Uitspraak
06/5003 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant],
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 18 juli 2006, 05/225 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zuidhorn (hierna: College)
Datum uitspraak: 28 augustus 2007
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.R.M. Schaap, advocaat te Groningen, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2007. Voor appellant is verschenen mr. B. van Dijk, kantoorgenoot van mr. Schaap. Het College heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
II. OVERWEGINGEN
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
Appellant ontving sinds 1999 bijstand naar de norm voor een alleenstaande.
Bij besluit van 27 april 2004 is appellant meegedeeld dat de eerder wegens arbeidsongeschiktheid verleende ontheffing van de in artikel 113 van Pro de Algemene bijstandswet (Abw) genoemde arbeidsverplichtingen niet meer aan de orde is en dat op appellant alle arbeidsverplichtingen van toepassing zijn. Voorts is appellant bij dit besluit meegedeeld dat hij is aangemeld bij het reïntegratiebedrijf Serin bv (hierna: Serin) en dat hij verplicht is mee te werken aan een traject dat zal leiden tot arbeidsinschakeling. Appellant heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
Naar aanleiding van een intakegesprek met Serin op 3 mei 2004 is een voorlopig bemiddelingsplan opgesteld waarover verder met appellant is gesproken. Serin heeft op 8 juni 2004 aan het College gerapporteerd dat appellant het voorlopig bemiddelingsplan niet wenst te ondertekenen omdat hij met de inhoud ervan niet akkoord gaat. Appellant heeft in dit kader onder meer naar voren gebracht dat hij een opleiding tot taxichauffeur wil volgen en dat hij niet wenst deel te nemen aan het door Serin voorgestelde traject waarbij eerst wordt gekeken of er daadwerkelijk vacatures zijn voor taxichauffeurs, voor welke functie vanaf 1 juli 2004 een bepaald diploma is vereist.
Het College heeft hierin aanleiding gezien om bij besluit van 1 juli 2004 met toepassing van artikel 14 van Pro de Abw en het hierop gebaseerde Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz (Maatregelenbesluit) de bijstand vanaf 1 juni 2004 gedurende de periode van een maand met 20 % te weigeren. Het College heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat appellant heeft geweigerd medewerking te verlenen aan een traject dat is gericht op zijn arbeidsinschakeling en dat die weigering de inschakeling in de arbeid belemmert.
Op 15 juli 2004 heeft Serin aan het College meegedeeld dat appellant schriftelijk is uitgenodigd voor een gesprek op 14 juli 2004, dat appellant op 12 juli 2004 die brief bij Serin ongeopend heeft afgegeven en dat appellant vervolgens op 14 juli 2004 niet is verschenen.
Het College heeft bij besluit van 11 augustus 2004 de bijstand van appellant vanaf 1 augustus 2004 gedurende twee maanden met 20% verlaagd. Het College heeft hierbij overwogen dat appellant zijn medewerking blijft weigeren aan een traject dat is gericht op zijn arbeidsinschakeling door niet te verschijnen op het gesprek van 14 juli 2004.
Voor de duur van de opgelegde maatregel heeft het College verwezen naar de recidivebepaling van het Maatregelenbesluit.
Naar aanleiding van het verzoek van het College aan Serin om appellant nogmaals uit te nodigen, heeft Serin appellant verzocht op 17 september 2004 te verschijnen voor een gesprek. Op 23 augustus 2004 heeft appellant de brief met de uitnodiging ongeopend aan Serin teruggegeven.
Bij besluit van 2 september 2004 heeft het College appellant meegedeeld dat zijn uitkering met ingang van 1 oktober 2004 gedurende drie maanden volledig wordt geweigerd. Het College heeft hierbij overwogen dat appellant zijn medewerking blijft weigeren. Voorts heeft het College appellant meegedeeld dat indien hij alsnog besluit op een gesprek bij Serin te verschijnen, het trajectplan ondertekent en alle medewerking aan het reïntegratietraject verleent, het College kan overwegen de weigering van drie maanden op te heffen.
De door appellant tegen de drie hiervoor genoemde primaire besluiten gemaakte bezwaren heeft het College bij besluit van 11 januari 2005 ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 11 januari 2005 ongegrond verklaard.
Appellant heeft zich tegen deze uitspraak gekeerd. Hij heeft zich - kort weergegeven - op het standpunt gesteld dat de hem verweten gedragingen moeten worden aangemerkt als gedragingen van de tweede categorie als bedoeld in het Maatregelenbesluit en niet als gedragingen van de derde categorie waarvan het College is uitgegaan. Voorts heeft appellant aangevoerd dat de derde maatregel niet in verhouding staat tot de maatregel die opgelegd had moeten worden. Ten slotte is appellant van oordeel dat het College ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de beperkingen die hij ter zake van de arbeidsinschakeling nog heeft.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Uit het overgangsrecht neergelegd in artikel 2 van Pro de Invoeringswet Wet werk en bijstand (IWWB) in verbinding met artikel 2 van Pro het Inwerkingstredingsbesluit (Stb. 2003, 386) en artikel 2 van Pro de Invoeringsregeling WWB (Stcrt. 2003, 203) volgt dat de artikelen 14 en 113 van de Abw van kracht blijven tot uiterlijk 1 januari 2005. In het geval dat een college van burgemeester en wethouders gebruik maakt van zijn in artikel 2 van Pro de Invoeringsregeling WWB geboden mogelijkheid van nadere fasering van de invoering van de WWB (dat is: op een eerder door het college te bepalen tijdstip dan 1 januari 2005 al uitvoering geven aan de onderdelen van de WWB die, zoals artikel 18, tweede lid, van de WWB, van onmiddellijke inwerkingtreding op 1 januari 2004 zijn uitgezonderd), betekent dat onder meer dat de artikelen 14 en 113 van de Abw buiten toepassing moeten blijven vanaf het tijdstip dat een college van burgemeester en wethouders van deze mogelijkheid gebruik maakt.
Het College heeft in de periode van 1 januari 2004 tot en met 17 september 2004 geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid van het al voor 1 januari 2005 uitvoering geven aan WWB-bepalingen die van onmiddellijke werking op 1 januari 2004 zijn uitgezonderd. Uit het bepaalde in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de IWWB volgt dat met toepassing van de Abw nader op het bezwaren moet worden beslist. Dit betekent dat de artikelen 14 en 113 van de Abw van toepassing zijn gebleven op de opgelegde maatregelen.
Artikel 14, eerste lid, van de Abw bepaalt, voorzover hier van belang, dat indien de belanghebbende een op grond van hoofdstuk VIII van de Abw aan de bijstand verbonden verplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen, burgemeester en wethouders de bijstand tijdelijk geheel of gedeeltelijk weigeren. In artikel 14, tweede lid, van de Abw is vermeld dat een maatregel als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Abw wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen
van een maatregel wordt in elk geval afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Ingevolge artikel 14, vierde lid, van de Abw kunnen burgemeester en wethouders afzien van het opleggen van een maatregel, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. In artikel 14, vijfde lid, van de Abw is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld.
Die nadere regels zijn gegeven bij het Maatregelenbesluit. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van het Maatregelenbesluit wordt de periode van weigering van de bijstand genoemd in artikel 5, eerste lid, van het Maatregelenbesluit verdubbeld, indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na de vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging uit dezelfde of een hogere categorie.
De Raad stelt vast dat appellant de hierboven feitelijk weergegeven gedragingen niet betwist. Ook de Raad gaat er op grond van hetgeen daaromtrent in de verschillende rapportages van Serin is vermeld vanuit dat appellant zich aan de vermelde gedragingen heeft schuldig gemaakt.
Het College heeft zich op het standpunt gesteld dat in alle drie de situaties sprake is geweest van een gedraging die de inschakeling in de arbeid belemmert. Ingevolge het Maatregelenbesluit is dit een gedraging van de zogeheten derde categorie waarvoor in artikel 5, eerste lid en onder c, van het Maatregelenbesluit een standaardsanctie is voorgeschreven van een weigering van de bijstand van 20% gedurende de periode van een maand.
Onder verwijzing naar zijn uitspraken van 9 augustus 2005 (LJN AU1319) van 11 juli 2006 (LJN AY4919) alsmede van 9 januari 2007 (LJN AZ6952) is de Raad evenwel van oordeel dat de hier aan de orde zijnde gedragingen dienen te worden beschouwd als het niet dan wel in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot inschakeling in de arbeid, dan wel aan een onderzoek naar de geschiktheid voor scholing of opleiding en derhalve in alle drie de gevallen dienen te worden aangemerkt als een gedraging van de tweede categorie als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 2 sub c, van het Maatregelenbesluit. Ingevolge art 5, eerste lid en onder b, van het Maatregelenbesluit is voor een gedraging van de tweede categorie een standaardsanctie voorgeschreven van een weigering van 10% gedurende de periode van een maand.
Met hetgeen hiervoor is overwogen is gegeven dat het College de gedragingen van appellant ten onrechte heeft gekwalificeerd als gedragingen van de derde categorie als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 3 sub a, van het Maatregelenbesluit, namelijk: een gedraging die de inschakeling in de arbeid belemmert. De Raad wijst er in dit verband nog op dat in de ambtelijke rapportage van 22 juni 2004, die ten grondslag heeft gelegen aan het primaire besluit van 1 juli 2004, de hier aan de orde zijnde weigering van appellant om mee te werken wordt omschreven als een gedraging die uiteindelijk zijn arbeidsinschakeling belemmert.
Het besluit van 11 januari 2005 komt dan ook wegens strijd met het Maatregelenbesluit en met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking. Ook de aangevallen uitspraak waarbij het voorgaande niet is onderkend, dient te worden vernietigd. De Raad zal doen wat de rechtbank zou behoren te doen door het beroep van appellant gegrond te verklaren en het besluit van 11 januari 2005 te vernietigen.
De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Daartoe wordt als volgt overwogen.
De Raad ziet in de gedingstukken geen aanknopingspunten op grond waarvan staande kan worden gehouden dat ter zake van de drie hierboven vermelde gedragingen elke vorm van verwijtbaarheid bij appellant ontbreekt. Hieruit vloeit voort dat gelet op artikel 14, eerste lid, van de Abw en het Maatregelenbesluit maatregelen moeten worden opgelegd. Van dringende redenen om hiervan af te zien is de Raad niet gebleken.
Ter zake van de eerste gedraging dient overeenkomstig het Maatregelenbesluit met ingang van 1 juni 2004 een verlaging van de bijstand van 10% gedurende een maand te worden opgelegd. De Raad ziet geen grond om aan te nemen dat de omstandigheden van appellant of de mate van verwijtbaarheid aanleiding geven deze maatregel met toepassing van artikel 14, tweede lid, van de Abw op een lager percentage vast te stellen.
Ter zake van de tweede gedraging zal, nu tevens sprake is van recidive als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het Maatregelenbesluit met ingang van 1 augustus 2004 een verlaging van 10% gedurende de periode van twee maanden moeten worden opgelegd. Ook ten aanzien van deze maatregel ziet de Raad geen grond om aan te nemen dat de omstandigheden van appellant of de mate van verwijtbaarheid aanleiding geven deze maatregel met toepassing van artikel 14, tweede lid, van de Abw op een lager percentage dan wel voor een kortere periode vast te stellen.
Met betrekking tot de derde gedraging is de Raad met het College van oordeel dat appellant heeft volhard in zijn handelwijze en dat hem dit zwaar is aan te rekenen. De Raad wijst hierbij onder meer op de duur waarop appellant reeds op bijstand is aangewezen en de waarschuwende werking die van de eerdere maatregelen is uitgegaan. Het College heeft dan ook terecht tot een zwaardere maatregel besloten dan in artikel 5 van Pro het Maatregelenbesluit is voorzien. Een verzwaring van de standaardmaatregel (een verlaging van 10% gedurende een maand) tot 100% gedurende drie maanden acht de Raad echter niet in overeenstemming met de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert. De uit de gedingstukken blijkende gegevens met betrekking tot de gedragingen van appellant zijn onvoldoende zwaarwegend om een maatregel van die omvang te rechtvaardigen. Een maatregel, bestaande in een verlaging van de bijstandsuitkering met 50% voor de duur van drie maanden, voldoet naar het oordeel van de Raad gezien de aanwezige gegevens wel aan het in artikel 14, tweede lid, van de Abw neergelegde afstemmingsvereiste. De Raad zal dan ook bepalen dat met ingang van 1 oktober 2004 een maatregel wordt opgelegd van 50 % gedurende drie maanden.
De Raad kan het College niet volgen in zijn opvatting dat de opgelegde maatregel van 100% voor een periode van drie maanden in overeenstemming is met artikel 14, tweede lid, van de Abw op de grond dat appellant tevens is meegedeeld dat deze maatregel vervalt indien hij voor de ingangsdatum van de verlaging alsnog besluit bij Serin te verschijnen, het trajectplan ondertekent en alle medewerking verleent die nodig is voor het reïntegratietraject. Naar het oordeel van de Raad dient de vraag of een maatregel in overeenstemming is met het afstemmingsvereiste van artikel 14, tweede lid (eerste volzin), van de Abw uitsluitend te worden beantwoord aan de hand van de in deze bepaling opgesomde elementen. Eventueel toekomstig gedrag kan hierbij evenwel geen rol spelen.
Slotoverwegingen
Appellant heeft verzocht om het College met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb te veroordelen in de door hem geleden schade. Dienaangaande overweegt de Raad het volgende.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt dat het College ten onrechte de maatregelen waartoe bij de genoemde primaire besluiten is besloten en die zijn gehandhaafd bij het besluit van 11 januari 2005, heeft opgelegd. Daarmee is de onrechtmatigheid van het besluit van 11 januari 2005 gegeven. Als gevolg van dat onrechtmatige besluit is aan appellant over de maanden juni 2004 en augustus 2004 en september 2004 alsmede over de maanden oktober tot en met december 2004 een te laag bedrag aan bijstand uitbetaald. Ingevolge het met ingang van 1 januari 2004 in werking getreden artikel 45, eerste lid, van WWB wordt de bijstand per kalendermaand vastgesteld en betaald. Daarmee is de dag van de betaling niet concreet aangeduid. Nu er geen algemeen verbindende voorschriften gelden met betrekking tot de dag waarop de bijstand had moeten zijn betaald, neemt de Raad omwille van een praktische en eenvormige rechtstoepassing tot uitgangspunt dat het juiste bedrag aan periodieke bijstand had moeten zijn betaald uiterlijk op de laatste dag van de maand volgend op de maand waarop die bijstand betrekking heeft. In dit geval is de bijstand over de hierboven genoemde maanden niet correct uitbetaald. Dit betekent dat de eerste dag waarop over de niet tijdig betaalbaar gestelde bruto-uitkering over deze maanden wettelijke rente is verschuldigd, dient te worden gesteld op 1 augustus 2004 respectievelijk 1 oktober 2004 en 1 november 2004 en respectievelijk 1 december 2004, 1 januari 2005 en 1 februari 2005 en wel tot de dag van algehele voldoening. Bij het voorgaande geldt dat telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover de rente wordt berekend, dient te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente.
De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellant Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 11 januari 2005;
Legt aan appellant met ingang van 1 juni 2004 een maatregel op in de vorm van een weigering van de bijstand van 10% gedurende de periode van een maand;
Legt aan appellant met ingang van 1 augustus 2004 een maatregel op in de vorm van een weigering van de bijstand van 10% gedurende de periode van twee maanden;
Legt aan appellant met ingang van 1 oktober 2004 een maatregel op in de vorm van een weigering van de bijstand van 50% gedurende de periode van drie maanden;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.288,--, te betalen door de gemeente Zuidhorn aan de griffier van de Raad;
Veroordeelt de gemeente Zuidhorn tot schadevergoeding zoals in rubriek II van deze uitspraak is aangegeven;
Bepaalt dat de gemeente Zuidhorn aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 142,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door Th.C. van Sloten als voorzitter en A.B.J. van der Ham en L.H. Waller als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van R.E. Lysen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2007.
(get.) Th.C. van Sloten.
(get.) R.E. Lysen.
BKH