Uitspraak
07/1871 ZFW
07/1270 ZFW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
de erven van [Betrokkene], wonende te Spanje (hierna: de erven),
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 februari 2007, 03/2732 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
de erven
en
de Svb.
Datum uitspraak: 30 juni 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens de erven heeft W. Leufkens als hun gemachtigde, hoger beroep ingesteld.
Voorts heeft ook de Svb hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
De Raad heeft bij brief van 9 november 2007 enkele vragen voorgelegd aan het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het Ministerie heeft deze vragen beantwoord bij schrijven van 18 januari 2008.
Bij brief van 21 oktober 2009 heeft de Raad een nadere vraag gesteld aan de Svb.
De Svb heeft hierop gereageerd bij schrijven van 23 november 2009.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 07/1271 ZFW en 09/821 ZFW van de erven tegen de Svb respectievelijk het College voor zorgverzekeringen (Cvz), plaatsgevonden op 13 januari 2010. De erven hebben zich daarbij niet laten vertegenwoordigen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A. Slovácek en H. van der Most en Cvz door mr. R.G. van den Wissel en mr. drs. J.M.R. Maas. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
De Raad heeft na de zitting het onderzoek heropend in de onderhavige zaken 07/1270 + 07/1871 ZFW.
Met toestemming van partijen heeft de Raad bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft, waarna het onderzoek is gesloten.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Mevrouw [Betrokkene] (hierna: betrokkene), geboren [in] 1931, heeft de Spaanse nationaliteit en heeft altijd in Spanje gewoond. Haar echtgenoot heeft enkele jaren in Nederland gewerkt op grond waarvan ook betrokkene verzekerde tijdvakken heeft opgebouwd voor de Algemene Ouderdomswet (AOW). Met ingang van mei 1996 heeft de Svb aan betrokkene een pensioen ingevolge de AOW toegekend.
1.2. Bij besluit van 10 april 1996 heeft de Svb aan betrokkene medegedeeld dat zij verplicht verzekerd wordt geacht ingevolge de Ziekenfondswet (Zfw) en dat met ingang van 1 mei 1996 ziekenfondspremie op haar AOW-pensioen wordt ingehouden.
Bij beslissing op bezwaar van 2 augustus 1996 heeft de Svb het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 10 april 1996 ongegrond verklaard. Betrokkene heeft hiertegen geen rechtsmiddel aangewend.
1.3. Op 8 april 1997 heeft het Spaanse orgaan, Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) te Malaga, een “Verklaring voor de inschrijving van de rechthebbenden op pensioen of rente en het bijhouden van de inventarissen”, het zogenoemde formulier E 121, naar het Nederlandse orgaan van de ziektekostenverzekering gezonden, waarin in rubriek 8 is aangegeven dat betrokkene is ingeschreven bij het orgaan van de woonplaats en per 1 mei 1996 recht heeft op verstrekkingen ten laste van het Nederlandse orgaan.
1.4. Bij brief van 31 december 2002, door de Svb ontvangen op 3 januari 2003, heeft betrokkene aan de Svb verzocht om per 1 januari 2003 de inhouding van de premies ingevolge de Zfw te beëindigen. Voorts is bij die brief verzocht om restitutie van de vanaf 1 mei 1996 ingehouden premies ingevolge de Zfw.
1.5. Bij besluit van 28 februari 2003 heeft de Svb het verzoek van betrokkene afgewezen. Tegen dit besluit is namens betrokkene beroep ingesteld bij de rechtbank in verband met het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
1.6. Tijdens de procedure bij de rechtbank is namens betrokkene een brief van het INSS te Ronda van 29 augustus 2003 overgelegd waaruit blijkt dat zij als genietster van een premievrij pensioen zelfstandig recht heeft op medische zorg ten laste van de Spaanse sociale zekerheid. Bij brief van 22 maart 2004 heeft de Svb aan de rechtbank bericht dat door Cvz nader onderzoek zal worden verricht naar de vraag of er op grond van het Spaanse pensioen sprake is van een mogelijk prevalerend recht in Spanje. Blijkens de brief van 6 juli 2004 van Cvz gericht aan het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is het INSS van mening dat een premievrij pensioen en een recht op zorg in het woonland Spanje niet kan leiden tot een prevalerend recht in het woonland omdat betrokkene een pensioen ontvangt uit een andere lidstaat waarvoor wel premie is betaald. Cvz heeft hieraan toegevoegd van mening te zijn dat artikel 27 van Pro de Verordening (EEG) nr. 1408/71 (Vo 1408/71) geen aanleiding geeft voor deze beperkte interpretatie. In reactie hierop heeft het Ministerie van VWS een brief van 5 oktober 2004 aan Cvz bericht dat de Minister evenals Cvz in Vo 1408/71 geen aanknopingspunten kan vinden voor de Spaanse opvatting in deze kwestie. Namens de Minister van VWS wordt toegezegd dat en marge van de vergadering van de Administratieve Commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers met de Spaanse delegatie over deze kwestie zal worden gesproken. Als dit overleg niet tot het gewenste resultaat leidt, dan zal de kwestie worden voorgelegd aan de Administratieve Commissie. Bij brief van 29 maart 2005 heeft Cvz vervolgens aan de Svb bericht dat de Minister heeft afgezien van overleg met de Spaanse delegatie.
1.7. Bij beslissing op bezwaar van 6 juli 2005 heeft de Svb het besluit van 28 februari 2003 gehandhaafd.
1.8. Betrokkene is op 27 mei 2006 overleden. Namens betrokkene hebben de erven [naam erven] het geding voortgezet.
2. De rechtbank heeft het beroep van de erven ongegrond geacht voor zover het betreft de periode van 10 april 1996 tot 3 januari 2003. Wat betreft de periode vanaf het verzoek om herziening van 3 januari 2003 tot 1 januari 2006 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de Svb opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat betrokkene recht heeft op een Nederlands ouderdomspensioen en op een Spaans premievrij pensioen en dat zij naar Spaans recht aanspraak heeft op verstrekkingen krachtens de Spaanse wettelijke regeling. Nu niet is gebleken dat dit Spaanse pensioen niet onder de werkingssfeer van de
Vo 1408/71 valt, voldoet betrokkene aan het bepaalde in artikel 27 van Pro de Vo 1408/71 en heeft zij een prevalerend recht in Spanje. Hieraan kan naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen dat Spanje het formulier E 121 niet heeft aangepast aan de feitelijke situatie van betrokkene. Dienaangaande stelt de rechtbank zich op het standpunt dat noch in de tekst, noch in het systeem van artikel 29 van Pro Verordening EG 574/72 (Vo 574/72), noch in het meer algemene uitgangspunt van gemeenschapstrouw, steun kan worden gevonden voor de opvatting dat de pensioenstaat gebonden zou zijn aan de juridische kwalificatie van de feiten door het orgaan van het woonland, dan wel aan diens interpretatie van artikel 28 van Pro Vo 1408/71. De rechtbank acht de inhouding van de ziekenfondspremie op het ouderdomspensioen van betrokkene vanaf januari 2003 dan ook in strijd met artikel 33, eerste lid, van de Vo 1408/71. Ten slotte heeft de rechtbank geen aanleiding gevonden de Svb te veroordelen in de proceskosten van de erven, omdat niet was gebleken van beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3.1. In hoger beroep is namens de erven betoogd dat de restitutie van ziekenfondspremie de gehele periode vanaf mei 1996 tot januari 2006 moet betreffen en dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend. Voorts is namens de erven verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in deze procedure.
3.2. De Svb heeft in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank bestreden en zich op het standpunt gesteld dat uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) is af te leiden dat de opvatting van de rechtbank dat de Svb niet gebonden is aan de vaststellingen van een buitenlands orgaan, zoals neergelegd in het onderhavige E 121 formulier, in strijd is met het Europese recht. Voorts leidt de Svb uit deze jurisprudentie af dat de rechtbank niet bevoegd is de geldigheid van de verklaring in het E 121 formulier na te gaan voor wat betreft de staving van de feiten. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft de Svb onder meer verwezen naar de arresten van het Hof van 2 december 1997, C-336/94 (Dafeki), van 10 februari 2000, C-202/97 (Fitzwilliam), van 30 maart 2000, C-178/97 (Banks), van 12 april 2005, C-145/03 (Keller) en van 26 januari 2006, C-2/05 (Herbosch-Kiere). De Svb voelt zich in deze zienswijze gesteund door de codificatie van deze jurisprudentie in artikel 5 van Pro de toepassingsverordening 987/09, behorende bij de nieuwe Verordening EG 883/2004.
3.3. Tijdens de procedure in hoger beroep, in april 2009, heeft de Raad uit een andere bij deze Raad aanhangige zaak van de erven vernomen dat het INSS ten aanzien van het Spaanse premievrije pensioen een gewijzigd standpunt heeft ingenomen in die zin dat het INSS met ingang van 19 april 2007 pensioengerechtigden met een Spaans premievrij pensioen niet meer ten laste van Nederland inschrijft. Blijkens een brief van Cvz van 1 oktober 2009 zijn Cvz, noch de attaché sociale zaken er in geslaagd antwoord te krijgen op de vraag of en in hoeverre het Spaanse orgaan meent dat dit gewijzigde standpunt met terugwerkende kracht gevolgen heeft voor de situatie van vóór 19 april 2007.
3.4. Desgevraagd heeft de Svb aan de Raad bericht dat het gewijzigd standpunt van het INSS niet van invloed is op het besluit van de Svb in de onderhavige zaak. De Svb heeft hiertoe verwezen naar de bijlage bij de brief van Cvz van 1 oktober 2009 waaruit zou blijken dat het Spaanse premievrije pensioen pas na 1 januari 2006 is opgenomen in Bijlage IIbis, letter G, sub c, van Vo 1408/71 en dat inschrijving ten laste van Nederland eveneens pas na 1 januari 2006 is gestaakt. Ter zitting van de Raad heeft de Svb medegedeeld dat recentelijk van het INSS is vernomen dat het INSS geen terugwerkende kracht wenst te verlenen aan het gewijzigde standpunt en dat men ook niet bereid is het E 121 formulier van betrokkene te herzien. De Svb acht zich derhalve voor de in geding zijnde periode gebonden aan de in april 1997 afgegeven verklaring E 121.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1. Wat betreft de inhoudingen over de periode van 1 mei 1996 tot en met 31 december 2002 stelt de Raad vast dat de aan de premieheffing ten gronde liggende besluiten, te beginnen bij het besluit van 10 april 1996, bevestigd bij besluit op bezwaar van 2 augustus 1996, formele rechtskracht hebben gekregen en derhalve rechtens onaantastbaar zijn geworden. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat er geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden, die de Svb hadden moeten nopen tot een (inhoudelijke) heroverweging van die oorspronkelijke besluiten. Ook anderszins kan, naar het oordeel van de Raad niet worden geoordeeld dat, in zoverre, het bestreden besluit in strijd is met het recht. Het voorgaande brengt mee dat, inhoudelijk, het geschil is beperkt tot de beoordeling van de rechtmatigheid van de door de Svb ingehouden premies Zfw in de periode van 1 januari 2003 tot en met 31 december 2005.
4.2. Het E 121 formulier.
4.2.1. Om voor verstrekkingen krachtens artikel 28 van Pro Vo 1408/71 in het woonland in aanmerking te komen dient een pensioen- of rentetrekker zich ingevolge artikel 29 van Pro Vo 574/72 in te schrijven bij het orgaan van zijn woonplaats, onder overlegging van een verklaring. Deze verklaring geschiedt bij formulier E 121 welke wordt afgegeven door het orgaan dat het pensioen verschuldigd is (het bevoegde orgaan) en welk orgaan deel A van het formulier invult. Deel B wordt door het orgaan van het woonland ingevuld. Daarbij geeft het orgaan van het woonland te kennen of de betrokkene reeds recht heeft op verstrekkingen krachtens de wetgeving van het woonland, derhalve een bevestiging van de situatie als bedoeld in artikel 27 van Pro Vo 1408/71, dan wel dat inschrijving plaatsvindt ten laste van de pensioenstaat, derhalve de situatie als bedoeld in artikel 28 van Pro Vo 1408/71. Een afgegeven E 121-verklaring dient te worden gewijzigd of ingetrokken door een formulier E 108.
4.2.2. Tussen partijen is niet in geding dat betrokkene een Spaans premievrij pensioen geniet welk pensioen aanspraak geeft op verstrekkingen van medische zorg in Spanje. Dit standpunt is ook in 2003 bevestigd door de Spaanse autoriteiten. Uit de gedingstukken maakt de Raad op dat het Spaanse orgaan ten tijde in geding van mening was dat dit premievrije pensioen niet kon leiden tot de toepassing van artikel 27 van Pro Vo 1408/71 omdat uit Nederland een pensioen werd ontvangen waarvoor wel premie is betaald. Dit standpunt heeft er kennelijk toe geleid dat het Spaanse orgaan in rubriek 8 op het E 121 formulier heeft aangegeven dat betrokkene is ingeschreven ten laste van Nederland.
4.2.3. Volgens de Svb bindt het E 121 formulier het bevoegde orgaan alsmede de rechterlijke instanties van de lidstaat zolang de verklaring niet is ingetrokken. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft de Svb gewezen op jurisprudentie van het Hof waarin het Hof met name met betrekking tot de binding aan een E 101-(detacherings)verklaring een vaste lijn lijkt te hebben uitgezet.
4.2.4. Deze rechtspraak heeft evenwel betrekking op een andere feitelijke situatie dan de onderhavige en betreft de beoordeling van de juridische waarde van geheel andere formulieren, zodat de vraag kan worden gesteld in hoeverre deze jurisprudentie onverkort van toepassing moet worden geacht op de onderhavige casus. Rechtspraak van het Hof met betrekking tot de bindende werking van een E 121 formulier is de Raad niet bekend. Wel heeft het Hof in zijn algemeenheid uitgesproken dat de juridische waarde van de verschillende formulieren moet worden beoordeeld in het licht van de artikelen 48 tot en met 51 EG-Verdrag, waarop Vo 1408/71 is gebaseerd en waarmee is beoogd het vrij verkeer van werknemers te verzekeren. Voor de beoordeling van het bindend karakter zou dan indachtig hetgeen is overwogen in het arrest Keller aansluiting moeten worden gezocht bij het doel van artikel 28 Vo Pro 1408/71 en de functie van formulier E 121. Hieraan kan worden toegevoegd dat de aan formulier E 121 toe te kennen juridische waarde het nuttig effect van artikel 28 van Pro Vo 1408/71 niet in het gedrang mag brengen.
4.2.5. De Raad kan de Svb volgen in zijn betoog dat uit de jurisprudentie van het Hof het algemene principe valt af te leiden dat organen van lidstaten alsmede rechterlijke instanties in beginsel gebonden zijn aan verklaringen afkomstig van (bevoegde) organen van andere lidstaten betreffende de rechtspositie waarin de betrokkene zich bevindt. Aan dit principe ligt ten grondslag de rechtszekerheid die gebiedt dat de burger en andere bevoegde organen mogen vertrouwen op de inhoud van de verklaringen voor zover deze niet worden gewijzigd of ingetrokken. Hierbij is het beginsel van de loyale samenwerking en het onderling vertrouwen tussen de betrokken nationale autoriteiten, neergelegd in artikel 10 EG Pro, van belang geacht. Uit genoemde jurisprudentie kan echter tevens worden afgeleid dat bij verschil van mening tussen de betrokken nationale organen over de beoordeling van de concrete feiten van een specifieke situatie, dan wel over de kwalificatie van een regeling in het licht van de Vo 1408/71, die organen er in de geest van de loyale samenwerking naar dienen te streven om tot overeenstemming te komen. Bij het uitblijven van overeenstemming dient de kwestie aan de Administratieve Commissie te worden voorgelegd. In artikel 5 van Pro de per 1 mei 2010 inwerking getreden toepassingverordening 987/09 is deze jurisprudentie gecodificeerd.
4.2.6. De Raad acht van wezenlijk belang dat een E 121-verklaring voor unieburgers slechts betekenis kan hebben indien zowel het orgaan van de bevoegde lidstaat als het orgaan van het woonland de relevante gegevens hebben ingevuld en daaruit blijkt dat in het woonland geen recht bestaat op verstrekkingen krachtens de wetgeving van dat land. Deze verklaring is voor het orgaan van de bevoegde lidstaat in beginsel van doorslaggevende betekenis, omdat dit orgaan niet ten aanzien van alle andere lidstaten kan beoordelen of terecht is ingevuld dat aldaar geen recht bestaat op verstrekkingen krachtens de wettelijke regeling.
4.2.7. In casu is tussen partijen echter onbetwist dat betrokkene recht had op verstrekkingen in haar woonland op grond van haar Spaanse pensioen. Uit de gedingstukken genoemd in r.o. 1.6 blijkt dat Cvz en het Ministerie van VWS uitdrukkelijk hebben uitgesproken dat ernstig wordt getwijfeld aan de interpretatie die het Spaanse orgaan heeft gegeven aan artikel 27 van Pro Vo 1408/71, door het Spaanse pensioen kennelijk te kwalificeren als een pensioen dat niet valt onder het bereik van dat artikel. Blijkens de in rubriek I genoemde brief van het Ministerie van VWS heeft op 1 juni 2006 overleg plaatsgevonden tussen Spanje en Nederland met betrekking tot het Spaanse standpunt in deze waarbij de Spaanse delegatie haar standpunt heeft gehandhaafd, maar ermee heeft ingestemd de kwestie voor te leggen aan de Administratieve Commissie. Uit de stukken blijkt voorts dat de Minister het uiteindelijk niet opportuun heeft geacht de zaak voor te leggen aan de Administratieve Commissie. De Raad is echter van oordeel dat in casu het inschakelen van de Administratieve Commissie niet achterwege had mogen worden gelaten. De Raad heeft hierbij mede van belang geacht dat door de afgifte van de E 121-verklaring rechtsgevolgen in het leven zijn geroepen in die zin dat de verstrekkingen ten laste van Nederland worden gebracht en dat Nederland ingevolge artikel 33 van Pro de Vo 1408/71 gemachtigd is hiervoor een bijdrage op het pensioen in te houden. Het hierdoor ontstane financieel nadeel voor betrokkene zou een reden moeten zijn om in geval van gerede twijfel aan de juistheid van de E 121-verklaring de Administratieve Commissie het verschil van mening voor te leggen. Nu dit door de Nederlandse autoriteiten om hen moverende redenen achterwege is gelaten, is de Raad van oordeel dat er van Nederlandse zijde onvoldoende inspanningen zijn verricht om helderheid te verkrijgen omtrent de vraag of de zienswijze van het Spaanse orgaan gevolgd dient te worden. De hieraan verbonden financiële gevolgen konden in redelijkheid niet voor rekening van betrokkene worden gebracht. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak waarbij het beroep van de erven gegrond is verklaard en het bestreden besluit is vernietigd, voor bevestiging in aanmerking komt, zij het op andere gronden.
4.3. Met betrekking tot het verzoek van appellanten om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, overweegt de Raad het volgende.
4.4. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In de uitspraak van 26 januari 2009 heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel, als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
4.5. Voor het voorliggende geval betekent dat het volgende. Vanaf de ontvangst door de Svb van het bezwaarschrift van betrokkene op 12 maart 2003 tot de datum van deze uitspraak zijn zeven jaar en ruim drie maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door de Svb twee jaar en ruim drie maanden geduurd, heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 12 juli 2005 tot de uitspraak op 14 februari 2007 één jaar en ruim zeven maanden geduurd, en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 1 maart 2007 tot de datum van deze uitspraak drie jaar en ruim drie maanden geduurd. Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.
4.6. De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden beslist omtrent het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met - eveneens - verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij naast de Svb de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
5. Wat betreft het verzoek van de gemachtigde van de erven om veroordeling van de Svb in de proceskosten, merkt de Raad op dat hij evenals de rechtbank heeft gedaan, onder verwijzing naar zijn uitspraken van 23 december 2002 (LJN AF3116) en van
27 januari 2006 (LJN AV0666), dit verzoek afwijst nu niet is gebleken van beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en de overige namens de erven genoemde kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voor vergoeding in aanmerking komen.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Bepaalt dat het onderzoek onder de nummers 10/3424 BESLU, 10/3425 BESLU, 10/3426 BESLU en 10/3427 BESLU wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt de Svb en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partijen in die procedures;
Bepaalt dat van de Svb een griffierecht van € 428,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. Simon en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2010.
(get.) T.L. de Vries.
(get.) W. Altenaar.
AV