Uitspraak
08/4976 WWB
08/5004 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hogere beroepen van:
[Appellant 1] en [Appellant 2], beiden wonende te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juli 2008, 07/1064, 07/1239 en 07/1511 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
appellanten
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 13 april 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant 1 heeft mr. D.S. de Ploeg, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld. Bij brief van 1 maart 2010 heeft mr. I. Rhodes, advocaat te Amsterdam, zich als gemachtigde van appellant 1 gesteld. Namens appellant 2 heeft
mr. M.H.J. van Geffen, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft gevoegd plaatsgevonden op 2 maart 2010. Appellant 1 is verschenen, bijgestaan door mr. Rhodes. Appellant 2 is verschenen, bijgestaan door mr. Van Geffen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. van Kesteren, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant 1 is sinds 13 juli 1998 en appellant 2 sinds 17 november 1997 werkzaam voor de gemeente Amsterdam op basis van een arbeidsovereenkomst. Appellant 1 is als toezichthouder en appellant 2 als toezichthouder A tewerkgesteld bij de Dienst Stadstoezicht. De arbeidsplaatsen van appellanten zijn van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2003 gesubsidieerd op grond van het Besluit in- en doorstroombanen (ID-besluit). Sedert 1 januari 2004 vindt subsidiëring plaats op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en de Reïntegratieverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Amsterdam (hierna: Re-integratieverordening).
1.2. Bij besluit van 13 november 2006 heeft het College aan appellant 1 en bij besluit van 23 november 2006 aan appellant 2 meegedeeld dat de aan hun werkgever betaalde subsidie geldt als een voorziening en dat zij in het kader van die voorziening worden begeleid door [P.]. Voorts is meegedeeld dat aan de gesubsidieerde baan rechten en verplichtingen zijn gekoppeld die tot doel hebben dat appellanten, waar mogelijk, doorstromen naar een ongesubsidieerde baan. Voor appellanten geldt dat zij:
- recht hebben op de begeleiding die redelijkerwijs nodig is om niet-gesubsidieerd werk te vinden;
- verplicht zijn al het mogelijke te doen om zo spoedig mogelijk door te stromen naar niet-gesubsidieerde arbeid;
- verplicht zijn gebruik te maken van de begeleiding en de ontwikkelingsinstrumenten die de gemeente en/of [P.] hen aanbiedt;
- verplicht zijn mee te werken aan onderzoeken door [P.] of de Dienst Werk en Inkomen (DWI) naar de passendheid, voortgang en uitvoering van de voorziening;
- verplicht zijn aan [P.] en desgevraagd aan DWI alle inlichtingen te verstrekken over wijzigingen in hun persoonlijke situatie die van belang kunnen zijn voor de beoordeling van de aanspraak op ondersteuning en de noodzaak van voortzetting van de voorziening;
- geen dingen mogen doen waarmee zij de doorstroom naar regulier werk belemmeren of het volgen van de hen aangeboden voorziening verhinderen.
Ten slotte heeft het College bij de genoemde besluiten aan appellanten meegedeeld dat, als zij deze verplichtingen onvoldoende naleven, dit kan leiden tot stopzetting van de subsidie aan hun werkgever en dat het in dat geval kan zijn dat hun werkgever de arbeidsovereenkomst zal willen beëindigen.
1.3. Bij besluiten van 1 februari 2007 en 20 februari 2007 heeft het College de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 13 november 2006 en 23 november 2006 ongegrond verklaard. Het College heeft daartoe overwogen dat appellanten op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Re-integratieverordening tot de doelgroep van deze verordening behoren omdat zij gesubsidieerde arbeid verrichten en dat voor personen uit de doelgroep de in artikel 4 van Pro de Re-integratieverordening opgesomde rechten en verplichtingen gelden.
2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de besluiten van 1 februari 2007 en 20 februari 2007 ongegrond verklaard.
3.1. Appellant 1 heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 1 februari 2007 ongegrond is verklaard. Appellant 2 heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 20 februari 2007 ongegrond is verklaard. Appellant 2 heeft tevens verzocht om een veroordeling tot schadevergoeding.
3.2. Appellanten stellen zich primair op het standpunt dat zij niet tot de doelgroep van de Re-integratieverordening behoren. Zij hebben in dit verband gesteld dat gedurende de periode dat de dienstbetrekkingen op grond van het ID-besluit werden gesubsidieerd in strijd met de doelstellingen van dat besluit door de gemeente Amsterdam niets is gedaan om de doorstroom van appellanten naar een reguliere baan te bevorderen en dat daarom niet meer van gesubsidieerde arbeid kan worden gesproken. Het subsidiaire standpunt van appellanten is dat het College met het opleggen van de verplichtingen in strijd heeft gehandeld met het verbod van détournement de pouvoir en het evenredigheidsbeginsel. Appellanten hebben er in dat verband op gewezen dat die verplichtingen impliceren dat zij naar reguliere arbeid moeten solliciteren en zodoende moeten meewerken aan de beëindiging van een reeds jarenlang bestaand dienstverband. Ten slotte heeft appellant 1 zijn in eerste aanleg aangevoerde grief herhaald dat het College in strijd heeft gehandeld met artikel 19, derde lid, van de Grondwet en artikel 1 van Pro het Europees Sociaal Handvest. Appellant 1 heeft in dat verband gesteld dat hij in het kader van de hem door het College opgelegde re-integratieverplichting met ingang van 1 juli 2008 is tewerkgesteld in een functie die gelet op zijn werkervaring en vooropleiding niet passend is. Deze functie past volgens appellant 1 evenmin in een traject dat gericht is op het verrichten van regulier werk.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Met ingang van 1 januari 2004 is de WWB in werking getreden en is het ID-besluit ingetrokken. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Invoeringswet Wet werk en bijstand (IWWB) gelden door het college genomen besluiten op grond van het ID-besluit als door hem genomen besluiten op grond van de WWB. In artikel 4, derde lid, van de WWB, voor zover hier van belang, is bepaald dat het college de in het eerste lid bedoelde besluiten binnen 24 maanden na de inwerkingtreding van de WWB met die wet in overeenstemming brengt, voor zover deze besluiten afwijken van die wet. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de IWWB geldt een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 6 van Pro het ID-besluit als een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB.
4.1.2. Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB bepaalt dat het college verantwoordelijk is voor het ondersteunen van personen die algemene bijstand ontvangen, personen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, personen met een nabestaanden- of halfwezenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet en niet-uitkeringsgerechtigden bij arbeidsinschakeling en, indien het college daarbij het aanbieden van een voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling noodzakelijk acht, voor het bepalen en aanbieden van deze voorziening.
4.1.3. Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het ondersteunen bij de arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB. De in deze bepaling bedoelde verordening is de Re-integratieverordening.
4.1.4. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Re-integratieverordening behoren personen die jonger zijn dan 65 jaar, in de gemeente Amsterdam wonen en gesubsidieerd werkende zijn tot de doelgroep van deze verordening.
4.1.5. Artikel 4, eerste tot en met vijfde lid, van de Re-integratieverordening luidt als volgt:
1. De persoon uit de doelgroep is verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden;
2. De persoon uit de doelgroep kan aanspraak maken op ondersteuning bij arbeidsinschakeling ten behoeve van het realiseren van de, naar het oordeel van het College, kortste weg naar duurzame arbeid. Het College bepaalt hoe deze aanspraak wordt ingevuld;
3. Een persoon uit de doelgroep aan wie een voorziening wordt aangeboden, is verplicht gebruik te maken van deze voorziening;
4. Een persoon uit de doelgroep aan wie een onderzoek door deskundigen wordt aangeboden naar diens mogelijkheden tot arbeidsinschakeling en diens eventuele beperkingen daarbij, is verplicht hiervan gebruik te maken.
5. Onverminderd andere verplichtingen, voortvloeiend uit wet- of regelgeving, geldt voor een persoon uit de doelgroep die deelneemt aan of deelgenomen heeft aan een voorziening de verplichting:
a. alle inlichtingen te verstrekken aan het college over de passendheid en de
voortgang van de voorziening en wijzigingen in zijn persoonlijke situatie die van
belang kunnen zijn voor de beoordeling van de aanspraak op ondersteuning en de
noodzaak van voortzetting van een voorziening, daaronder in ieder geval
begrepen wijzigingen in woonplaats, wijzigingen met betrekking tot
gezondheidssituatie of arbeidshandicaps en wijzigingen met betrekking tot
nevenwerkzaamheden of neveninkomsten;
b. zijn medewerking te verlenen aan onderzoeken over de inhoud, passendheid,
voortgang en uitvoering van de voorziening;
c. naar vermogen uitvoering te geven dan wel mee te werken aan de onderdelen
van de voorziening;
d. na te laten alles dat de realisatie van het doel van de voorziening belemmert;
e. zich in te spannen om kinderopvang te verkrijgen en mee te werken aan
kinderopvang.
4.1.6. Artikel 8, tweede lid, van de Re-integratieverordening bepaalt dat het college zorg draagt voor subsidiëring van de dienstbetrekkingen als bedoeld in artikel 6 van Pro het ID-besluit, zoals dit besluit luidde op 31 december 2003, en dat de hoogte van de subsidie door het College wordt vastgesteld. Ingevolge het derde lid zijn de dienstbetrekkingen en subsidiëring vanaf het moment van inwerkingtreding van de WWB voorzieningen in de zin van de WWB en kan het college nadere voorwaarden stellen aan het voortzetten van de subsidiëring en de arbeidsovereenkomsten.
4.1.7. Ingevolge artikel 11, eerste lid aanhef en onder a van de Re-integratieverordening, voor zover hier van belang, kan het College een voorziening beëindigen als een persoon die deelneemt aan een voorziening, zijn verplichtingen als bedoeld in artikel 4 niet Pro of niet voldoende nakomt.
4.2. De Raad stelt, gelet op het verhandelde ter zitting, vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het College met de - na bezwaar gehandhaafde - besluiten van 13 november 2006 en 23 november 2006 heeft beoogd toepassing te geven aan artikel 4, derde lid, van de IWWB. Ook de Raad gaat daarvan uit.
4.3. Anders dan appellanten is de Raad van oordeel dat appellanten behoren tot de doelgroep van de Re-integratieverordening. Hij overweegt daartoe dat de dienstbetrekkingen van appellanten van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2003 met toepassing van artikel 6 van Pro het ID-besluit zijn gesubsidieerd, dat die dienstbetrekkingen ingevolge artikel 14, eerste lid, van de IWWB gelden als voorzieningen in de zin van artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB en dat de gemeenteraad ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB bij verordening met betrekking tot het aanbieden van voorzieningen regels stelt. Aangezien de dienstbetrekkingen van appellanten vanaf 1 januari 2004 met toepassing van artikel 8, tweede lid, van de Re-integratieverordening zijn gesubsidieerd en appellanten derhalve als gesubsidieerd werkende moeten worden aangemerkt behoren zij op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c van de Re-integratieverordening tot de doelgroep van die verordening. De door appellanten gestelde omstandigheid dat onder de werking van het ID-besluit niets is gedaan om de doorstroom van appellanten naar een reguliere baan te bevorderen betekent niet dat de arbeidsverhoudingen van appellanten een regulier karakter hebben verkregen en niet langer kunnen worden aangemerkt als dienstbetrekkingen als bedoeld in artikel 6 van Pro het ID-besluit. Dat betekent dat het betoog van appellanten dat artikel 14, eerste lid, van de IWWB toepassing mist, faalt.
4.4. De Raad ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding te oordelen dat het College hen niet de verplichting mocht opleggen al het mogelijke te doen om zo spoedig mogelijk door te stromen naar niet-gesubsidieerde arbeid. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat appellanten op grond van artikel 4, eerste lid, in verbinding met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Re-integratieverordening verplicht zijn naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden, ook al verrichten zij gesubsidieerde arbeid. Naar het oordeel van de Raad komt de Re-integratieverordening daarmee niet in strijd met de WWB. De Raad merkt in dat verband op dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van die wet blijkt dat gesubsidieerde arbeid weliswaar algemeen geaccepteerde arbeid is, maar geen einddoel kan zijn en dat de werknemer op een gesubsidieerde arbeidsplaats van de gemeente mag verwachten dat zij indien nodig ondersteuning geeft gericht op doorstroom naar ongesubsidieerd werk (TK 2002-2003, 28870, nr 3, p. 3 e.v en p. 35). Anders dan appellanten is de Raad van oordeel dat de omstandigheid dat appellanten gedurende een zeer lange tijd hebben gewerkt op een gesubsidieerde arbeidsplaats niet betekent dat van hen niet langer kan worden gevergd dat zij solliciteren naar een reguliere baan of anderszins het mogelijke doen om zo spoedig mogelijk door te stromen naar niet-gesubsidieerde arbeid.
4.5. De Raad is van oordeel dat de rechtbank afdoende is ingegaan op de grief van appellant 1 dat het College in strijd zou hebben gehandeld met de vrijheid van arbeidskeuze als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Grondwet en artikel 1 van Pro het Europees Sociaal Handvest. Hetgeen appellant 1 daaromtrent in hoger beroep naar voren heeft gebracht levert geen wezenlijk nieuwe gezichtspunten op in vergelijking met hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd, zodat daarin geen grond is gelegen om tot een ander oordeel te komen.
4.6. Uit hetgeen onder 4.2 tot en met 4.5 is overwogen vloeit voort dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraak voor zover die door appellanten is aangevochten voor bevestiging in aanmerking komt.
5. Hetgeen onder 4.6 is overwogen brengt mee dat het verzoek van appellant 2 om een veroordeling tot schadevergoeding dient te worden afgewezen.
6. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover door appellanten aangevochten;
Wijst het verzoek van appellant 2 om veroordeling tot schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.J.A. Kooijman en J.N.A. Bootsma als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 april 2010.
(get.) R.H.M. Roelofs.
(get.) J.M. Tason Avila.
KR