Uitspraak
05/3742 AW + 05/3872 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 27 april 2005, nrs. 04/911 en 04/1988 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen
[betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 11 mei 2006
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant is hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift, met bijlagen, ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 30 maart 2006, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. M.P.W. Steuten, werkzaam bij CAPRA, en S.J.W.M. in ’t Hout-van Bergen, drs. A.W.G.J. van Kessel en H.P.T. Albers, allen werkzaam bij de gemeente Zevenaar, en waar betrokkene in persoon is verschenen met bijstand van mr. J. Zandberg, advocaat te Zevenaar.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was sedert 1980 in dienst van de gemeente Zevenaar, laatstelijk in de functie van coördinator Informatisering en Automatisering (I&A), ressorterend onder de stafafdeling Personeel en Organisatie (P&O). Nadat binnen de gemeente Zevenaar discussie was ontstaan over de invulling van de taken op het gebied van I&A heeft het bureau Telengy Management en Advies B.V. (hierna: Telengy) in november 2001 het rapport “Advies Informatievoorziening en Automatisering Gemeente Zevenaar” uitgebracht. In dat rapport is geconcludeerd dat er diverse tekortkomingen zijn op het vlak van I&A en wordt een vijftal aanbevelingen gedaan. Als eerste aanbeveling is genoemd het creëren van een nieuwe functie manager informatievoorziening, automatisering en bedrijfsvoering (I,A&B); als tweede aanbeveling is genoemd het opstellen van een I&A beleidsplan en een daaruit voortvloeiend meerjarenprojectenplan.
1.2. Naar aanleiding van de uitkomsten van het rapport van Telengy heeft tussen de toenmalige gemeentesecretaris W. en betrokkene op 7 februari 2002 een gesprek plaatsgehad. In dat gesprek heeft W. geconstateerd dat het vanuit de afdeling I&A de afgelopen jaren heeft ontbroken aan het handen en voeten geven aan visie en beleid en dat daar een grotere kwalitatieve inbreng geleverd had moeten worden. Tevens heeft W. in dat gesprek laten weten dat hij niet de mening van betrokkene deelt dat deze in staat is om aan een adviseursfunctie voor I,A&B invulling te geven.
1.3. Vervolgens heeft betrokkene in een schriftelijke reactie laten weten het niet eens te zijn met de conclusies van het rapport van Telengy alsmede met de grondslag waarop Telengy die conclusies heeft doen steunen. In die reactie heeft betrokkene herhaald ervan overtuigd te zijn dat hij voormelde adviseursfunctie in de toekomst naar behoren zou kunnen uitvoeren. Na de nodige discussie en op basis van een met alle partijen gevoerd overleg, is betrokkene ten slotte de kans gegeven om te laten zien dat hij over voldoende advies- en beleidskwaliteiten beschikt. Teneinde de continuïteit binnen I&A te waarborgen, is voor de begeleiding een externe coach, A. (tevens medeopsteller van het Telengyrapport), aangetrokken.
1.4. Tegen de achtergrond van de bevindingen en aanbevelingen van het Telengyrapport is daarop door het Hoofd P&O een schriftelijk stuk opgesteld waarin de uitgangssituatie met betrekking tot het functioneren van betrokkene is beschreven (de zogenoemde nul-meting). Met betrokkene werd een ontwikkel- en functioneringstraject afgesproken waarbij een paar concrete, tot zijn functie van coördinator I&A behorende, taken aan hem zijn toebedeeld, te weten het ontwikkelen van Concern ICT-beleid en het opstellen van een ondernemingsplan I&A. Het traject zou worden ingegaan onder persoonlijke begeleiding van A. met tussentijdse voortgangsgesprekken. Per 1 januari 2003 zou het traject worden afgesloten met een beoordeling.
1.5. Op 11 november 2002 heeft het Hoofd P&O het ontwikkel- en functioneringstraject van betrokkene beëindigd, aangezien de door betrokkene tot dat moment verrichte prestaties geen zicht gaven op een succesvolle afronding van dat traject voor 1 januari 2003. Betrokkene heeft zich met ingang van 12 november 2002 ziek gemeld en heeft sindsdien - met uitzondering van enkele in september 2003 verrichte taken - de functie van coördinator I&A feitelijk niet meer uitgeoefend.
Tussentijds hebben partijen met elkaar enkele gesprekken gevoerd om, op een voor beide partijen acceptabele manier, uit de ontstane impasse te komen. In dit kader heeft appellant betrokkene de functie van beleidsmedewerker planning en control op detacheringbasis in de gemeente Angerlo aangeboden.
1.6. Op 3 september 2003 is op verzoek van betrokkene de beoordeling van zijn functioneren in de periode van 15 juli 2002 tot 3 september 2003 opgesteld welke op 17 november 2003, na hoor en wederhoor, door de beoordelingsautoriteit met wijziging van de beoordelingsperiode is vastgesteld. De conclusie van de beoordeling was dat betrokkene zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht niet aan de gestelde functie-eisen voldeed. Bij besluit van 26 maart 2004 is die beoordeling na bezwaar gehandhaafd met dien verstande dat het oorspronkelijk gekozen beoordelingstijdvak is hersteld.
1.7. Bij besluit van 14 januari 2004 heeft appellant op grond van artikel 8:6 van Pro de Zevenaarse Arbeidsvoorwaardenregeling (ZAR) het dienstverband met betrokkene met ingang van 1 april 2004 beëindigd. Bij besluit van 23 juli 2004 is het ontslag van betrokkene na bezwaar gehandhaafd met dien verstande dat de ontslagdatum is gesteld op 1 april 2005 en betrokkene tot die datum volledig is vrijgesteld van de plicht tot het verrichten van arbeid en hem eenmalig outplacementfaciliteiten zijn aangeboden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen de besluiten van 26 maart 2004 en van 23 juli 2004 gegrond verklaard en beide besluiten vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel. Met betrekking tot de beoordeling van betrokkene was de rechtbank van oordeel dat appellant - met uitzondering van het gezichtspunt Kennis - onvoldoende concrete voorbeelden had aangedragen waaruit bleek dat betrokkene onvoldoende functioneerde. Voorts was de rechtbank van oordeel dat appellant de beoordelingstermijn had moeten vaststellen op de periode van 15 juli 2002 tot 12 november 2002, omdat betrokkene na 12 november 2002 geen werkzaamheden meer heeft verricht. Terzake van het ontslag heeft de rechtbank geoordeeld dat appellant betrokkene te weinig tijd heeft gegeven om zijn functioneren te verbeteren alsmede dat hij gedurende het traject onvoldoende is begeleid.
3.1. In hoger beroep heeft appellant met betrekking tot de beoordeling het standpunt ingenomen dat de negatieve waarderingen wel degelijk met voldoende concrete feiten en omstandigheden zijn onderbouwd. Daartoe is ondermeer gewezen op de vele verslagen van gesprekken die in het beoordelingstijdvak met betrokkene zijn gehouden, op de in hoger beroep ingebrachte door betrokkene geschreven en te licht bevonden concepten van een ondernemingsplan voor het cluster I&A en op het door hem opgestelde plan van aanpak voor het beleidsplan I&A, welk plan van aanpak volgens appellant geenszins aan de te stellen criteria voldeed. Ten aanzien van het ongeschiktheidsontslag anders dan op grond van ziekten of gebreken is naar voren gebracht dat die ongeschiktheid van betrokkene voor de functie van coördinator I&A volgens appellant manifest is en onderbouwd is met concrete en verifieerbare gegevens. Daartoe is gewezen op het feit dat betrokkene van meet af aan wist dat mislukking van het ontwikkeltraject zou leiden tot een einde van zijn werkzaamheden als coördinator I&A, dat betrokkene in dat traject goed werd begeleid en dat hij, door uiteindelijk geen andere functie te aanvaarden, appellant geen andere keus liet dan tot ontslag over te gaan.
3.2. Namens betrokkene is gemotiveerd verweer gevoerd.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
5. Met betrekking tot de beoordeling.
5.1. Appellant heeft het oordeel van de rechtbank onderschreven dat het einde van de beoordelingsperiode ten onrechte is gesteld op 3 september 2003. Appellant betwist echter dat de beoordelingsperiode zou moeten lopen van 15 juli 2002 tot 12 november 2002. Volgens hem moet het einde van de periode gesteld worden op 1 januari 2003, omdat tussen partijen destijds was afgesproken dat de beoordeling zou geschieden vanaf 15 juli 2002 tot 1 januari 2003. De Raad deelt dit standpunt van appellant. Dat betrokkene vanaf 12 november 2002 niet meer heeft gewerkt, maakt dat naar het oordeel van de Raad niet anders, nu betrokkene gedurende een substantieel deel van die afgesproken periode zijn werkzaamheden wel heeft kunnen verrichten en in de beoordeling met de ziekteperiode rekening kan worden gehouden als een werkomstandigheid welke de functievervulling heeft beïnvloed. De Raad dient vervolgens van daaruit te bezien of de negatieve beoordeling de rechterlijke toets kan doorstaan.
5.2. Volgens vaste jurisprudentie (CRvB 5 november 1998, TAR 1998, 191) is de rechtelijke toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. In geval van negatieve oordelen geldt het uitgangspunt dat het betrokken bestuursorgaan aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Daarbij is niet beslissend of elk feit ter adstructie van een waardering boven elke twijfel verheven is, en zelfs is niet van doorslaggevend belang of bepaalde feiten onjuist blijken te zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Het gaat er om of in het totale beeld van de in beschouwing genomen gezichtspunten de gegeven waarderingen de evenbedoelde toetsing kunnen doorstaan.
5.3. Uit de gedingstukken, waaronder de in hoger beroep ingebrachte stukken, komt als totaal beeld naar voren dat het functioneren van betrokkene met name op het gezichtspunt Zelfstandigheid (met de onderdelen initiatief, omgevingsgericht handelen, visie en analyse) en het gezichtspunt Contact (met de onderdelen klantgerichtheid, onderhandelen en samenwerken) duidelijk te wensen overliet. De Raad verwijst hierbij naar de gedocumenteerde uiteenzetting van appellant omtrent de totstandkoming van het concept ondernemingsplan en het concept beleidsplan I&A, waarvoor betrokkene verantwoordelijk was. Daaruit blijkt dat betrokkene niet bij machte was, ondanks de begeleiding die werd geboden, de concept plannen tijdig op verantwoorde wijze gereed te krijgen. Begeleiding en coaching door A., die speciaal daarvoor was aangetrokken, werd door betrokkene niet geaccepteerd.
5.4. Uit het vorenstaande volgt dat de Raad van oordeel is dat de beoordeling van betrokkene over de periode 15 juli 2002 tot 1 januari 2003 de in 5.2. weergegeven rechterlijke toets kan doorstaan.
6. Met betrekking tot het ontslag.
6.1. Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, van de ZAR kan aan een ambtenaar eervol ontslag worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken. De ongeschiktheid moet worden geconcretiseerd en kan in beginsel pas worden aangenomen nadat de betrokkene met zijn tekortkomingen is geconfronteerd op een zodanige wijze en tijdstip dat het hem redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij bij gebreke van verbetering met ontslag rekening diende te houden. Daarnaast moet hij in de gelegenheid zijn gesteld om zijn functioneren te verbeteren en adequate begeleiding hebben ontvangen.
6.2. De Raad is van oordeel dat betrokkene met het ontwikkel- en functioneringstraject, waarvoor appellant in overleg met hem een kleine zes maanden heeft uitgetrokken, een reële kans is gegeven om onder begeleiding van A. aan te tonen dat hij in staat is om zijn functie naar behoren uit te oefenen. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is genoegzaam gebleken dat betrokkene tekort is geschoten in het op goede wijze vervullen van het niveaubepalende aspect van zijn functie coördinator I&A, zoals deze voor de duur van het traject specifiek was beperkt en toegespitst, dat betrokkene tijdig en geregeld op die tekortkomingen is gewezen en dat hem begeleiding is aangeboden, die hij niet heeft willen aanvaarden.
6.3. Bij brief van 8 mei 2003 is betrokkene de functie van beleidsmedewerker Planning en Control (P&C) aangeboden, welke functie, vooruitlopend op de gemeentelijke herindeling, tijdelijk op detacheringbasis in het gemeentehuis van de gemeente Angerlo moest worden verricht. Tevens is betrokkene in die brief meegedeeld dat appellant, gelet op de beperkte omvang van de gemeente Zevenaar, hem op termijn geen andere passende functie kan aanbieden. Betrokkene heeft de functie van beleidsmedewerker P&C om hem moverende redenen niet willen accepteren. Aangezien de Raad van oordeel is dat het hier een passende functie betreft, dient de afwijzing van dit bij wijze van laatste kans gedane aanbod voor risico van betrokkene te blijven.
6.4. De Raad komt derhalve tot de slotsom dat de rechtbank ten onrechte de beslissing op bezwaar inzake het ongeschiktheidontslag heeft vernietigd.
7. De Raad acht geen termen aanwezig om in hoger beroep toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens wat betreft de bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht;
Vernietigt het bestreden besluit van 26 maart 2004 voorzover betreffende de beoordelingsperiode, en stelt deze periode vast op 15 juli 2002 tot 1 januari 2003;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 26 maart 2004 voor het overige ongegrond;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 23 juli 2004 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en R. Kooper en C.P.J. Goorden als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van A.D. van Dissel-Singhal als griffier, uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2006.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) A.D. van Dissel-Singhal.
HD
28.04