidiabele kosten eveneens. Voor de onderneming betekent dit, dat in plaats van een referentieprijs voor elektriciteit van € 0,60 per kWh (waarvan 50 procent wordt vergoed) sprake is van een referentieprijs van € 0,01 per kWh (waarvan 50 procent wordt vergoed). Voor gas is er sprake van een referentieprijs van € 0,17 per m3 (waarvan 50 procent wordt vergoed) in plaats van een referentieprijs van € 1,- (waarvan 50 procent wordt vergoed).
6.2
In zijn uitspraak van 13 januari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:3, vanaf 6.1) heeft het College het gebruik van de referentieprijzen van 2023 geaccepteerd. Het is de minister niet toegestaan te rekenen met andere prijzen dan de referentieprijzen van 2023.Wanneer met die bedragen wordt gerekend, is de uitkomst inderdaad een te ontvangen subsidie van € 8.309,20. Het College oordeelt dat de berekening van de vaststelling correct is.
Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
De evenredigheid van de vaststelling
7.1
Met betrekking tot het generieke karakter van de TEK en meer in het bijzonder het gebruik van modelprijzen in plaats van werkelijk gemaakte energiekosten (exceptieve toetsing) heeft het College in zijn uitspraak van 4 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:590) al vastgesteld dat de regelgever er bij de totstandkoming van de TEK bewust voor heeft gekozen om een regeling te treffen die bij verlening uitgaat van modelmatige prijzen voor ondernemingen waarvan de prijzen bij vaststelling vanwege prijsdalingen (veel) lager kunnen uitvallen. Dat is een beleidsmatige keuze, en het College moet bij de beoordeling daarvan in beginsel terughoudend zijn. De regelgever heeft deze keuze gemaakt om de TEK uitvoerbaar te houden en om snel een potentieel groot aantal ondernemers van subsidie te voorzien. Dat de regelgever, zoals de onderneming stelt, ook andere keuzes had kunnen maken (bijvoorbeeld door in de vaststellingsfase naar de werkelijk gemaakte kosten op basis van specifieke energiecontracten te kijken), maakt de TEK op dit punt naar het oordeel van het College niet onevenredig. De onderneming heeft geen argumenten aangevoerd die dat oordeel anders maken.
7.2
Zoals hiervoor geoordeeld, had de minister de vaststelling moeten baseren op artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. Dat is een gebonden bevoegdheid. In zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) heeft het College uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden besluit moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het bestreden besluit in de gegeven omstandigheden zozeer onevenwichtig is dat sprake is van onevenredig nadeel. Hierover heeft de onderneming gesteld dat zij als autoschadebedrijf te maken heeft met een hoog energieverbruik en dus hoge energiekosten, terwijl de tarieven die bedrijven op de markt vragen vaak niet kostendekkend zijn. Het College oordeelt dat dit geen bijzondere omstandigheden zijn waarmee de onderneming zich onderscheidt van andere ondernemingen met een hoog energieverbruik die te maken hebben gekregen met een lagere vaststelling.
De terugvordering
8.1
Omdat het voorschot dat de onderneming heeft ontvangen hoger is dan het bedrag waar zij recht op heeft, kan de minister het onverschuldigd betaalde deel van het voorschot terugvorderen. Hoewel de onderneming de bevoegdheid tot terugvordering niet heeft betwist, stelt het College vast dat de bevoegdheid tot terugvordering volgt uit artikel 4:95, vierde lid, van de Awb. Anders dan de minister in het verweerschrift stelt, berust de terugvordering dus niet op artikel 4:57, eerste lid, van de Awb. Het beroep is dus ook gegrond omdat de minister een onjuiste bevoegdheidsgrondslag heeft gehanteerd. De bevoegdheid om onverschuldigd betaalde voorschotten terug te vorderen op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb is net als de bevoegdheid van artikel 4:57, eerste lid, een discretionaire bevoegdheid. De inhoudelijke beoordeling wordt er niet anders door. De onjuiste bevoegdheidsgrondslag staat er dus niet aan in de weg de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
8.2
Omdat de bevoegdheid tot terugvorderen discretionair is, moet een afweging van de betrokken belangen worden gemaakt.
8.2.1
In het bestreden besluit heeft de minister geen belangenafweging gemaakt. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De minister heeft in het verweerschrift alsnog een belangenafweging gemaakt. Daarmee is dit gebrek hersteld.
8.2.2
Het College is van oordeel dat de minister die belangenafweging in het nadeel van de onderneming heeft mogen laten uitvallen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van besluiten gebaseerd op een discretionaire bevoegdheid moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of het bestreden besluit geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Over de geschiktheid en noodzakelijkheid van de terugvordering van een subsidie(voorschot) heeft het College, in zaken over andere subsidieregelingen, al geoordeeld dat als een subsidie(voorschot) ten onrechte is betaald, terugvordering een geschikt en noodzakelijk middel is om ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld terechtkomt bij de ondernemingen waarvoor de subsidieregeling is bedoeld (zie onder meer de uitspraak van 28 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:156). Met betrekking tot de evenwichtigheid van de terugvordering heeft de onderneming aangevoerd dat zij door de terugvordering in combinatie met een belastingschuld in financiële moeilijkheden dreigt te raken en dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Deze omstandigheden zijn naar het oordeel van het College niet alleen het gevolg van de terugvordering van het te veel ontvangen voorschot. Zoals de onderneming in haar beroepschrift aangeeft, opereert zij in een branche waarin (naar zij stelt) de markttarieven niet kostendekkend zijn. Dat de onderneming (belasting)schulden heeft of nadelige energiecontracten heeft afgesloten, zijn op zichzelf ook geen omstandigheden die maken dat de minister te veel ontvangen subsidie niet zou mogen terugvorderen. Weliswaar is € 55.449,56 een hoog bedrag om terug te moeten betalen, maar het feit dat een onderneming financieel nadeel lijdt, maakt het bestreden besluit nog niet onevenwichtig. Daarbij acht het College van belang dat de onderneming met de minister een betalingsregeling is overeengekomen van € 925,- per maand. Ook heeft de onderneming recent een derde vestiging geopend, waarvoor zij financiering heeft gekregen. Niet gebleken is dat de onderneming in haar voortbestaan wordt bedreigd als gevolg van de terugvordering. De terugvordering van het voorschot is daarom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Het beroep op het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel
9.1
Met betrekking tot het beroep van de onderneming op het gelijkheidsbeginsel, oordeelt het College dat de onderneming geen concrete gevallen heeft genoemd waarin de minister bij de vaststelling heeft gerekend met andere bedragen dan de referentieprijzen 2023, of waarin een onderneming te veel ontvangen subsidie niet terug hoefde te betalen. Alleen al daarom kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
9.2
Over het beroep van de onderneming op het vertrouwensbeginsel oordeelt het College dat de onderneming aan het verleningsbesluit niet de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat zij het betaalde voorschot mocht houden. Zoals ook is weergegeven onder 5.2, bevat het verleningsbesluit de expliciete opmerking dat het definitieve subsidiebedrag lager kan uitvallen, afhankelijk van de ontwikkeling van de energieprijzen in 2023. Verder heeft de minister er in het verweerschrift op gewezen dat hij ook op andere momenten heeft gewaarschuwd dat het definitieve subsidiebedrag lager kan uitvallen, bijvoorbeeld op zijn website, in e-mails en in een Webinar. Van een concrete en ondubbelzinnige toezegging namens de minister aan de onderneming dat zij meer subsidie zou krijgen of het voorschot niet hoefde terug te betalen, is het College ook niet gebleken.
Slotsom
10 Het beroep is gegrond, omdat de minister de vaststellingsbevoegdheid in het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, van de Awb, de terugvordering ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:57, eerste lid, van de Awb en ten onrechte geen belangenafweging op grond van artikel 3:4, eerste lid, Awb heeft uitgevoerd bij het nemen van het terugvorderingsbesluit. Het College zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Het College ziet echter aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat de minister de vaststelling op de juiste wijze heeft berekend, de terugvordering ook een grondslag kan vinden in artikel 4:95 van Pro de Awb en in verweer alsnog een deugdelijke belangenafweging is uitgevoerd. Daaruit blijkt dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Er is ook geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- draagt de minister op om het door de onderneming betaalde griffierecht van € 371,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2026.
w.g. J.L. Verbeek w.g. A.M. Slierendrecht
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:31
1. De beschikking tot subsidieverlening vermeldt het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald.
2. Indien de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie niet vermeldt, vermeldt zij het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Artikel 4:46, eerste lid
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Artikel 4:95, vierde lid
4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.