Uitspraak
99/1134 NABW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Leiden, appellant,
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant heeft mr. E. van der Schans, advocaat te Amsterdam, op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank 's-Gravenhage op 22 januari 1999 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 23 april 2002, waar appellant is verschenen bij zijn gemachtigden mr. J.F. de Groot, advocaat te Amsterdam en N. Graas, werkzaam bij de gemeente Leiden. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en J. Zondag, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
II. MOTIVERING
Met ingang van 1 januari 1996 is de Algemene Bijstandswet (ABW) ingetrokken en zijn de Algemene bijstandwet en de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet in werking getreden. Het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de ABW en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde hier van belang.
Bij besluit van 22 augustus 1997 heeft gedaagde de aan appellant over het dienstjaar 1995 te betalen rijksvergoeding ter zake van onder meer de ABW vastgesteld in afwijking van de door appellant ingezonden definitieve kostenopgave over dat jaar. Gedaagde heeft met toepassing van artikel 47a van de ABW besloten dat de door de gemeente Leiden gemaakte kosten van bijstand uit een oogpunt van bijstandsverlening niet aanvaardbaar zijn tot een bedrag van f 38.300,--. Als gevolg hiervan is de op grond van artikel 47b van de ABW aan de gemeente te betalen vergoeding tot dat bedrag geweigerd. Gedaagde heeft daartoe - samengevat - overwogen dat gebleken is dat de gemeente Leiden het standpunt heeft ingenomen dat anonieme tips nimmer in behandeling worden genomen. Gedaagde is, blijkens onder andere zijn circulaire van 4 juli 1995 inzake misbruik en oneigenlijk gebruik van onder meer de ABW, van oordeel dat het gebruik van feitelijk onderbouwde tips een goed middel is om fraude op te sporen. Door het niet in behandeling nemen van anonieme tips zijn, aldus gedaagde, door appellant uitkeringen verstrekt waarvan de rechtmatigheid niet is verzekerd of waarvan de juiste hoogte van het uitgekeerde bedrag niet is gewaarborgd.
Bij besluit van 3 december 1997 heeft gedaagde het namens appellant ingediende bezwaar tegen het besluit van 22 augustus 1997 ongegrond verklaard.
Gedaagde heeft daartoe kort gezegd overwogen dat de gemeente bij de uitvoering van de ABW een zodanig beleid dient te voeren dat alleen uitkeringen worden verstrekt in de door de wet bedoelde gevallen. Daarbij dient, gelet op artikel 3 van Pro het Besluit verantwoording en vergoeding uitkeringskosten ABW IOAW en IOAZ (hierna: BVVU) regelmatig te worden nagegaan of een uitkering op juiste gronden is verstrekt en of aanpassing noodzakelijk is. Tussentijds ontvangen signalen kunnen reden zijn om een nader onderzoek in te stellen. Door geen gebruik te maken van feitelijk onderbouwde tips van anonieme derden benut appellant niet alle gegevens bij het vaststellen van de rechtmatigheid van verstrekte uitkeringen. Omdat appellant principieel weigert deze gegevens te gebruiken, is er sprake van een structurele tekortkoming in het door appellant gevoerde beleid. Gedaagde heeft in dit verband ook nog verwezen naar zijn nota Uitgangspunten en normering toetsings- en maatregelenbeleid uit 1992 (hierna: Nota Maatregelenbeleid 1992).
De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het besluit van 3 december 1997 ongegrond verklaard. Hetgeen de rechtbank daartoe heeft overwogen komt erop neer dat in artikel 47a van de ABW niet is aangegeven wanneer kosten niet aanvaardbaar zijn. Naar het oordeel van de rechtbank stond het gedaagde vrij - en was het uit een oogpunt van rechtszekerheid ook geboden - om nader aan te geven in welke situaties naar zijn mening artikel 47a van de ABW toegepast zou kunnen worden. De rechtbank acht het gelet op de inhoud van de Nota Maatregelenbeleid 1992 alsmede de circulaire van 4 juli 1995 toelaatbaar dat gedaagde in het kader van genoemd artikel verlangt dat feitelijk onderbouwde tips, ook als deze anoniem zijn, door de gemeente worden bestudeerd. De rechtbank ziet in de Wet persoonsregistraties (WPR), artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) alsmede artikel 10 van Pro de Grondwet geen belemmeringen voor gedaagde om van appellant te verlangen over te gaan tot een onderzoek van feitelijk onderbouwde tips, ook indien deze afkomstig zijn van anonieme derden.
Appellant kan zich hiermee niet verenigen. Betwist wordt dat gedaagde appellant kan verplichten zijn vanaf 1986 ingenomen (principiële) standpunt inhoudende het weigeren gebruik te maken van anonieme tips bij het vaststellen van de rechtmatigheid van verstrekte uitkeringen, te verlaten. Appellant voert daartoe - kort gezegd - aan dat gedaagde zijn opvatting niet kan baseren op artikel 47a van de ABW. Ook kunnen de door gedaagde genoemde Nota en circulaire de gemeente, aldus appellant, niet binden en voorzover gedaagde zijn standpunt baseert op artikel 3, eerste lid, van het BVVU, is appellant de mening toegedaan dat deze bepaling, zo hierin al een verplichting kan worden gelezen tot het gebruik maken van anonieme tips, onverbindend is wegens strijd met artikel 81c van de ABW.
De Raad overweegt het volgende.
Ingevolge artikel 47a, eerste lid, van de ABW kan gedaagde besluiten dat bepaalde door de gemeente gemaakte kosten van bijstand uit een oogpunt van bijstandsverlening niet aanvaardbaar zijn.
Artikel 50 van Pro de ABW bepaalt dat de vergoeding in en van de kosten van bijstand, bedoeld in de artikelen 47b tot en met 49, alleen wordt verleend voorzover de inrichting van de administratie van de bijstand voldoet aan de daarvoor gestelde regels.
Ingevolge artikel 81c van de ABW kan gedaagde regelen stellen met betrekking tot de administratie van de gemeenten ter zake van de uitvoering van deze wet.
In artikel 3, eerste lid, van het BVVU is bepaald dat, behoudens met betrekking tot uitkeringen voor periodiek bijzondere bestaanskosten, burgemeester en wethouders uiterlijk binnen acht maanden na de datum van ingang van de uitkering dan wel van de beslissing naar aanleiding van het laatst uitgevoerde onderzoek een beslissing moeten nemen, na opnieuw alle gegevens die het recht op en de omvang van de periodieke uitkering beïnvloeden, te hebben onderzocht.
Blijkens het besluit van 3 december 1997 heeft gedaagde de thans in geding zijnde maatregel wegens overtreding van artikel 3, eerste lid, van het BVVU gebaseerd op artikel 47a van de ABW.
De Raad stelt vast dat, gelet op de parlementaire geschiedenis van artikel 47a van de ABW, tot niet-aanvaardbaarverklaring van gemaakte kosten van bijstand kan worden overgegaan indien het gemeentelijke beleid inzake de bijstandsverlening afwijkt van de doelstellingen van de wet.
Gedaagde heeft ter zitting van de Raad aangevoerd, zulks onder verwijzing naar 's Raads uitspraak van 28 september 1999, nummers 97/6456 ABW en 97/6457 ABW, dat in geval van schending van artikel 3 van Pro het BVVU de wettelijke grondslag voor de weigering van (een deel van) de rijksvergoeding niet gevonden had moeten worden in artikel 47a van de ABW, maar in artikel 50 van Pro die wet in samenhang met artikel 3 van Pro het BVVU.
Deze juiste constatering brengt mee dat het besluit van 3 december 1997 wegens strijd met de wet dient te worden vernietigd.
Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, is de Raad van oordeel dat er termen aanwezig zijn om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit geheel in stand te laten. De namens appellant tegen het besluit aangevoerde bezwaren treffen, zoals hierna zal blijken, geen doel.
De Raad overweegt daartoe het volgende.
Allereerst is aan de orde de vraag of het BVVU, meer in het bijzonder artikel 3, eerste lid, van dit Besluit verbindende kracht mist, zoals appellant heeft gesteld.
Appellant heeft in dit verband betoogd dat artikel 3, eerste lid, van het BVVU verder gaat dan het geven van regels voor de inrichting van de financiële administratie en het treffen van maatregelen van interne controle aangezien in deze bepaling ook regels worden gegeven voor externe controle met de verplichting voor burgemeester en wethouders om bij het heronderzoek ook gegevens te betrekken die binnenkomen via tipgevers. Appellant stelt zich op het standpunt dat dit is overgelaten aan het oordeel van burgemeester en wethouders zoals is vastgelegd in artikel 11, eerste lid, van de ABW.
Ingevolge de artikelen 50 en 81c van de ABW bestaat de bevoegdheid nadere regelen te stellen met betrekking tot de administratie van de gemeenten ter zake van de uitvoering van de ABW. Die nadere regels zijn neergelegd in het BVVU.
Aan de term "administratie" in deze bepalingen kan naar het oordeel van de Raad niet zonder meer worden ontleend welke reikwijdte hieraan in het kader van de ABW dient te worden toegekend.
Blijkens de parlementaire geschiedenis van artikel 81c van de ABW heeft de in dit artikel verleende bevoegdheid de bedoeling in de administratie van de gemeenten op het terrein van de bijstandsverlening zoveel mogelijk uniformiteit te bereiken en de bewerking daarvan in het kader van de beleidsvoering en het toezicht zo doelmatig mogelijk te maken. De Raad acht deze omschrijving zodanig, dat hieronder mede valt te begrijpen hetgeen door appellant nader is aangeduid als de externe controle. De Raad acht hierbij in het bijzonder van gewicht dat de administratie ook van belang is in het kader van een zo doelmatig mogelijk toezicht.
Met betrekking tot de door appellant aangehaalde passage uit de Memorie van Antwoord waar sprake is van "financiële administratie" merkt de Raad op dat hiermee niet bedoeld kan zijn dat het begrip administratie slechts in de door appellant bedoelde beperkte zin moet worden opgevat. Er is slechts aangegeven dat de Minister van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk is voor het stellen van regels inzake de financiële administratie van gemeenten en dat het uit een oogpunt van goede coördinatie wenselijk wordt geacht dat van de in artikel 81c van de ABW gegeven bevoegdheid tot het stellen van regels geen gebruik wordt gemaakt buiten de Minister van Binnenlandse Zaken om.
Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel dat niet gezegd kan worden dat met artikel 3, eerste lid, van het BVVU is getreden buiten de grenzen van de in de ABW gegeven regelgevende bevoegdheid.
Het beroep dat appellant doet op artikel 11 van Pro de ABW treft geen doel omdat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, deze bepaling niet ziet op hetgeen in de onderhavige zaak aan de orde is.
Artikel 3, eerste lid, van het BVVU schept voor burgemeester en wethouders de verplichting om in het kader van het heronderzoek rekening te houden met "alle gegevens die het recht op en de omvang van de periodieke uitkering beïnvloeden". Deze bepaling kan niet los worden gezien van de artikel 30a van de ABW en artikel 2, eerste lid, van het BVVU neergelegde verplichtingen van burgemeester en wethouders om zorg te dragen voor een adequate controle op het nakomen van de inlichtingenverplichting van belanghebbenden, bedoeld in artikel 30, tweede lid, van die wet en voor de juistheid en volledigheid van de in de kostenopgave opgenomen gegevens.
Het categorisch ter zijde leggen en na binnenkomst onmiddellijk vernietigen van alle feitelijke informatie die afkomstig is van personen die onbekend wensen te blijven, verdraagt zich hiermee naar het oordeel van de Raad niet. Aldus is namelijk onvoldoende gewaarborgd dat het heronderzoek voldoet aan de eisen van artikel 3 van Pro het BVVU zoals die ook blijken uit de Nota van Toelichting bij het BVVU.
De Raad wijst er voorts op dat vanaf het begin van de jaren negentig er zowel op landelijk als op gemeentelijk niveau meer aandacht is gekomen voor het bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van onder meer de ABW en dat een ontwikkeling in gang is gezet waarbij misbruikbestrijding als een volwaardige taak binnen het uitvoeringsproces wordt opgevat. Ook binnen deze ontwikkeling past het dat rekening wordt gehouden met door al dan niet anonieme derden aangereikte tips, mits relevant en voldoende feitelijk onderbouwd, als een middel om fraude op te sporen. Verwezen wordt naar gedaagdes reeds eerder genoemde circulaire van 4 juli 1995 alsmede naar de Handreiking ten behoeve van de opstelling van een beleidsplan fraudebestrijding Algemene Bijstandswet welke als bijlage is gevoegd bij de brief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 20 juni 1994.
Dat de ABW een wet is die appellant in medebewind uitvoert geeft appellant, gelet op de tekst en strekking van de ter zake geldende controlebepalingen, anders dan hij meent, niet de vrijheid om anonieme tips in het kader van zijn heronderzoeksplicht zonder meer ter zijde te leggen.
Appellant heeft gesteld dat sprake is van strijd met artikel 29, tweede lid, van de Wet op de persoonsregistratie (WPR). De Raad deelt die opvatting niet. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling kan bij het geven van inlichtingen over de herkomst worden volstaan met globale informatie. Voorts biedt artikel 30 van Pro de WPR de mogelijkheid om de herkomst van de aanleiding voor het onderzoek in het belang van de controle en het toezicht in het geheel niet aan de betrokkene te melden. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat een en ander er toe leidt dat het voor de houder van de registratie als bedoeld in artikel 29 van Pro de WPR niet noodzakelijk is om de identiteit van de tipgever te achterhalen alvorens de gegevens op te nemen in de persoonsregistratie. Ook kan de Raad appellant niet volgen in zijn betoog dat de WPR met zich zou brengen dat appellant gehouden is te onderzoeken of de informatie waarop de tip betrekking heeft op rechtmatige wijze is verkregen en dat zulks in het geval van een anonieme tip niet mogelijk is. De Raad wijst erop dat ook een niet anonieme-tip niet de garantie biedt dat de verstrekte inlichtingen op rechtmatige wijze door de tipgever zijn verkregen. Wat hiervan verder ook zij, de tip zal, mits relevant en voldoende feitelijk onderbouwd, slechts de aanleiding kunnen zijn voor het instellen van een onderzoek en alleen de in het kader van dit onderzoek verkregen gegevens kunnen, indien daartoe voldoende gronden bestaan, aanleiding vormen het betreffende recht op uitkering te herzien of in te trekken.
Appellant heeft voorts betoogd dat de verplichting tot het in behandeling nemen van anonieme tips als zodanig in strijd is met het in artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 10 van Pro de Grondwet neergelegde en door appellant te respecteren recht op privacy. De Raad kan appellant hierin evenmin volgen. Met de rechtbank is de Raad op dit punt van oordeel dat de vraag of de in de tip vermelde gegevens bij gebruik ervan schending van deze bepalingen oplevert, eerst kan worden beantwoord als de tip is beoordeeld en nader is onderzocht.
Appellant is verder van mening dat gedaagde in het besluit van 3 december 1997 bij de berekening van de maatregel is uitgegaan van een onjuiste maatstaf. Appellant is van opvatting dat gedaagde hierbij ten onrechte is uitgegaan van de Regeling forfaitaire percentages maatregelen Abw, Ioaw en Ioaz van 13 december 1996 (Stcrt. 1996, 247). Hij stelt in dit verband dat genoemde regeling is vastgesteld onder vigeur van de Algemene bijstandswet zoals die op 1 januari 1996 in werking is getreden, terwijl het in dit geval gaat om het dienstjaar 1995 toen de ABW nog gold.
De Raad overweegt hieromtrent het volgende.
De Nota Maatregelenbeleid 1992 ziet onder meer op situaties waarin sprake is van een weigering van de rijksvergoeding op basis van artikel 50 van Pro de ABW. Indien het met de tekortkoming gemoeide financiële beslag niet kan worden gekwantificeerd wordt de maatregel, aldus deze nota, bepaald op een forfaitair bedrag berekend op basis van het totaalbedrag dat de desbetreffende gemeente als rijksvergoeding declareert. In het geval dat de zwaarte van de tekortkoming als licht wordt aangemerkt, bedraagt de maatregel in het eerste jaar 0,5% van de gedeclareerde rijksvergoeding. Dit zou in het geval van appellant leiden tot een maatregel ter hoogte van f 461.192,-- op jaarbasis. Blijkens de gedingstukken heeft gedaagde in verband met het overigens verantwoorde uitvoeringsbeleid ter zake van de ABW in de gemeente Leiden de maatregel vastgesteld op een bedrag van f 38.300,-- over vijf maanden, hierbij aansluiting zoekend bij de hierboven genoemde Regeling.
De Raad is van oordeel dat de zwaarte van deze maatregel de rechterlijke toetsing kan doorstaan, waarbij tevens in de beschouwingen is betrokken dat van strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb, in die zin dat de maatregel als hier aan de orde in geen verhouding staat tot de ernst van de appellant verweten gedraging, geen sprake is.
Ten slotte is nog aangevoerd dat door het ontbreken van het voorgeschreven horen van appellant alsmede door het ontbreken van het voorgeschreven bestuurlijk overleg gedaagde heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook deze grief treft geen doel. Uit de gedingstukken blijkt dat op 20 januari 1995 de rijksconsulent gedaagdes standpunt aangaande anonieme tips met vertegenwoordigers van appellant heeft besproken. Gedaagde heeft in zijn brieven van 28 juni 1995 en 12 april 1996 zijn beleid op dit punt nogmaals uiteengezet. De Raad is niet gebleken dat aldus onvoldoende overleg is gevoerd dan wel dat het overleg zoals dat is gevoerd niet voldoet aan de eisen die daaraan uit een oogpunt van zorgvuldigheid dienen te worden gesteld.
De Raad acht termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden met toepassing van de in de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht genoemde gewichtsfactor "zwaar" begroot op in totaal € 1.866,-- wegens in beroep en in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 3 december 1997;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.866,--, te betalen door de Staat der Nederlanden.
Aldus gegeven door mr. G.A.J. van den Hurk als voorzitter en mr. Th.C. van Sloten en mr. J.M.A. van der Kolk-Severijns als leden, in tegenwoordigheid van B.M. Biever-van Leeuwen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2002.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) B.M. Biever-van Leeuwen.
AP0406