Uitspraak
99/3722 AW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant heeft op de daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 9 juni 1999, nr. AWB 97/341 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend en zijn vragen van de Raad beantwoord. Namens appellant zijn nadere stukken ingezonden.
Het geding is, gevoegd met zaak 00/4968 AW, behandeld ter zitting van 10 oktober 2002. Appellant is in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. T.G.M. Gersjes, advocaat te Eindhoven. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.T.J.H. Berns, werkzaam bij CAPRA, en mr. M. Houben, werkzaam bij de gemeente Eindhoven. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. Hierbij wordt in de onderhavige zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. MOTIVERING
1. De Raad gaat voor zijn oordeelsvorming van de volgende feiten uit.
1.1. Appellant is in 1980 als ambtenaar bij de afdeling Welzijn van de gemeente Eindhoven aangesteld, in de functie van [naam functie]. In het kader van de privatisering van de gemeentelijke bouwspeelplaats is in 1991 de Stichting Bouwspeelplaats "[naam stichting]" (hierna: de Stichting) opgericht. Gedaagde heeft appellant toentertijd als coördinator bouwspeelplaats bij de Stichting gedetacheerd. Gedaagde heeft voor die constructie vooral gekozen om te bewerkstelligen dat appellant zijn ambtenaarschap zou behouden.
1.2. Nadat appellant wegens ziekte op 7 januari 1992 was uitgevallen, heeft gedaagde hem bij besluit van 6 juli 1993 meegedeeld dat zijn bezoldiging op grond van artikel 43 van Pro de Algemene Rechtstoestandsverordening van de gemeente Eindhoven (hierna: ARV) per 1 augustus 1993 tot 80% zou worden verlaagd. Bij brief van 3 juni 1994 heeft appellant gedaagde verzocht de korting op zijn bezoldiging met terugwerkende kracht tot 1 augustus 1993 ongedaan te maken. Bij besluit van 3 mei 1995 heeft gedaagde appellants verzoek afgewezen. Het bezwaar daartegen is bij het bestreden besluit van 4 december 1996 ongegrond verklaard.
2. Bij uitspraak van 11 maart 1999, AB 1999, 386 heeft de Raad in een ander geschil tussen partijen uitspraak gedaan. De Raad heeft in dat geschil het inleidend beroep tegen een besluit van 8 december 1993 - waarbij gedaagde had geweigerd appellant per 1 januari 1994 naar zijn uitloopschaal te bevorderen - niet-ontvankelijk verklaard. De Raad overwoog dat appellant als gevolg van zijn niet als tijdelijk bedoelde detachering bij de Stichting niet langer geacht kon worden in openbare dienst werkzaam te zijn en derhalve - althans op 8 december 1993 - niet (meer) voldeed aan de omschrijving van ambtenaar als gegeven in artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet 1929.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank appellants beroep tegen het bestreden besluit van 4 december 1996 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 3 mei 1995 alsnog niet-ontvankelijk verklaard en bepalingen inzake proceskosten en griffierecht gegeven. Dit berustte op de overweging dat, nu appellant gelet op 's Raads uitspraak van 11 maart 1999 op 8 december 1993 niet (meer) voldeed aan de omschrijving van ambtenaar als gegeven in artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet, appellant geacht moet worden als niet-ambtenaar een privaatrechtelijke dienstbetrekking te hebben gehad, zodat het besluit van 3 mei 1995 geen publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
4. In zijn uitspraak van 22 februari 2001, AB 2001, 203 en TAR 2002, 77 heeft de Raad in een geschil inzake een ambtenaar die in vaste dienst bij een naamloze vennootschap was gedetacheerd, overwogen: "dat hij, anders dan in eerdere uitspraken, bijvoorbeeld CRvB 11 maart 1999, AB 1999, 386, is gesteld, vanwege het gesloten stelsel van ontslaggronden dat ten aanzien van ambtenaren tot uitdrukking is gebracht in artikel 125 van Pro de Ambtenarenwet en de daarop gebaseerde regelgeving en de aan dat stelsel in samenhang met het bepaalde in de Algemene wet bestuursrecht en de Beroepswet te ontlenen rechtszekerheid met betrekking tot de toegang tot de (bestuurs)rechter, nader van oordeel is dat ambtenaarschap dat door aanstelling als zodanig is ontstaan niet langs andere weg verloren kan gaan dan door ontslagverlening op een van de daartoe in de wet- en regelgeving vastgelegde grondslagen. Detachering van een ambtenaar behoort daartoe niet, zodat het ambtenaarschap behouden blijft ondanks de bezwaren die aan langdurige feitelijke tewerkstelling buiten de overheidsdienst verbonden kunnen zijn."
5. In hoger beroep betoogt appellant dat hij, gelet op 's Raads zojuist vermelde uitspraak van 22 februari 2001 en de omstandigheid dat gedaagde hem steeds salaris is blijven betalen en rechtspositionele besluiten jegens hem is blijven nemen, tot zijn inmiddels per 1 september 2002 door gedaagde verleende ontslag immer ambtenaar in dienst van de gemeente Eindhoven is gebleven.
5.1. Gedaagde acht dit standpunt niet verenigbaar met 's Raads uitspraak van 11 maart 1999. Gedaagde meent dat, nu die uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan, aan de nieuwe rechtspraak die door 's Raads uitspraak van 22 februari 2001 is gevestigd, alleen werking voor de toekomst kan toekomen, hetgeen volgens gedaagde betekent dat appellant zijn destijds verloren ambtenarenstatus op zijn vroegst vanaf 22 februari 2001 kan hebben herwonnen. Toekenning van terugwerkende kracht aan 's Raads uitspraak van 22 februari 2001 acht gedaagde een fundamentele aantasting van het ook voor bestuursorganen geldende rechtszekerheidsbeginsel, nu de Raad juist ten aanzien van appellant al eerder had geoordeeld dat deze - tenminste vanaf 8 december 1993 - geen ambtenaar meer was.
5.2. De Raad overweegt dat de rechtszekerheid vergt dat niet zonder goede reden wordt afgeweken van de uitleg die de Raad in eerdere uitspraken aan een bepaald wettelijk voorschrift heeft gegeven. Wanneer de Raad op grond van nadere inzichten wel een andere uitleg aan dat wettelijk voorschrift geeft, vergt de rechtszekerheid evenzeer dat nadien steeds de nieuwe uitleg wordt gevolgd. Dit laatste geldt ook als in een eerder geschil tussen partijen destijds onherroepelijk van de oude uitleg is uitgegaan, tenzij hierdoor in het nieuwe geschil tussen partijen hun belangen of de belangen van één van hen te zeer in het gedrang zouden komen.
5.2.1. Gedaagde stelt dat, indien de Raad in het onderhavige geschil uitspreekt - anders dan in het bij zijn uitspraak van 11 maart 1999 beslechte geschil, maar in navolging van zijn op 22 februari 2001 gegeven uitleg van het recht - dat appellant geacht moet worden zijn ambtelijke status tot 1 september 2002 steeds te hebben behouden, op gedaagdes rechtszekerheid (ernstig) inbreuk wordt gemaakt.
5.2.2. De Raad volgt gedaagde niet. Gedaagde is zoals tussen partijen vaststaat steeds - ook na 's Raads uitspraak van 11 maart 1999 - de ambtelijke rechtspositieregelingen van de gemeente Eindhoven op appellant blijven toepassen, waaronder het uitbetalen van de bezoldiging en het uitoefenen van de vereiste ziektecontrole jegens hem. Aan de rechtszekerheid van gedaagde komt dan ook niet die absolute betekenis toe die gedaagde daaraan toegekend wenst te zien nu hij zelf zich jegens appellant is blijven gedragen alsof deze tot hem in ambtelijke dienstbetrekking stond.
5.2.3. De Raad ziet dan ook, gelet op de belangen van partijen, geen aanleiding de in zijn uitspraak van 22 februari 2001 gegeven uitleg van het recht inzake het verlies van de ambtenarenstatus in het onderhavige geschil niet te volgen. Nu er in het onderhavige geschil derhalve van uitgegaan moet worden dat appellant door de destijdse detachering zijn ambtelijke status niet heeft verloren, kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven.
6. Aangezien partijen hun standpunten omtrent de inhoudelijke kant van het geschil reeds uitgebreid naar voren hebben gebracht en de Raad hebben verzocht het geschil zonodig ook inhoudelijk te beslechten, zal de Raad de zaak niet naar de rechtbank terugwijzen maar haar zelf afdoen.
6.1. In zijn verzoek van 3 juni 1994 om de korting op zijn bezoldiging met terugwerkende kracht tot 1 augustus 1993 ongedaan te maken heeft appellant betoogd dat zijn ziekte in overwegende mate was veroorzaakt door het opgedragen werk of de bijzondere omstandigheden waaronder dit moest worden verricht. Bij het bestreden besluit is geoordeeld dat daarvan geen sprake was.
6.2. De Raad overweegt dat, nu uit de gedingstukken blijkt dat appellants ongeschiktheid het gevolg is van ziekten of gebreken van psychische aard, volgens vaste rechtspraak om aan het in 6.1. vermelde criterium te kunnen afdoen als eerste vereiste geldt dat sprake is geweest van bijzondere factoren die niet alleen deel uitmaken van of in rechtstreeks verband staan met het werk of de werkomstandigheden, maar tevens in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief beschouwd - een abnormaal of excessief karakter dragen.
6.3. De Raad stelt vervolgens vast dat het besluit van 6 juli 1993, nu appellant daartegen niet tijdig rechtsmiddelen heeft aangewend, rechtens onaantastbaar is geworden. Appellants grief dat het besluit geen rechtsmiddelenverwijzing bevatte, kan niet tot een ander oordeel leiden. Het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 3 mei 1995, waarbij geweigerd is van het besluit van 6 juli 1993 terug te komen, heeft derhalve het karakter van een weigering om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit.
6.3.1. Voorzover het bestreden besluit betrekking heeft op de periode vanaf 3 juni 1994, toetst de Raad ingevolge vaste rechtspraak of gezegd moet worden dat het besluit niet op een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging berust.
Appellant stelt dat door een combinatie van factoren van extreme werkomstandigheden sprake was. Hij heeft daartoe, kort samengevat, op de volgende omstandigheden gewezen zoals hij die ervaren heeft: verhoogde werkdruk in de loop der jaren, gebrek aan toereikende middelen, uitval door ziekte van medewerkers, gebrek aan feedback door het hoofd van de afdeling Welzijn, de reorganisatie van die afdeling en uitholling van zijn verantwoordelijkheden, de wijze waarop zijn functie in het kader van functiewaardering is gewogen en de wijze waarop de privatisering heeft plaatsgevonden (geen hoor en wederhoor). De Raad wil aannemen dat appellant, mede gezien de werkverhouding met zijn chef bij de gemeente, zijn werkomstandigheden als zwaar en bij tijd en wijle als frustrerend heeft ervaren. Daarop duidt ook de verklaring van een bedrijfsmaatschappelijk werker dat appellant door een al geruime tijd durende ongewisse situatie depressief is geraakt en ook met frustraties zit. De Raad heeft hierin en in al het overige dat appellant heeft aangevoerd evenwel onvoldoende aanknopingspunten gevonden om te oordelen dat de opvatting van gedaagde dat appellants werkomstandigheden objectief beschouwd niet als abnormaal of excessief konden worden aangemerkt niet op een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging zou berusten.
6.3.2. Voorzover het bestreden besluit betrekking heeft op de periode vóór 3 juni 1994, moet volgens vaste rechtspraak worden getoetst of gezegd moet worden dat aan de weigering zodanige gebreken kleven of dat zich zodanige omstandigheden hebben voorgedaan dat in redelijkheid niet had kunnen worden geweigerd appellants verzoek van 3 juni 1994 in te willigen. Nu die toets aanmerkelijk lichter is dan de toets gehanteerd in 6.3.1., kan het bestreden besluit ook voorzover het op de periode vóór 3 juni 1994 betrekking heeft, de rechterlijke toetsing doorstaan.
7. Gelet op al het vorenoverwogene moet het inleidend beroep alsnog ongegrond verklaard worden. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en beslist daarom als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep alsnog ongegrond;
Bepaalt dat de gemeente Eindhoven aan appellant het door hem in hoger beroep betaalde betaalde griffierecht van € 154,29 (voorheen f 340,-) vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter en mr. T. Hoogenboom en mr. J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van mr. L.N. Nijhuis als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 december 2002.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) L.N. Nijhuis.
HD
2.12
Q