Uitspraak
07/4949 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 16 juli 2007, 06/2346 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
de Svb
en
[betrokkene] (hierna: betrokkene).
Datum uitspraak: 18 juni 2009
I. PROCESVERLOOP
De Svb heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene is een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2009. Namens betrokkene is verschenen haar echtgenoot [naam echtgenoot] en haar gemachtigde mr. A.H. Kiesouw, advocaat te Zutphen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door H. van der Most en K. van Ingen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene, geboren op 19 oktober 1933, heeft in april 1998 een aanvraag ingediend om een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW). Bij besluit van 28 augustus 1998 is aan betrokkene met ingang van oktober 1998 een ouderdomspensioen ingevolge de AOW toegekend ter hoogte van 84% van het volledige pensioen voor een gehuwde. Hierbij is aangegeven dat betrokkene gedurende de perioden 26 mei 1961 tot en met 21 juli 1968 en van 27 november 1986 tot en met 30 april 1988 niet verzekerd is geweest. Aan dit besluit ligt deels ten grondslag de toenmalige regelgeving vervat in de opvolgende Koninklijke besluiten inzake de uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden ingevolge de volksverzekeringen op grond waarvan - tot 1 april 1985 - gehuwde vrouwen uitgesloten waren van de verzekering krachtens de AOW gedurende de tijdvakken waarin hun echtgenoot, bijvoorbeeld in verband met werkzaamheden buiten Nederland, niet verzekerd was ingevolge de AOW.
1.2. Betrokkene heeft tegen het besluit van 28 augustus 1998 geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3. Naar aanleiding van het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 4 juni 2002, Wessels-Bergervoet (LJN AN6996) waarin is bepaald dat de korting op het ouderdomspensioen van gehuwde vrouwen, voor tijdvakken waarin hun echtgenoot buiten Nederland werkte, in strijd is met artikel 14 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), heeft betrokkene in juli 2002 een verzoek om herziening ingediend ter verhoging van het haar toegekende AOW-pensioen.
1.4. Bij besluit van 3 maart 2003 heeft de Svb op grond van het arrest Wessels-Bergervoet het AOW-pensioen van betrokkene verhoogd met een terugwerkende kracht tot 1 januari 2002. Ten aanzien van de terugwerkende kracht van de verhoging heeft de Svb overwogen dat hiermee is aangesloten bij de regeling voor terugwerkende kracht in een wetsvoorstel van de regering over het niet meer korten van bepaalde perioden van mede-uitsluiting. Verdere terugwerkende kracht is niet mogelijk, omdat betrokkene geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen de korting over de periode van mede-uitsluiting.
1.5. Bij bezwaarschrift van 27 maart 2003 heeft betrokkene aangevoerd dat zij recht heeft op een verhoging van haar AOW-pensioen met een volledige terugwerkende kracht tot de datum van toekenning.
1.6. Bij brief van 12 mei 2003 heeft de Svb aan betrokkene medegedeeld, dat er met betrekking tot de ingangsdatum van de herziening van het AOW-pensioen gelijksoortige procedures aanhangig zijn en de Svb een “proefprocedure” eerst bij de rechtbank en vervolgens bij de Raad wil opstarten. In afwachting van de uitkomst van deze “proefprocedure” heeft de Svb voorgesteld het bezwaarschrift van betrokkene aan te houden totdat de Raad uitspraak heeft gedaan. Betrokkene is met dit voorstel akkoord gegaan. De Raad heeft op 28 april 2006 in een tweetal procedures uitspraak gedaan (LJN AX1265 en AX1624).
1.7. Bij besluit op bezwaar van 5 oktober 2006 (hierna: bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 3 maart 2003 ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de Svb overwogen dat op de herziening van het pensioen overeenkomstig de beleidsregels een terugwerkende kracht tot 1 januari 2002 is toegepast. De Raad heeft in zijn uitspraken van 28 april 2006 geoordeeld dat besluiten, genomen met toepassing van deze beleidsregels, in overeenstemming zijn met de toepasselijke juridische normen.
1.8. In beroep is namens betrokkene onder meer aangevoerd dat de Svb ten onrechte geen bijzonder geval heeft aangenomen en ten onrechte geen onderzoek heeft ingesteld naar de financiële omstandigheden van betrokkene. Betrokkene heeft namelijk in de periode van december 1998 tot en met december 2001 een inkomen gehad beneden de minimum bestaansnorm en is in die periode in verband met haar ziekte met hoge onkosten geconfronteerd op grond waarvan in haar geval sprake is van financiële hardheid.
2. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene gegrond verklaard, overwegende dat uit de uitspraken van de Raad van 28 april 2006 weliswaar kan worden geconcludeerd dat de beleidsregels zoals deze door de Svb zijn vastgesteld, in beginsel door de Raad zijn geaccepteerd, doch dat hieruit niet volgt dat niet in het individuele geval met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden onderzocht of het onverkort toepassen van deze regels op grond van bijzondere omstandigheden tot een onevenredige hardheid zou leiden. Nu de Svb niet heeft onderzocht of er in het geval van betrokkene van de beleidsregels zou moeten worden afgeweken, heeft de rechtbank het bestreden besluit wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel vernietigd.
3. De Svb heeft in hoger beroep betoogd dat bij de beantwoording van de vraag of een rechtens onaantastbaar besluit met terugwerkende kracht kan of moet worden herzien, artikel 4:84 van Pro de Awb geen enkele rol speelt. Naar het oordeel van de Svb vormen de beleidsregels ten aanzien van de herziening van rechtens onaantastbare besluiten al een weerslag van de belangenafweging op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb. In dat verband heeft een afweging plaatsgevonden met betrekking tot de vraag welk gewicht moet worden toegekend aan het gedrag van de Svb in het licht van de vraag of artikel 4:6 van Pro de Awb onverkort kan worden toegepast.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1. De Raad stelt vast dat het verzoek van betrokkene om herziening van haar AOW-pensioen ertoe strekt dat de Svb terugkomt van een in het verleden genomen en in rechte vaststaand besluit aangaande de toekenning van haar AOW-pensioen.
4.2. Met betrekking tot zaken waarin het ouderdomspensioen moet worden herzien of vastgesteld met inachtneming van het arrest Wessels-Bergervoet hanteert de Svb een handelwijze zoals omschreven en gepubliceerd in de Beleidsregels Svb van 2003:
“Als de belanghebbende bij de toekenning van het AOW-pensioen of de toeslag op het ouderdomspensioen tijdig tegen de korting in bezwaar of beroep is gegaan en dit bezwaar of beroep ongegrond is verklaard dan wel als zodanig door de Svb is geregistreerd, wordt de korting met volledige terugwerkende kracht ongedaan gemaakt.
Als de belanghebbende eerder - bijvoorbeeld naar aanleiding van het arrest Verholen van het HvJ EG, of het arrest van de HR van 26 augustus 1998 - aan de Svb heeft verzocht terug te komen op een rechtens onaantastbaar geworden toekenningsbeschikking, de Svb dit verzoek heeft afgewezen en de betrokkene tegen deze afwijzing bezwaar of beroep heeft ingesteld, dan wordt de korting in ieder geval ongedaan gemaakt met een terugwerkende kracht van één jaar, te rekenen vanaf de datum van het eerdere verzoek om herziening. Aangezien dan voorts sprake is van een bijzonder geval zoals bedoeld in § 5.2.1.1, kan bij hardheid een langere terugwerkende kracht worden verleend tot een maximum van vijf jaren, te rekenen vanaf het eerste herzieningsverzoek. Of sprake is van hardheid wordt beoordeeld aan de hand van de criteria in § 5.2.1.2.
Ten aanzien van personen die niet aannemelijk kunnen maken dat zij tijdig bezwaar of beroep hebben ingesteld tegen de toekenningsbeschikking of tegen een afwijzend besluit op een eerder verzoek om herziening van de toekenningsbeschikking, hanteert de Svb in beginsel als uitgangspunt dat de herziening niet kan terugwerken tot een moment gelegen vóór de datum van de uitspraak. Aangezien artikel 13a AOW echter terugwerkt tot 1 januari 2002, wordt in voorkomende gevallen de korting ongedaan gemaakt met terugwerkende kracht tot die datum, mits het verzoek om herziening wordt ingediend binnen een jaar ná de datum waarop het arrest van het EHRM is gewezen. Indien een verzoek om herziening wordt ingediend ná 4 juni 2003, wordt herzien met een terugwerkende kracht van één jaar, tenzij sprake is van een bijzonder geval en hardheid zoals omschreven in § 5.2.1. De herziening kan zich in dat laatste geval niet uitstrekken tot een datum gelegen voor 1 januari 2002.”.
5. Tussen partijen is in geschil of de Svb terecht heeft geweigerd de korting op de toeslag op het AOW-pensioen van betrokkene met een verdere terugwerkende kracht dan tot 1 januari 2002 ongedaan te maken en of de Svb in het geval van betrokkene op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb had moeten onderzoeken of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de Svb van haar beleidsregels zou moeten afwijken.
5.1. Onder verwijzing naar zijn uitspraken van 28 april 2006 overweegt de Raad het volgende.
5.2. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende, om terug te komen van een eerder op een aanvraag genomen besluit, inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van Pro de Awb staan daaraan niet in de weg. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
5.3. Naar het oordeel van de Raad is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie vormt de inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie op zichzelf geen grond voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen niet in rechte is opgekomen. Bij een novum dient het te gaan om een feit of omstandigheid dat ziet op het oorspronkelijke besluit. In casu is daaraan niet voldaan.
5.4. Gegeven het feit dat van nova niet is gebleken, rijst vervolgens de vraag of gezegd moet worden dat de Svb niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel. Nu de Svb gevallen als het onderhavige beoordeelt aan de hand van de hiervoor weergegeven uitgangspunten dient de Raad te toetsen of de Svb heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door betrokkene anders te behandelen. De Raad is van oordeel dat deze vraag ontkennend dient te worden beantwoord.
5.5. Anders dan de personen wiens AOW-pensioen naar aanleiding van voornoemde rechtspraak met volledig terugwerkende kracht is verhoogd, heeft betrokkene tegen het besluit van 28 augustus 1998 geen rechtsmiddel aangewend en kan de formele rechtskracht van dit besluit aan haar worden tegengeworpen. Betrokkenes geval is in dit verband derhalve niet gelijk te stellen aan dat van betrokkenen die anders dan zij juist niet hebben berust in het toekenningsbesluit met de daarin toegepaste korting. Ook behoort betrokkene niet tot de groep personen die eerder dan naar aanleiding van het arrest Wessels-Bergervoet hebben verzocht om herziening van hun ouderdomspensioen, zoals aan de orde in de uitspraken van de Raad van 28 april 2006.
5.6. De Raad stelt vast dat betrokkene behoort tot de in het beleid van de Svb bedoelde groep van personen die binnen een jaar na het arrest Wessels-Bergervoet hebben verzocht om herziening van hun ouderdomspensioen, nu zij in juli 2002 een verzoek daartoe heeft ingediend. De Svb heeft geheel in overeenstemming met de hiervoor weergegeven handelwijze voor deze groep personen het ouderdomspensioen van betrokkene herzien in een volledig pensioen voor een gehuwde, met een terugwerkende kracht tot 1 januari 2002.
6. Resteert de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de Svb in het individuele geval van betrokkene had moeten onderzoeken of het onverkort toepassen van de beleidsregels op grond van bijzondere omstandigheden tot een onevenredige hardheid zou leiden.
6.1. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend.
Zoals hierboven is weergegeven, heeft de Svb in het kader van het terugkomen van een rechtens onaantastbaar besluit als gevolg van een verzoek om herziening naar aanleiding van het arrest Wessels-Bergervoet een begunstigend beleid vastgesteld per categorie van gevallen. Betrokkene valt binnen de tweede categorie van personen die binnen een jaar na het arrest Wessels-Bergervoet een verzoek om herziening hebben gedaan. De Svb heeft dit beleid op de situatie van betrokkene toegepast. Binnen het kader van de onderhavige beoordeling, waarbij geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden, bestaat er naar het oordeel van de Raad geen gehoudenheid voor de Svb om artikel 4:84 van Pro de Awb toe te passen.
7. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt en dat het beroep ongegrond verklaard dient te worden.
8. De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb inzake een vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. de Mooij en J.L.P.G. van Thiel als leden, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2009.
(get.) T.L. de Vries.
(get.) W. Altenaar.
IJ