Uitspraak
99/3967 REA
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, appellant,
en
A., wonende te B., gedaagde.
I. ONSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Gedaagde heeft eind oktober 1998 aan appellant (herhaald) verzocht om vergoeding van studiekosten bij wijze van werkvoorziening.
Bij besluit op bezwaar van 6 mei 1999 heeft appellant
dat verzoek met toepassing van art 22 van Pro de Wet op de (re)integratie (REA) afgewezen op de grond dat de gevraagde voorziening niet strekt tot bevordering van gedaagdes arbeidsgeschiktheid in de zin van het eerste lid van die bepaling.
Het door gedaagde tegen dat besluit ingesteld inleidend beroep is door de President van de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam bij met toepassing van art 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gewezen uitspraak van
16 juli 1999 gegrond verklaard met opdracht aan appellant tot het nemen van een nieuw besluit met inachtneming van het in die uitspraak overwogene.
Appellant is op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden van die uitspraak in hoger beroep gekomen bij de Raad.
Namens gedaagde heeft mr M.F. Vermaat, advocaat te
Amsterdam, een verweerschrift (met bijlagen) ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 27 augustus 1999. Appellant heeft zich daar doen vertegenwoordigen door mr M.H. Beersma, werkzaam bij Gak Nederland bv. Zijdens gedaagde is opgetreden mr M.F. Vermaat, voornoemd en is voorts als deskundige verschenen A.H.R. Stiekema, als projectmanager verbonden aan de Hogeschool Utrecht bij de opleiding tot docent gebarentaal.
II. MOTIVERING
De aangevallen uitspraak bevat een uiteenzetting van de voor dit geding van belang zijnde feiten en de door partijen in eerste aanleg ingenomen standpunten, waarbij gedaagde is aangeduid als verzoekster en appellant als verweerder, luidend voor zover hier van belang:
"Verzoekster is doof vanaf haar geboorte en niet in staat tot verbale communicatie. Op zeer jonge leeftijd is zij met haar ouders vanuit de Philipijnen in Beijing (China) terecht gekomen. Het gezin is tien jaar geïnterneerd geweest in een 'compound', gedurende welke periode onderwijs niet mogelijk was. Van 1978 tot 1981 heeft verzoekster onderwijs gevolgd aan de Beijing No3 Deaf School en in 1981 is zij naar Nederland gekomen. Zij had toen een forse onderwijsachterstand. Voor de beroepsopleiding slaagde zij in 1992 voor het theoretisch gedeelte, maar een praktijkplek was pas in 1997 bij het RIAGG gevonden. Van 1991 tot 1997 heeft zij in WSW-verband gewerkt als datatypiste gedurende 32 uur per week.
In februari 1997 heeft zij de ECABO-opleiding voor bedrijfs administratief medewerkster afgesloten met een diploma.
Bij brief van 15 december 1997 heeft zij verweerder verzocht haar met toepassing van de (inmiddels vervallen) Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) in aanmerking te brengen voor een tegemoetkoming in de kosten verbonden aan haar studie aan de Gallaudet University te Washington, Vereniging Staten van Amerika, zijnde een Universiteit voor doven. De studie is in eerste instantie gericht op het verbeteren van het Engels en het aanleren van de Amerikaanse doventaal en zal vervolgens zijn gericht op Computer Science and Computer Science Information Technologie. Verzoekster is van mening dat deze studie haar in de gelegenheid zal stellen om een volwaardige baan te vinden in het vrije bedrijfsleven, waartoe de door haar gevolgde administratieve opleiding haar in Nederland geen mogelijkheden biedt.
Bij beschikking van 26 mei 1998 heeft verweerder de aanvraag van verzoekster afgewezen.
Verweerder heeft overwogen dat verzoekster zonder verdere studie in staat is om zich een reële positie op de arbeidsmarkt te verwerven, gelet op haar opleiding: type-diploma, administratieve opleiding op middelbaar niveau, alsmede gelet op de omstandigheid dat verzoekster al enkele jaren ervaring heeft in het arbeidsproces.
Bij besluit van 11 augustus 1998 heeft verweerder het tegen die beschikking ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Bij Besluit van 13 oktober 1998 heeft verweerder aan verzoekster met ingang van 3 juli 1986 een uitkering toegekend ingevolge de AAW, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. De uitkering is thans gebaseerd op de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (WAJONG). De arbeidsdeskundige gaf als zijn mening te kennen dat verzoekster niet geschikt was voor werk in het gewone bedrijfsleven. De resterende verdiencapaciteit achtte hij nihil.
Op 30 oktober 1998 is namens verzoekster in het kader van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet REA) herhaald verzocht om vergoeding van voornoemde kosten.
Bij besluit van 30 december 1998 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Overwogen is dat de gewenste studie niet zal bijdragen tot herstel van de arbeidsgeschiktheid. Op basis van dossierstudie heeft de arbeidsdeskundige onder meer overwogen dat de communicatieve vaardigheden van verzoekster ernstig beperkt zijn en dat zelfs routinematig werk waarbij verbaal overleg of instructiemomenten voorkomen niet lukt. De arbeidsdeskundige stelt dat bij werk op hoger niveau nog méér overleg en instructiemomenten voorkomen en dat dit zeker geldt voor werk in de automatiseringssfeer. Verzoekster was inmiddels voor eigen rekening met de opleiding in Amerika gestart.
Bij brief van 5 januari 1999 is namens verzoekster een bezwaarschrift ingediend. Op 24 maart 1999 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
Bij het besluit van 6 mei 1999 heeft verweerder de beschikking van 30 december 1998 gehandhaafd. Overwogen is dat verzoekster niet voldoet aan de in artikel 22, tweede lid, juncto eerste lid van de Wet REA gestelde voorwaarden.
Verweerder heeft bij dat standpunt in acht genomen de rapportage van de bezwaararbeidsdeskundige d.d.
13 april 1999, die ondermeer heeft gerapporteerd:
"Wij kunnen binnen de gekozen systematiek van functieduiding middels het Functie Informatie Systeem onvoldoende aannemelijk maken dat verzekerde met haar handicap zonder meer inzetbaar is in het vrije bedrijfsleven. Immers, in iedere geselecteerde functie (die overigens primair geen communicatieve aspecten heeft) is in een bepaalde mate verbale communicatie vereist. Gelet op de ook door mij tijdens de hoorzitting geconstateerde zeer matige communicatieve vaardigheden, zelfs mét doventolk, is verzekerde hiertoe niet in staat en wordt zij m.i. terecht niet geschikt geacht tot uitoefening van deze functies. Dit leidt tot de conclusie dat er sprake is van een volledige arbeidsongeschiktheid als bedoeld in de zin van de AAW.
Verzekerde is in het bezit van een afgeronde opleiding tot data-typiste en heeft in dit werk ruime werkervaring opgedaan in WSW-arbeid van 1991 tot 1997. Zij heeft hiermee aangetoond dat zij in staat is tot het duurzaam realiseren van een verdiencapaciteit. Bovendien heeft zij na afronden van de VSO/LHNO-opleiding in het vormingsjaar 88-89 nog een tweetal stages gelopen als administratief medewerkster bij de Stichting Ondersteuning Welzijn voor Ouderen en het Ministerie van Financiën, beiden te Den Haag.
Het is niet mogelijk een redelijke prognose te bepalen ten aanzien van de arbeidsgeschiktheid ná het voltooien van een opleiding aan de Gallaudet University. Met name óf verzekerde in staat zal zijn de opleiding goed af te ronden en óf de arbeidsmarkt informatica over 4 jaar gunstig is, is door niemand te voorspellen. Daarbij weet verzekerde niet aan te geven welk soort werk ná de opleiding haar voorkeur heeft. Tijdens de hoorzitting wordt als bijkomende scholingsmotivatie ingebracht dat haar ambitieniveau hoger ligt dan de data-typiste in beschutte omstandigheden.
Alles overwegende acht ik het niet voldoende aannemelijk dat de te volgen opleiding aan de Gallaudet University leidt tot behoud, herstel of bevordering van de arbeidsgeschiktheid. De scholing is niet absoluut noodzakelijk om op reële wijze aan het arbeidsproces te gaan deelnemen. Het toekomstperspectief na eventuele afronding scholing is dubieus."
Ter zitting is namens verzoekster naar voren gebracht dat de Gallaudet University de enige universiteit is die geheel gericht is op de opleiding van doven en dat alle studierichtingen daar worden gedoceerd. In casu is dit voor verzoekster de enige mogelijkheid om op een hoger niveau te geraken. Verzoekster ziet een toekomst in een visueel beroep in de automatiseringsbrache, met name in de richting van desktop publishing. Daarin zou zij heel goed aan de slag kunnen."
Gelet op de inhoud van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting neemt ook de Raad voormelde feiten, die door partijen niet zijn bestreden, als vaststaand aan.
Daaraan voegt de Raad toe dat de afwijzing van de eerder door gedaagde op 15 december 1997 in het kader van artikel 57, eerste lid, (oud) van de AAW gedane aanvraag is gebaseerd op onderzoeksbevindingen van de bij de behandeling van die aanvraag betrokken arbeidsdeskundige Tijmensma. Die kwam blijkens zijn rapport van 22 mei 1998 tot de conclusie dat gedaagde met haar in Nederland afgeronde administratieve opleiding op middelbaar niveau en gezien de door haar (weliswaar in WSW-verband) opgedane werkervaring in staat is zich een reële positie op de arbeidsmarkt te verwerven waarbij zij is aangewezen op routinematig werk met weinig aspecten van verbale communicatie.
De conclusie van deze arbeidsdeskundige is tot stand gekomen na een onderhoud met gedaagde en met inachtneming van het destijds met betrekking tot gedaagde opgesteld belastbaarheidspatroon en de daarop aansluitende arbeidsmogelijkhedenlijst met bijbehorende beschrijvingen van eenvoudige administratieve functies waarbij mondelinge communicatie slechts in geringe mate is vereist.
In het spoor van de zojuist vermelde bevindingen van de arbeidsdeskundige Tijmensma is namens appellant aan gedaagde bij besluit op bezwaar van 11 augustus 1998 meegedeeld dat de eerdere afwijzing van 26 mei 1998 bleef gehandhaafd. Daarbij werd voorop gesteld dat gedaagde, gezien haar tot dan toe gevolgde opleiding als bedrijfsadministratief medewerkster op middelbaar niveau, in staat is te achten zich ook zonder verdere studie een reële positie op de arbeidsmarkt te verwerven.
Eveneens onder dagtekening 11 augustus 1998 werd gedaagde door de arbeidsdeskundige Muller bij wijze van vòòraankondiging in het kader van de schatting van haar arbeidsongeschiktheid in de zin van onder meer de Wajong, er van in kennis gesteld dat zij door de uit haar handicap voortvloeiende beperkingen op de vrije arbeidsmarkt niet kan functioneren en derhalve bij gebreke van enige verdiencapaciteit volledig arbeidsongeschikt is.
Laatstvermelde visie berust op een spreekuurcontact van 10 augustus 1998 waarbij de betrokken verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige Muller constateerden dat gedaagde door haar handicap nauwelijks in staat is te communiceren. In verband daarmee concludeerden zij dat nagenoeg alle naar hun aard voor haar in beginsel in aanmerking komende eenvoudige administratieve functies uit het FIS-systeem voor gedaagde niet toegankelijk zijn nu daarbij vrijwel altijd wel enige verbale communicatie is vereist, onder meer bij werkopdrachten en telefonische contacten.
Blijkens zijn ten behoeve van haar reïntegratie uitgebracht rapport van 12 augustus 1998 acht de arbeidsdeskundige Muller gedaagde niet inzetbaar op de vrije arbeidsmarkt en uitsluitend bemiddelbaar naar werk in WSW-verband. Scholing via universitaire studie op het gebied van computers leidt naar zijn mening niet tot een betere arbeidsmarktpositie voor gedaagde daar banen op hoger niveau vrijwel altijd meer communicatieve vaardigheden vergen.
Laatstgenoemde arbeidsdeskundige is vervolgens eveneens in het kader van de thans in geding zijnde (herhaalde) aanvraag van 30 oktober 1998 betrokken. Zijn rapport van 8 december 1998 alsmede het daarop gebaseerd primair besluit van 30 december 1998 behelzen zijn hiervoor vermelde visie met betrekking tot gedaagdes handicap als beletsel voor haar inzetbaarheid anders dan in WSW-verband.
Namens gedaagde is in bezwaar, onder andere met verwijzing naar de eerder aan de arbeidsdeskundige Tijmensma verstrekte informatie over de door gedaagde beoogde vervolgstudie aan de Gallaudet Universiteit, uiteengezet dat bij de specifiek op doven toegesneden opleiding aan dat instituut bevordering van communicatieve vaardigheden en de inzetbaarheid op de vrije arbeidsmarkt centraal staan en dat met betrekking tot die vaardigheden hier te lande geen adequaat alternatief bestaat. Tevens is aangevoerd dat de door gedaagde geambieerde automatiseringsbranche steeds vaker ook voor doven hanteerbare communicatiemethoden kent waardoor juist die branche, mede gezien de daar aanwezige werkgelegenheidsvooruitzichten, ook voor in die richting goed opgeleide doven toegankelijk wordt.
Het thans bestreden besluit van 6 mei 1999 berust op de hierboven eerder weergegeven overwegingen uit de rapportage d.d. 13 april 1999 van de bezwaararbeidsdeskundige
Van der Hulst.
Bij de aangevallen uitspraak is het tegen die beslissing ingestelde beroep gegrond verklaard. Daartoe is onder meer geoordeeld dat voormelde arbeidsdeskundige, en in diens voetspoor appellant, te lichtvaardig tot zijn conclusies inzake de kansen van gedaagde op een arbeidsplaats is gekomen. Tevens is bij die uitspraak overwogen dat gezien de omstandigheid dat volgens appellant geen gangbare arbeid aan gedaagde kan worden geduid en voorts gezien de onzekerheid omtrent het voortbestaan van functies als data-typiste, de onderhavige opleiding leidt tot bevordering van gedaagdes arbeidsgeschiktheid.
In hoger beroep hebben partijen hun in eerste aanleg ingenomen standpunten goeddeels herhaald.
Zijdens appellant is er ter toelichting van het bestreden besluit op gewezen dat de in art 57 en Pro 57a (oud) van de AAW opgenomen (werk)voorzieningen al dan niet onder dezelfde naam zijn opgenomen in de Wet REA en dat met die wet is beoogd de bestaande reïntegratie-instrumenten, waaronder de werkvoorzieningen, te bundelen met toevoeging van enkele nieuwe instrumenten in de vorm van een budget. Omdat de Wet REA onder meer voortzetting van de AAW-werkvoorzieningen ten doel heeft gaat appellant er van uit dat de onder de vigeur van art 57, eerste lid, (oud) van de AAW gehanteerde (beleids)criteria kunnen worden voortgezet zoals bij het thans bestreden besluit is geschied.
Namens gedaagde is het in de aanhef van de Wet REA vermelde oogmerk van de wetgever om de (re)integratie van arbeidsgehandicapten te stimuleren benadrukt en is de gestelde zich doorzettende werkgelegenheid in de informaticabranche nader geadstrueerd.
De Raad overweegt als volgt.
Ingevolge het eerste lid in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder a van art 22 van Pro de Wet REA is appellant bevoegd om -kort gezegd- aan een arbeidsgehandicapte voorzieningen met betrekking tot scholing toe te kennen, onder meer ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid.
Appellant is bij de beantwoording van de in verband met gedaagdes aanvraag van 30 oktober 1998 aan de orde zijnde vraag, te weten of met een redelijke mate van zekerheid valt te verwachten dat met de door gedaagde beoogde studie een adequate compensatie kan worden verkregen van het door haar handicap veroorzaakte verlies aan verdienvermogen, in hoofdzaak afgegaan op het hiervoor vermeld categorisch oordeel met betrekking tot gedaagdes arbeidsongeschiktheid en het daarop aansluitend reïntegratietraject richting WSW-arbeid.
Bij die laatste beoordeling stond de zienswijze centraal dat gedaagde als gevolg van haar niet voor verbetering vatbaar geacht gebrekkig communicatie-vermogen op de vrije arbeidsmarkt geen reëel aanbod is, ook voor functies die overigens, gezien de door haar reeds afgeronde administratieve opleiding respectievelijk beoogde studie in de informatica, voor haar in beginsel geschikt zijn of kunnen worden.
Uitgaande van die zienswijze heeft appellant bij het thans bestreden besluit aan zijn afwijzend standpunt met betrekking tot gedaagdes verzoek vastgehouden zonder gericht onderzoek naar de inhoud en de opzet van de door haar beoogde studie en de daarvan gelet op haar inzet, aanleg en ervaring mogelijk te verwachten toename van haar communicatie-vermogen tot een niveau dat nodig is om op de vrije arbeidsmarkt in administratieve functies of in de informaticabranche aan de slag te raken. Appellant heeft zich er ook verder niet of nauwelijks van vergewist of en in hoeverre de door gedaagde beoogde studie voor haar tot een reële verhoging zal leiden van haar kansen op verwerving van een duurzaam verdienvermogen in de automatiseringsbranche. Zo is het inwinnen van informatie van een deskundige met betrekking tot de scholing van doven achterwege gebleven.
Mede bezien tegen de achtergrond van de met de invoering van de Wet REA beoogde stimulering van de integratie van arbeidsgehandicapten in de vrije arbeidsmarkt kan niet gezegd worden dat appellant in voldoende mate de voor het nemen van het thans bestreden besluit nodige kennis omtrent de relevante feiten en omstandigheden heeft vergaard. Daarnaast komt uit de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering van de bezwaararbeidsdeskundige niet goed uit de verf welke maatstaf is aangelegd en welk element daarbij beslissend is geacht voor de onderhavige afwijzing. Voorts is die motivering niet consistent in zoverre gedaagde enerzijds wordt aangemerkt als volledig ongeschikt voor het verrichten van functies op de arbeidsmarkt en anderzijds wel in staat wordt geacht tot het duurzaam realiseren van verdiencapaciteit.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel respectievelijk het beginsel dat een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering, welk beginselen zijn verankerd in artikel 3:2 respectievelijk Pro artikel 3:46 van Pro de Awb. De thans voorhanden gegevens, daaronder begrepen hetgeen door partijen in eerste aanleg en in hoger beroep is aangevoerd, geven de Raad geen aanleiding voor een ander dan het zojuist vermeld oordeel. Het is derhalve aangewezen dat gedaagde zich nader beraadt omtrent de vraag of, en zo ja, in hoeverre, aan het verzoek van gedaagde tegemoet dient te worden gekomen.
Mede gelet op het vorenoverwogene acht de Raad voorts termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze worden begroot op f 1.420,-- als kosten voor rechtsbijstand. Andere voor vergoeding op grond van die bepaling vatbare kosten zijn niet gevorderd en daarvan is de Raad ook niet gebleken.
Gelet op het vorenstaande alsmede op het bepaalde in artikel 22, derde lid van de Beroepswet, stelt de Raad ten slotte vast dat van appellant een recht van f 675,-- dient te worden geheven.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende;
Vernietigt het bestreden besluit alsmede de aangevallen uitspraak voorzover daarbij het bestreden besluit in stand is gelaten;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, met dien verstande dat appellant een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van het in deze uitspraak van de Raad overwogene;
Veroordeelt het Lisv in de proceskosten van gedaagde tot een bedrag van f 1.420,--, te betalen aan de griffier van de Raad;
Verstaat dat van het Lisv een recht van f 675,-- wordt geheven.
Aldus gewezen door mr M.I. 't Hooft als voorzitter,
mr D.J. van der Vos en mr Th.M. Schelfhout als leden, in tegenwoordigheid van mr M. van 't Klooster als griffier en uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 1999.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) M. van 't Klooster.