Uitspraak
99/1113 Anw, 99/1114 Anw, 99/1263 Anw en 99/1265 Anw
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[Naam betrokkene], wonende te [naam woonplaats], hierna te noemen: betrokkene,
en
de Sociale Verzekeringsbank, hierna te noemen: de SVB.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 4 juni 1998 heeft de SVB het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 11 december 1997, waarbij de nabestaandenuitkering van betrokkene ingevolge de Algemene nabestaandenwet (Anw) ingaande 1 januari 1998 is vastgesteld op ¦ 588,53 bruto per maand, ongegrond ver-klaard (hierna: besluit 1).
Bij besluit van 30 juni 1998 heeft de SVB de nabestaanden-uitkering van betrokkene op grond van het bepaalde in de wet van 18 juni 1998, Stb. 377 (hierna: de Wijzigingswet Anw) ingaande 1 januari 1998 verhoogd (hierna: besluit 2).
De Arrondissementsrechtbank te Assen heeft bij uitspraak van 28 januari 1999 de beroepen gegrond verklaard, de besluiten 1 en 2 vernietigd en de SVB opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Tevens heeft de rechtbank de SVB veroordeeld in de proceskosten van betrokkene, tot betaling van renteschade en tot vergoeding van het griffierecht.
Namens betrokkene is mr G.J. Knotter, advocaat te Woerden, van die uitspraak in hoger beroep gekomen op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden.
De SVB is eveneens van die uitspraak in hoger beroep gekomen op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden.
Mr Knotter heeft in het aanvullend beroepschrift tevens verweer gevoerd. De SVB heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is tezamen met een aantal soortgelijke zaken behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 21 juni 2000, waar betrokkene in persoon is verschenen bijgestaan door mr Knotter, voornoemd, en waar de SVB zich heeft doen vertegenwoordigen door prof. dr G.J. Vonk, H. van der Most en mr G.D. Homan, werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank.
De Raad heeft daarna het onderzoek in deze zaak heropend. De SVB heeft vervolgens bij brief van 14 september 2000 enige vragen van de Raad beantwoord. Namens betrokkene heeft mr Knotter bij brief van 10 oktober 2000 gereageerd op het antwoord van de SVB.
Partijen hebben vervolgens schriftelijk toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen.
II. MOTIVERING
Betrokkene heeft vanaf 1 juli 1994 een weduwenpensioen ingevolge de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) ontvangen, welk pensioen ingaande 1 juli 1996 op grond van het bepaalde in artikel 67 van Pro de Anw is omgezet in een nabestaandenuitkering ingevolge laatstgenoemde wet. De SVB heeft naar aanleiding van de opgave in augustus 1997 van betrokkene van haar inkomsten, onder bijvoeging van specificaties, vastgesteld dat zij van de uitvoeringsinstelling Cadans een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) ontvangt van ¦ 779,09 bruto per maand, inclusief overhevelingstoeslag (OHT), en tevens een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) van ¦ 1.590,19, inclusief OHT, van het pensioenfonds PGGM een invaliditeitspensioen van f 107,18, inclusief OHT, en tevens van het pensioenfonds ABP en het pensioenfonds Gebin een weduwenpensioen. Op grond van het Inkomens- en samenloopbesluit Anw heeft de SVB vastgesteld dat betrokkene ¦ 107,18 per maand aan inkomen uit arbeid ontvangt en ¦ 2.369,28 per maand aan inkomen in verband met arbeid.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 11 december 1997 heeft de SVB het nabestaandenpensioen van betrokkene ingaande 1 januari 1998 vastgesteld op een bedrag van ¦ 588,53 bruto per maand. Vervolgens heeft de SVB bij besluit 2 de nabestaandenuitkering van betrokkene op grond van de Wijzigingswet Anw ingaande 1 januari 1998 verhoogd en het bedrag van haar uitkering ingaande 1 juli 1998 vastgesteld op ¦ 1.102,62 bruto per maand.
De rechtbank heeft het beroep van betrokkene mede gericht geacht tegen besluit 2 en heeft het beroep tegen de beide besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de SVB een nieuw besluit neemt met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat artikel 67, tweede lid, van de Anw in verbinding met de bepalingen van het Inkomens- en Samenloopbesluit -Anw, waaruit volgt dat de arbeidsongeschiktheidsuitkering die betrokkene reeds genoot ten tijde van het van kracht worden van de Anw in het kader van het overgangsrecht anders worden behandeld dan inkomen uit arbeid, in dit geval buiten toepassing dienen te worden gelaten op de grond dat het gemaakte onderscheid in strijd is met artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in verbinding met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Tevens heeft de rechtbank de SVB veroordeeld in de proceskosten van betrokkene, begroot op ¦ 2.130,-, tot betaling van renteschade en vergoeding van griffierecht.
De SVB heeft in hoger beroep aangevoerd dat het in artikel 67, tweede lid, van de Anw gemaakte onderscheid tussen inkomen uit arbeid en inkomen in verband met arbeid, waaronder arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, berust op redelijke en objectieve gronden en dat derhalve geen sprake is van een verboden onderscheid in de zin van artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). De SVB heeft in hoger beroep geen grieven aangevoerd tegen de veroordeling tot betaling van de proceskosten en wettelijke rente.
Mr Knotter heeft namens betrokkene het standpunt van de SVB betwist.
Namens betrokkene is in hoger beroep aangevoerd dat de bestreden besluiten, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel in strijd zijn met de bescherming van het eigendomsrecht, zoals bepaald in het Eerste Protocol bij het EVRM. Voorts is aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen en in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel. Van de zijde van betrokkene wordt onderkend dat haar uitkering, toegekend bij besluit 2, voldoet aan de normen van het Verdrag betreffende prestaties bij arbeidsongevallen en beroeps-ziekten (IAO-Verdrag nr. 121, Trb. 1965, 16 en Trb. 1966, 137), het Verdrag betreffende uitkering bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen (IAO-Verdrag nr. 128, Trb. 1968, 131) en de Europese Code inzake Sociale Zekerheid van 16 april 1964 (Trb. 1965, 47). De SVB heeft de stellingen van betrokkene betwist.
De Raad stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat de SVB bij besluit 2 de aanspraak van betrokkene op nabestaandenuitkering ingaande 1 januari 1998 overeen-komstig het bepaalde in de Anw heeft vastgesteld. Het geschil tussen partijen spitst zich derhalve toe op de vraag of dit besluit wegens strijd met bepalingen van internationaal of supranationaal recht of met algemene rechtsbeginselen niet in stand kan blijven.
Met betrekking tot het door de SVB ingestelde hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank betreffende het in artikel 67, tweede lid, van de Anw gemaakte onderscheid overweegt de Raad als volgt.
Uit de wetsgeschiedenis van de Anw blijkt dat deze wet tot doel heeft voor alle ingezetenen een bescherming op minimumniveau te bieden tegen de geldelijke gevolgen van het risico van overlijden van de partner. Het betreft derhalve een basisvoorziening waarbij sociale partners en individuen aanvullende regelingen kunnen treffen voor dit risico, welke aanvullende voorzieningen niet op uitkeringen ingevolge de Anw worden gekort. Voorts heeft de wetgever met de inkomenstoets beoogd het behoeftebeginsel centraal te stellen, hetgeen ertoe heeft geleid dat ander inkomen uit of in verband met arbeid wordt gekort op de nabestaandenuitkering en waarbij de gunstiger vrijlatingsregeling voor inkomen uit arbeid ertoe strekt de arbeidsparticipatie niet te ontmoedigen. De Raad is van oordeel dat laatstbedoelde doelstelling een voldoende rechtvaardiging vormt voor het onderscheid tussen inkomen uit en in verband met arbeid in artikel 67 van Pro de Anw en in het Inkomens- en samenloopbesluit Anw.
Voorts kan naar 's Raads oordeel van de wijze waarop in het Inkomens- en samenloopbesluit verschillende soorten inkomsten zijn gekwalificeerd als inkomen uit of in verband met arbeid niet gezegd worden dat is gehandeld in strijd met de hiervoor genoemde doelstellingen van de wetgever, noch dat daarbij anderszins sprake is van een verboden ongelijke behandeling van rechthebbenden op bepaalde soorten uitkeringen. De Raad wijst erop dat er geen aanleiding is arbeidsongeschiktheidsuitkeringen anders te behandelen dan bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen, nu het gekozen vrijlatingsregime van de Anw niet tot doel heeft, zoals de rechtbank heeft aangenomen, deelname aan het arbeidsproces te stimuleren, hetgeen in geval van arbeidsongeschiktheid vaak niet meer te realiseren is, maar wel om -met het oog op de effectiviteit van de toepassing van het behoeftebeginsel- degenen die arbeid verrichten niet te zeer te ontmoedigen.
Aan de Raad is ook niet gebleken dat de SVB de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen van personen die verzekerd zijn geweest ingevolge de Algemene Burgerlijke Pensioenwet (ABP) anders behandelt dan uitkeringen ingevolge de WAO. Uit de brief van de SVB van 14 september 2000 blijkt, kort samengevat, dat deze personen vanaf 1 januari 1998 aanspraak hebben op uitkeringen op grond van de WAO ten laste van het Landelijk instituut sociale verzekeringen en op een aanvullend (bovenwettelijk) invaliditeitspensioen van de Stichting Pensioenfonds ABP. Op grond van het Inkomens- en samenloopbesluit Anw wordt de WAO-uitkering van deze personen aangemerkt als inkomen in verband met arbeid en het aanvullend pensioen als inkomen uit arbeid. De SVB handelt aldus naar 's Raads oordeel geheel conform het bepaalde in genoemd Besluit, nu de Stichting Pensioenfonds ABP op grond van het bepaalde in de Wet Privatisering ABP aangemerkt moet worden als een bedrijfspensioenfonds. Ten slotte wil de Raad nog opmerken dat indien de extra vrijlating bij inkomen uit arbeid van een derde deel van het inkomen, voor zover dat meer bedraagt dan 70% van het bruto-minimumloon, in het geval van betrokkene zou worden toegepast op haar WAO-uitkering, zoals de rechtbank beoogt, dit niet tot een ander resultaat zou hebben geleid aangezien haar invaliditeitspensioen van het pensioenfonds PGGM van ¦ 107,18 bruto per maand en de WAO-uitkering van de uitvoeringsinstelling Cadans van ¦ 779,09 per maand tezamen niet meer bedragen dan 70% van het bruto-minimumloon.
Met betrekking tot de toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM overweegt de Raad als volgt. Blijkens het verhandelde ter zitting aanvaardt thans ook de SVB dat bij het besluit dat de aanspraak op Anw-uitkering per 1 januari 1998 regelt, een "possession" (eigendom) in de zin van evenvermelde bepaling is betrokken. Ook de Raad is dit oordeel toegedaan en hij onderschrijft op dit punt de overwegingen van de rechtbank. Als dit eigendom valt aan te merken de aanspraak op uitkering die voorafgaande aan 1 juli 1996 aan betrokkene rechtens toekwam overeenkomstig de bepalingen van de AWW en die onder de vigeur van de Anw tot 1 januari 1998 onaangetast is gebleven. De inwerkingtreding van de Anw leidde tot een gedeeltelijke ontneming van eigendom ingaande laatstgenoemde datum voor de personen, waaronder betrokkene, waarop de overgangsbepaling van artikel 67 van Pro de Anw het oog heeft.
In deze wetsbepaling is één van de grondgedachten van de Anw, te weten dat aan een wettelijke nabestaandenverzekering het behoefteprincipe ten grondslag moet liggen, uitgewerkt voor de voormalige AWW-gerechtigden. Ten opzichte van het eigenlijke Anw-regime, dat kort gezegd inkomen in verband met arbeid volledig in mindering brengt op de uitkering en van het inkomen uit arbeid een bedrag van 50% van het bruto-minimumloon buiten aanmerking laat alsmede een derde gedeelte van het meerdere inkomen, geldt -met inachtneming van het bepaalde in de Wijzigingswet- voor deze gerechtigden een verzachte kortingsregeling, waarbij van beide genoemde vormen van inkomen 70% van het bruto-minimumloon voor de korting buiten aanmerking wordt gelaten, alsmede voor inkomen uit arbeid een derde gedeelte van het meerdere. Voorts geldt voor deze gevallen dat, ongeacht de hoogte van het inkomen, van de nabestaanden-uitkering een bedrag gelijk aan 30% van het bruto-minimumloon onaangetast blijft.
Ten aanzien van de overgangsregeling van artikel 67 van Pro de Anw is voorts van belang dat, waar personen die een gezamenlijke huishouding voeren in de Anw als gehuwd worden aangemerkt (met uitzondering van bloedverwanten in de eerste graad), de voormalige AWW-gerechtigde die op die grond als gehuwd wordt aangemerkt ingaande 1 januari 1998 een Anw-uitkering van 30% van het bruto-minimumloon behoudt, welk percentage voor degenen die een gezamenlijke huishouding voeren ten behoeve van de verzorging van een hulpbehoevende 50% (van het netto-minimumloon) bedraagt, waarvan 20% inkomensafhankelijk.
Ten aanzien van betrokkene heeft deze regeling ertoe geleid dat haar Anw-uitkering, die aanvankelijk bij besluit 1 per 1 januari 1998 is vastgesteld op ¦ 588,53 per maand, bij besluit 2 met terugwerkende kracht tot 1 januari 1998 is verhoogd en per 1 juli 1998 is vastgesteld op ¦ 1.102,62 per maand.
De rechtbank heeft geoordeeld dat dit resultaat in overeenstemming is met de criteria welke voortvloeien uit de eerste zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, luidend:
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.".
Ook de Raad is van oordeel dat in de overgangsregeling van de Anw deze criteria op de juiste wijze in acht zijn genomen, en met name dat de wetgever de hem toekomende beoordelingsmarge bij de vaststelling van wat in het algemeen belang geboden kan en moet worden geacht niet heeft overschreden. In aanvulling op hetgeen de rechtbank op dit punt heeft overwogen, acht de Raad ook nog het volgende van belang. Naar huidig inzicht fungeert de wettelijke nabestaandenverzekering als bodemvoorziening ten opzichte van aanvullende nabestaandenregelingen en als inkomensvoorziening op het niveau van het sociaal minimum. Daarin past niet het geheel onaangetast laten van die (bodem)uitkering in omstandigheden die erop duiden dat de betrokken nabestaande in staat is of is geweest om in het eigen onderhoud te voorzien. Dat op dit punt in de AWW geen voorzieningen waren getroffen, valt naar aannemelijk is in overwegende mate toe te schrijven aan de destijds geringe arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen, als gevolg waarvan samenloop van AWW-pensioen en inkomen uit arbeid, c.q. loondervingsuitkeringen, relatief zeldzaam was. De maatschappelijke veranderingen op dit punt maakten, vanuit de eerder omschreven doelstelling van de regeling, een regeling voor de samenloop van nabestaandenuitkering en ander inkomen noodzakelijk. Voorts heeft de wetgever het aangewezen geacht de gelijkstelling van (in algemene zin:) een gezamenlijke huishouding van twee personen met een huwelijk, welke in verscheidene andere sociale regelingen reeds haar beslag had gekregen, uit te breiden tot de wettelijke nabestaandenverzekering.
Dat de hieruit voortvloeiende aanpassingen zich ook uitstrekken tot bestaande gevallen (AWW-gerechtigden), acht de Raad binnen het onderhavige toetsingskader vanuit een oogpunt van gelijkheid, en mede gelet op de potentieel lange looptijd van de uitkering, aanvaardbaar; en eveneens aanvaardbaar is in hetzelfde kader het standpunt van de wetgever dat vanuit een oogpunt van rechtszekerheid een tijdelijke en/of gedeeltelijke (in casu: een tijdelijke volledige en in aansluiting daarop een gedeeltelijke) eerbiediging van bestaande rechten geboden is.
Dat slechts een "volledige compensatie" in overeenstemming met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol zou zijn, zoals namens de betrokkenen in de op de onderhavige zitting behandelde gedingen is betoogd, berust op een onjuiste opvatting ten aanzien van die bepaling, welke niet zo ver strekt dat zij het een staat ten enenmale onmogelijk zou maken in bestaande (socialezekerheids)rechten in te grijpen.
Met betrekking tot de ter zitting opgeworpen stelling dat de wetgever bij de regeling van het overgangsrecht-Anw haar oordeel niet goed heeft afgewogen en niet in overeenstemming heeft gehandeld met hetgeen recentelijk in de Notities overgangsrecht in de sociale zekerheid van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot uitdrukking is gebracht, welk betoog in wezen strekt tot toetsing van de wet aan algemene rechtsbeginselen, overweegt de Raad dat hij in deze stellingen geen rechtsnormen vermag aan te treffen waaraan hij de onderhavige bepalingen van een wet in formele zin kan toetsen (vgl. CRvB 15 mei 1996, RSV 96/170). Wat meer in het algemeen het beroep op algemene rechtsbeginselen betreft, overweegt de Raad dat hij zich in constante rechtspraak heeft aangesloten bij het oordeel van de Hoge Raad, inhoudende dat artikel 120 van Pro de Grondwet (mede) een verbod inhoudt om de wet (in formele zin) te toetsen aan dergelijke beginselen (HR 14 april 1989, AB 1989, 207, Harmonisatiewetarrest). Van "niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden", welke volgens diezelfde rechtspraak aanleiding zouden kunnen vormen strikte wetstoepassing achterwege te laten, is in het onderhavige geval niet gebleken. Dit geldt met name ook voor het beroep namens betrokkene op het vertrouwensbeginsel.
De rechtbank is op dit punt tot hetzelfde oordeel gekomen.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen het besluit 2 ten onrechte gegrond heeft verklaard en heeft vernietigd, zodat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake een vergoeding van proceskosten in hoger beroep.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen besluit 2 gegrond is verklaard en dat besluit is vernietigd;
Verklaart het inleidend beroep, voor zover gericht tegen besluit 2 alsnog ongegrond;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus gegeven door mr N.J. Haverkamp als voorzitter en mr F.P. Zwart en mr T.L. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van mr M.F. van Moorst als griffier en uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2001.
(get.) N.J. Haverkamp.
(get.) M.F. van Moorst.