Uitspraak
09/5702 WMO-VV
Centrale Raad van Beroep
Voorzieningenrechter
U I T S P R A A K
als bedoeld in de artikelen 8:84, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 21 van Pro de Beroepswet op het verzoek om een voorlopige voorziening van:
[Verzoekster], wonende te [woonplaats], (hierna: verzoekster)
in verband met het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn, (hierna: College)
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 7 augustus 2009, 09/1416 en 09/1158 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
verzoekster
en
het College
Datum uitspraak: 26 november 2009
I. PROCESVERLOOP
Het College heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
Namens verzoekster heeft mr. K.R. Hofmann-Kuijl, advocaat te Hoorn, een verzoek om voorlopige voorziening gedaan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2009. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door mr. Hofmann-Kuijl. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door H. Lahnstein en W.T.M. Schwering, beide werkzaam bij de gemeente Hoorn.
II. OVERWEGINGEN
1. Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 21 van Pro de Beroepswet (Bw) kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter van de rechtbank als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de Bw hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed dat, gelet op de betrokken belangen, vereist. Voor zover de toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is het niet bindend in de bodemprocedure.
1.1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2. Verzoekster, geboren op 6 november 1968, heeft vanaf haar kindertijd te kampen met buikpijnklachten. Daarnaast is er sprake van depressieve klachten en, sinds de zwangerschap van haar eerste kind in november 2002, van een chronisch pijnsyndroom van het bekken. Na de geboorte van haar tweede kind in januari 2007 heeft verzoekster enige tijd hulp bij het huishouden ontvangen in de vorm van een persoonsgebonden budget ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).
1.3. Naar aanleiding van een verzoek om verlenging van de hulp bij het huishouden heeft het College op grond van een indicatieadvies van 23 oktober 2007, opgesteld door B.W. Evertse, arts, en B. Koenhorst, senior indicatieadviseur, beiden verbonden aan indicatie- en adviesbureau Trompetter & Van Eeden, verzoekster bij besluit van 5 december 2007 geïndiceerd voor 32 uur per week hulp bij het huishouden categorie 2, gedurende de periode van 8 november 2007 tot 8 februari 2008. Verzoekster werd geacht ondersteuning nodig te hebben bij het herstellen van haar draaglast en draagkracht, bij het opstarten van adequate hulp/therapie en bij het zoeken van geschikte opvang voor haar kinderen van 4 jaar, respectievelijk 10 maanden oud.
1.4. In een indicatieadvies van 11 maart 2008 heeft Trompetter & Van Eeden ten aanzien van een verzoek om voortzetting van de hulp bij het huishouden negatief geadviseerd. Evertse en Koenhorst hebben geconcludeerd dat verzoekster geen relevante medische geobjectiveerde lichamelijke aandoeningen heeft en dat de verleende zorg een antirevaliderend effect heeft gehad. De hulp bij het huishouden is geleidelijk afgebouwd en geëindigd op 30 mei 2008.
1.5. Het College heeft een door verzoekster op 16 mei 2008 ingediende aanvraag om voortzetting van de geboden hulp, ondanks haar verzoek om inschakeling van een ander adviesbureau, wederom ter beoordeling voorgelegd aan Trompetter & Van Eeden. In een indicatieadvies van 9 oktober 2008, bijgesteld in een indicatieadvies van 18 november 2008, hebben Evertse en Koenhorst wederom geadviseerd dat geen sprake is van medisch geobjectiveerde lichamelijke aandoeningen en dat de verleende hulp een antirevaliderend effect heeft gehad. Wel is geadviseerd om, met toepassing van de hardheidsclausule, maximaal 12 uur per week gespecialiseerde gezinszorg toe te kennen, te verstrekken in de vorm van zorg in natura waarmee verzoekster gemotiveerd, begeleid, geïnstrueerd en voorgelicht kan worden bij diverse huishoudelijke werkzaamheden en het verzorgen van de kinderen. Op grond van dit advies heeft het College bij besluit van 28 november 2008 besloten dat het toekennen van hulp bij het huishouden gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Hoorn 2007 (Verordening) niet medisch noodzakelijk is. Met toepassing van de hardheidsclausule is, onder bepaalde voorwaarden, gedurende een jaar maximaal 12 uur per week gespecialiseerde gezinszorg toegekend, te leveren door De Omring.
2.1. Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 november 2008, zowel wat betreft de vorm van de zorg als wat betreft de omvang daarvan. Zij heeft aangevoerd dat zij behoefte heeft aan een persoonsgebonden budget waarmee zij vaste mensen kan inschakelen op tijdstippen dat zij daaraan, gelet op haar gezondheidssituatie, behoefte heeft. Dat is 's morgens bij het verzorgen van de kinderen, 's middags opdat verzoekster haar oefeningen kan doen en 's avonds bij het verzorgen van de kinderen en het opruimen van het huis.
2.2. Bij besluit van 3 maart 2009 heeft het College het bezwaar van verzoekster tegen het besluit van 28 november 2008 ongegrond verklaard. Naar de mening van het College is het advies van Trompetter & Van Eeden zorgvuldig tot stand gekomen en bieden de door verzoekster overgelegde stukken geen contra-indicatie voor de conclusie dat er geen medische noodzaak is voor de gevraagde voorziening.
3.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar, met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het besluit van 3 maart 2009 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het College opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van verzoekster te nemen. Het verzoek om een voorlopige voorziening is toegewezen in die zin dat het College aan verzoekster hulp bij het huishouden categorie 2 toekent voor 24 uur per week in de vorm van een persoonsgebonden budget met ingang van de dag na verzending van de uitspraak tot zes weken na de verzending van de beslissing op bezwaar, maar uiterlijk tot 1 december 2009.
3.2. De voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar is van oordeel dat aan het feit dat de eerder verleende hulp bij het huishouden niet heeft bijgedragen aan een verbetering van het functioneren van verzoekster geen betekenis kan worden toegekend, omdat het niet gaat om het opheffen van medische beperkingen maar om het opheffen van beperkingen die verzoekster ondervindt bij het voeren van haar huishouding als gevolg van haar medische beperkingen. De voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar heeft, met verwijzing naar de jurisprudentie van de Raad inzake de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, verder overwogen dat de klachten van verzoekster weliswaar niet medisch objectiveerbaar zijn, maar dat er wel aanleiding kan bestaan om in het kader van de Wmo uit te gaan van beperkingen, indien bij de (onafhankelijke) medisch deskundigen een vrijwel eenduidige, consistente en naar behoren medisch gemotiveerde en verantwoorde opvatting bestaat dat verzoekster als gevolg van ziekte of gebrek beperkingen ondervindt in haar dagelijks functioneren. De voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar heeft in dit verband gewezen op de door verzoekster overgelegde stukken, waaronder een brief van de revalidatiearts H. Honing van 10 juli 2008, die van oordeel is dat sprake is van een chronisch pijnsyndroom. Naar aanleiding van het door het College overgenomen standpunt van Evertse en Koenhorst dat psychische problemen niet kunnen dienen als grondslag voor de verzochte hulp, omdat verzoekster psychiatrie zou ontkennen, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar gewezen op de brieven van het GGZ-centrum Westfriesland, waarin is vermeld dat sprake is van een aanpassingsstoornis met depressieve stemming en een pijnstoornis gebonden aan somatische factoren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar brengt het zorgvuldigheidsbeginsel mee dat het College nader onderzoek doet teneinde meer duidelijkheid te verkrijgen over de psychische klachten van verzoekster.
4. Het College heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
5. Namens verzoekster is een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening gedaan, omdat de door de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar toegewezen voorlopige voorziening op 1 december 2009 afloopt, het College nog geen nieuw besluit op het bezwaar heeft genomen en verzoekster ook na 1 december 2009 behoefte heeft aan 24 uur per week hulp bij het huishouden categorie 2.
6. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
6.1.1. Artikel 19 van Pro de Bw bepaalt dat de werking van een uitspraak met betrekking tot een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in onderdeel C, onder 1 tot en met 24, van de bijlage bij de Bw, wordt opgeschort totdat de termijn voor het instellen van hoger beroep is verstreken, of, indien hoger beroep is ingesteld, op het hoger beroep is beslist. De Wmo staat vermeld onder nummer 24e.
6.1.2. In artikel 22, tweede lid, aanhef en onder a, sub 1, van de Bw is bepaald dat het zogeheten lage griffierecht van toepassing is indien door een natuurlijke persoon hoger beroep is ingesteld tegen een uitspraak inzake een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in onder meer onderdeel C, onder 1 tot en met 25, van de bijlage die bij deze wet behoort.
6.1.3. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vallen de nummers 24a tot en met 24f van bijlage C bij de Bw niet onder het bereik van nummer 24, zodat het instellen van hoger beroep tegen een besluit genomen op grond van de Wmo geen schorsende werking heeft. De voorzieningenrechter heeft hierbij in aanmerking genomen de uit de artikelen 19 en 22 van de Bw voortvloeiende dubbele functie van bijlage C. Voor de nummers 1 tot en met 24 geldt zowel de schorsende werking als het lage griffierecht; voor de nummers 24a tot en met 24f geldt wél het lage griffierecht, maar geen schorsende werking. Ware dit anders, dan had het in de rede gelegen dat de wetgever de wetten, opgenomen onder de nummers 24a tot en met 24f, had gerangschikt onder de nummers 25a tot en met 25f.
6.2.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat het College - ten onrechte uitgaande van schorsende werking van het ingestelde hoger beroep - nog niet heeft voldaan aan de opdracht van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar om een nieuw onderzoek in te stellen en een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van verzoekster.
6.2.2. Nu de termijn van de door de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar getroffen voorlopige voorziening per 1 december 2009 afloopt is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster voldoende spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Dit belang is gelegen in de gevolgen die stopzetting van de hulp bij het huishouden kan hebben op de gezondheidssituatie van verzoekster en die van haar kinderen.
6.3.1. Artikel 1 van Pro de Wmo bepaalt het volgende:
“1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (...)
g. maatschappelijke ondersteuning (…)
5. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
6. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het onderhouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer: (…);
h. huishoudelijke verzorging: het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van het verzorgen van het huishouden van een persoon dan wel van de leefeenheid waartoe een persoon behoort.” (…).
6.3.2. Artikel 4 van Pro de Wmo bepaalt het volgende:
“1. Ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4, 5 en 6, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, treft het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van de maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen:
a. een huishouden te voeren; (…)
2. Bij het bepalen van de voorzieningen houdt het college van burgemeester en wethouders rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen voorzien.”.
6.3.3. Artikel 5 van Pro de Wmo luidt als volgt:
“1. De gemeenteraad stelt met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
(…)”.
6.3.4. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo heeft de gemeente Hoorn uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening. Deze luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 1
In deze verordening en de daarop gebaseerde nadere regelgeving wordt verstaan onder:
(…)
b. Compensatiebeginsel: de algemene verplichting aan het gemeentebestuur om personen met aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek, door het treffen van voorzieningen een gelijkwaardige uitgangspositie te verschaffen zodat zij zelfredzaam zijn en in staat tot maatschappelijke participatie;
(…)
d. Persoon met beperkingen: een persoon die ten gevolge van ziekte of gebrek, inclusief chronische psychische en psychosociale problemen, aantoonbare beperkingen ondervindt bij het uitvoeren van activiteiten op het gebied van het voeren van het huishouden, bij het normale gebruik van de woning, bij het verplaatsen in en om de woning, bij het zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel en bij het ontmoeten van medemensen en het op basis daarvan aangaan van sociale verbanden.
(…)
Artikel 2
1. Een voorziening kan slechts worden toegekend voor zover:
a. deze langdurig noodzakelijk is om de beperkingen op het gebied van het voeren van het huishouden, het verplaatsen in en om de woning, het zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel en het ontmoeten van medemensen en op basis daarvan sociale verbanden aangaan, op te heffen of te verminderen; (…).
Artikel 8
De door het college, ter compensatie van beperkingen ten gevolge van ziekte of gebrek bij het voeren van een huishouden, te verstrekken voorziening kan bestaan uit:
a. een algemene voorziening waaronder algemene hulp bij het huishouden;
b. hulp bij het huishouden in natura;
c. een persoonsgebonden budget te besteden aan hulp bij het huishouden.
Artikel 9
1. Mantelzorgers, mensen met een beperking, mensen met een chronisch psychisch probleem, mensen met een psychosociaal probleem komen voor de in artikel 8 onder Pro a. vermelde voorziening in aanmerking indien:
a. aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek of
b. problemen bij het uitvoeren van de mantelzorg
c. het zelf uitvoeren van een of meer huishoudelijke taken onmogelijk maken en de algemene hulp bij het huishouden dit snel en adequaat kan oplossen.
2. Mantelzorgers, mensen met een beperking, mensen met een chronisch psychisch probleem, mensen met een psychosociaal probleem komen voor de in artikel 8 onder Pro b. en c. vermelde voorzieningen in aanmerking als:
a. de in artikel 8 onder Pro a. genoemde voorziening een onvoldoende oplossing biedt of
b. niet beschikbaar is.”.
6.4.1. De Raad heeft in zijn uitspraak van 29 april 2009 (LJN BI6832) onder r.o. 5.1.1 als volgt overwogen: “De Raad stelt vast dat de in artikel 1, eerste lid onder g, onderdelen 5 en 6 van de Wmo omschreven maatschappelijke ondersteuning betrekking heeft op mensen met een beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem.”.
6.4.2. Onder r.o. 5.1.2 van deze uitspraak heeft de Raad aan de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 30131, nr. 3, blz. 29) met betrekking tot de uitleg van dit artikel het volgende ontleend: “Wat precies verstaan moet worden onder “mensen met een beperking” is vooral van belang voor het beleidsterrein in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6°. De regering gaat in het kader van dit wetsvoorstel uit van mensen met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische of anderszins chronische psychische aandoening of beperking, of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap. Het gaat hier in alle gevallen om kenmerken van de persoon. Men is bijvoorbeeld door ouderdom slecht ter been geworden, is van kinds af aan zintuiglijk gehandicapt, of heeft door ziekte of door een ongeval een of meer lichaamsfuncties verloren. Verlies van zelfstandigheid en, met name, een gebrek aan deelname aan het maatschappelijk verkeer, kan echter ook een gevolg zijn van problemen die iemand heeft in zijn relatie met anderen, met zijn sociale omgeving. In dat geval is sprake van een “psychosociaal probleem”. Deze omschrijving is ruimer dan de definiëring van het begrip “gehandicapte” in de Wvg. In die wet wordt “gehandicapte” gedefinieerd in termen van de voorzieningen die de gemeente krachtens de wet aan een gehandicapte moet verlenen. In dit wetsvoorstel, met ruime beleidvrijheid voor de gemeente, is zo’n definiëring niet mogelijk. De regering heeft daarom gekozen voor de brede definitie van “mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem.”.
6.4.3. Onder r.o. 5.1.3 en 5.1.4 heeft de Raad in zijn uitspraak van 29 april 2009 voorts als volgt geoordeeld: “Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) definieert het begrip gehandicapte als: “een persoon die ten gevolge van ziekte of gebrek aantoonbare beperkingen ondervindt op het gebied van het wonen of van het zich binnen of buiten de woning verplaatsen”. De Raad leidt uit hetgeen is overwogen onder 5.1.1 tot en met 5.1.3 af dat de wetgever de doelgroep van de maatschappelijke ondersteuning, als bedoeld in de Wmo, uitdrukkelijk ruimer heeft omschreven dan het begrip gehandicapte in de zin van de Wvg.”.
6.4.4. De artikelen 8 en 9 van de Verordening hebben tot gevolg dat de doelgroep die voor hulp bij het huishouden in aanmerking kan komen, beperkt is tot personen die als gevolg van een ziekte of gebrek beperkingen ondervinden. Dit resultaat is strijdig met de door de wetgever beoogde, in artikel 1, eerste lid onder g, onderdelen 5 en 6 van de Wmo neergelegde verbreding van de doelgroep die in aanmerking kan komen voor maatschappelijke ondersteuning, nu deze ook personen met een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem omvat. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het bepaalde in de artikelen 8 en 9 van de Verordening dan ook in strijd met de Wmo.
6.5.1. Niet alleen op grond van de door de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar geconstateerde gebreken aan de advisering, die door de voorzieningenrechter worden onderschreven, maar ook in het licht van het onder 6.4.1 tot en met 6.4.4 overwogene zal het College een nieuw indicatieonderzoek moeten laten verrichten. Daarbij zal niet alleen onderzoek moeten worden gedaan teneinde meer duidelijkheid te verkrijgen over de psychische klachten van verzoekster, maar dat onderzoek zal ook gericht moeten zijn op het in kaart brengen van de (medische) beperkingen van verzoekster en van mogelijke psychosociale problemen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het daarbij, gelet op de verbreding van de doelgroep van de Wmo, in beginsel niet van belang of lichamelijke klachten al dan niet medisch geobjectiveerd kunnen worden, maar of de beperkingen geobjectiveerd kunnen worden.
6.5.2. Nu uit de door verzoekster overgelegde gegevens van onder meer bedrijfsarts P.R. de Bruin, bekkenfysiotherapeut M. ten Asbroek, revalidatiearts H. Honing, gezinswerker B. Torbacioglu, en diverse artsen en psychiaters verbonden aan GGZ-Centrum Westfriesland en GGZ Noord-Holland-Noord naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geenszins naar voren komt dat de geboden hulp mogelijk een antirevaliderend effect zou hebben, zal bij het nieuwe onderzoek ook betrokken moeten worden of de afwijzing van de gevraagde hulp op deze grond gehandhaafd kan worden.
6.5.3. Zoals ter zitting namens het College ook is onderkend, is het in de gegeven omstandigheden geraden dat het nieuwe indicatieonderzoek zal plaatsvinden door een ander indicatiebureau dan Trompetter & Van Eeden.
6.6. Het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen in die zin dat het College de toegekende hulp bij het huishouden categorie 2 voor 24 uur per week in de vorm van een PGB voortzet vanaf 1 december 2009.
7. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van verzoekster. Deze kosten worden begroot op € 874,-- voor in verband met deze voorlopige voorziening gemaakte kosten wegens verleende rechtsbijstand en op € 26,82 voor door verzoekster in verband hiermee gemaakte reiskosten, in totaal derhalve € 900,82.
III. BESLISSING
De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Wijst het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Awb toe;
Bepaalt dat het College de aan verzoekster toegekende hulp bij het huishouden categorie 2 voor 24 uur per week in de vorm van een PGB voortzet vanaf 1 december 2009;
Veroordeelt het College in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 900,82, te betalen door de gemeente Hoorn aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat de gemeente Hoorn aan verzoekster het betaalde griffierecht van € 110,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2009.
(get.) J.N.A. Bootsma.
(get.) M. Pijper.
RB