Uitspraak
06/2313 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
V E R Z O E K
aan het Hof van Justitie van de Europese Unie om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 VWEU Pro in het geding tussen:
[appellante], wonende te [woonplaats], Duitsland (hierna: appellante),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).
Datum verzoek: 13 september 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.C.S. Grégoire, advocaat te Beek, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 maart 2006, waarbij het beroep tegen het bestreden besluit van het Uwv ongegrond is verklaard.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2008. Partijen zijn daarbij niet verschenen.
De Raad heeft het onderzoek heropend. Daarbij heeft de Raad nadere vragen gesteld, die schriftelijk zijn beantwoord. In verband met het voornemen om aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) een verzoek om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) te doen, is aan partijen een concept-vraagstelling gezonden. Partijen hebben daarop niet gereageerd.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellante heeft de Nederlandse nationaliteit en heeft in Nederland gewoond in [plaatsnaam], gelegen nabij de grens met Duitsland. Zij heeft in Nederland gewerkt en ontving vanaf 1993 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW). Naast de WW-uitkering heeft appellante tot 27 februari 1998 werkzaamheden in loondienst verricht als uitzendkracht, laatstelijk gedurende 17,5 uur per week. Op 6 juli 1998 heeft appellante zich ziek gemeld. In verband hiermee werd de werkloosheidsuitkering beëindigd en heeft zij een jaar ziekengeld ontvangen. Met ingang van 5 juli 1999 is aan appellante een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend. Op 31 mei 2002 is appellante verhuisd naar [woonplaats], Duitsland. [woonplaats] ligt op circa 3 kilometer van de Nederlands-Duitse grens.
1.2. In verband met een afname van de mate van arbeidsongeschiktheid tot nihil is de WAO-uitkering van appellante uiteindelijk per 7 november 2004 ingetrokken. De intrekking van de WAO-uitkering is door de Raad, bij uitspraak van 24 juli 2008, in stand gelaten. Appellante heeft zich op 15 september 2004 gemeld bij het Centrum voor werk en inkomen (CWI) in Sittard. Op 7 oktober 2004 heeft zij opnieuw een WW-uitkering aangevraagd.
1.3. Bij besluit van 13 oktober 2004 heeft het Uwv de aanvraag om een WW-uitkering afgewezen, omdat hij niet bevoegd is te oordelen over het recht op uitkering. In het licht van Verordening EEG 1408/71 (hierna: Vo 1408/71) is daarbij overwogen dat appellante is aan te merken als grensarbeider, aangezien zij vanuit haar woonplaats in Duitsland ten minste een keer per week heen en weer reisde naar haar arbeidsplaats in Nederland. Als volledige werkloze grensarbeider komt appellante echter niet in aanmerking voor een uitkering van de bevoegde staat Nederland, maar is zij aangewezen op een werkloosheidsuitkering van het woonland Duitsland en moet het recht op uitkering door dat land worden beoordeeld.
1.4. In bezwaar tegen dat besluit is aangevoerd dat appellante destijds vanuit een situatie waarin zij recht had op een werkloosheiduitkering arbeidsongeschikt is geworden. Door de intrekking van de WAO-uitkering is volgens appellante geen sprake is van een nieuw recht op WW-uitkering, maar dient het oorspronkelijke recht op werkloosheidsuitkering te herleven. Verder zou er geen sprake zijn van een situatie waarin appellante zich als grensarbeider zou moeten wenden tot haar woonland Duitsland om voor een WW-uitkering in aanmerking te komen.
1.5. Bij het besluit van 18 april 2005 heeft het Uwv het bezwaar tegen het besluit van 13 oktober 2004 ongegrond verklaard. Daartoe heeft het Uwv allereerst overwogen dat Vo 1408/71 niet op appellante van toepassing is, omdat zij tot aan haar vertrek naar Duitsland altijd in Nederland heeft gewoond en gewerkt. In Duitsland heeft appellante niet gewerkt, waardoor zij niet is aan te merken als grensarbeider. Voorts heeft het Uwv toepassing gegeven aan artikel 19, eerste lid, en onder f, van de WW. Op grond van deze bepaling heeft de werknemer die buiten Nederland woont of verblijf houdt anders dan wegens vakantie geen recht op uitkering. Overwogen is dat appellante wel voldoet aan de voorwaarden voor het recht op herleving van de WW-uitkering op grond van artikel 21 van Pro de WW, maar dat de uitsluitingsgrond van artikel 19, eerste lid, en onder f, van de WW in de weg staat aan herleving van dat recht.
1.6. De rechtbank heeft het door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Dit oordeel is gebaseerd op de overweging dat ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder d, van de WW, de werkloosheidsuitkering eindigt zodra geen recht meer bestaat op uitkering op grond van artikel 19 van Pro de WW. Hierdoor kan het recht op WW-uitkering niet meer herleven. Verder is de weigering van herleving van het recht volgens de rechtbank niet in strijd met Vo 1408/71, aangezien appellante niet is aan te merken als grensarbeider en zij evenmin op grond van artikel 69 van Pro Vo 1408/71 in aanmerking komt voor een WW-uitkering.
1.7. Appellante heeft bij de Raad hoger beroep ingesteld. Daartoe is aangevoerd dat appellante belemmerd wordt in haar recht als burger van de Unie om vrij op het grondgebied van een lidstaat te reizen en te verblijven, nu zij door haar verhuizing naar Duitsland geen recht heeft op een WW-uitkering. Appellante heeft daarbij benadrukt dat zij oorspronkelijk vanuit een situatie waarin zij beschikte over een WW-uitkering ziek is geworden, waarna zij in de WAO terecht is gekomen. Nadat appellante in Duitsland was gaan wonen, bleef zij recht houden op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Na de beëindiging hiervan heeft appellante opnieuw een WW-uitkering aangevraagd.
1.8. Het Uwv heeft zich nader op het standpunt gesteld dat appellante geen recht op een WW-uitkering kan ontlenen aan artikel 69 van Pro Vo 1408/71. Artikel 71 van Pro Vo 1408/71 is volgens het Uwv evenmin op appellante van toepassing, aangezien appellante eerst ten tijde van het ontvangen van de WAO-uitkering op het grondgebied van een andere dan de bevoegde staat is gaan wonen en zij tijdens het verrichten van haar laatste werkzaamheden en het ontvangen van een WW-uitkering in Nederland woonde. Appellante kan volgens het Uwv dan ook niet worden aangemerkt als grensarbeider of als werkloze werknemer in de zin van artikel 71 van Pro de verordening. Tot slot is betoogd dat het stellen van een woonplaatsvereiste in het licht van de door het Hof van Justitie gewezen arresten in zaak C 406/04 (De Cuyper) en in zaak C 228/07 (Petersen) geen strijd oplevert met de artikelen 21 en 45 VWEU.
Relevante nationale regelgeving
2.1.1. Artikel 19, eerste lid, onder b, c en f van de WW, luidde ten tijde van belang, als volgt:
Geen recht op uitkering heeft de werknemer die:
b. een arbeidsongeschiktheidsuitkering dan wel een loongerelateerde uitkering van de werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten ontvangt op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen;
c. een uitkering ontvangt op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van ten minste 80 %, of een uitkering ontvangt die naar aard en strekking met die uitkering overeenkomt;
f. buiten Nederland woont of verblijf houdt anders dan wegens vakantie.
2.1.2. Artikel 20, eerste lid, aanhef en onder d, van de WW, luidt, als volgt:
Het recht op uitkering eindigt:
d. zodra de werknemer geen recht op uitkering heeft op grond van artikel 19 van Pro de WW.
2.1.3. Artikel 21, eerste lid, van de WW, luidt als volgt:
Indien het recht op uitkering op grond van artikel 20, eerste lid, onderdeel a, b, c of d, geheel of gedeeltelijk is geëindigd en vervolgens de omstandigheid die tot dat eindigen heeft geleid heeft opgehouden te bestaan, herleeft het recht op uitkering met inachtneming van het tweede lid, de in artikel 8 en Pro het derde lid genoemde termijnen en de op grond van het vierde lid gestelde regels, voor zover geen nieuw recht op uitkering ingevolge dit hoofdstuk bestaat.
Relevante Europese regelgeving
2.2.1. Artikel 21, eerste lid, VWEU luidt, als volgt:
Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
2.2.2. Artikel 45, eerste en tweede lid, VWEU luiden, als volgt:
1. Het verkeer van de werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
2.2.3. Artikel 1, eerste lid, onder b, van Vo 1408/71, luidt, als volgt:
Voor de toepassing van deze verordening:
b) wordt onder 'grensarbeider' verstaan iedere werknemer of zelfstandige die zijn beroepswerkzaamheden uitoefent op het grondgebied van een Lid-Staat en woont op het grondgebied van een andere Lid-Staat, waarheen hij in beginsel dagelijks of ten minste eenmaal per week terugkeert; de grensarbeider die door de onderneming waaraan hij normaliter verbonden is, wordt gedetacheerd of die een dienstverrichting uitvoert op het grondgebied van dezelfde of een andere Lid-Staat, behoudt echter gedurende een tijdvak van ten hoogste vier maanden de hoedanigheid van grensarbeider, ook al kan hij tijdens deze periode niet dagelijks of niet ten minste eenmaal per week terugkeren naar zijn woonplaats.
2.2.4. Artikel 2, eerste lid, van Vo 1408/71 luidt, als volgt:
Deze verordening is van toepassing op werknemers of zelfstandigen en op studenten op wie de wetgeving van een of meer staten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der lidstaten, dan wel op het grondgebied van een der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen.
2.2.5. Artikel 4, eerste lid, onder g, van Vo 1408/71 luidt, als volgt:
1. Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
g) werkloosheidsuitkeringen.
2.2.6. Artikel 10, eerste lid, van Vo 1408/71 luidt, als volgt:
Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, de renten bij arbeidsongevallen of beroepsziekten en de uitkeringen bij overlijden, verkregen op grond van een wettelijke regeling van één of meer Lid-Staten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd of geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere Lid-Staat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.
2.2.7. Artikel 71 van Pro Vo 1408/71, luidt als volgt:
1. De werkloze werknemer die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde Lid-Staat woonde, heeft recht op uitkering overeenkomstig de volgende bepalingen:
a).i) de grensarbeider die in de onderneming waarin hij werkzaam is, gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden werkloos is, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de bevoegde Staat, alsof hij op het grondgebied van die Staat woonde; deze uitkering wordt door het bevoegde orgaan verleend;
ii) de volledig werkloze grensarbeider heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan hij woont, alsof die wettelijke regeling tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op
hem van toepassing was geweest; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend;
b).i) een werknemer die geen grensarbeider is en gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden of volledig werkloos is, doch ter beschikking blijft van zijn werkgever of van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van
e bevoegde Staat, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van die Staat, alsof hij op het grondgebied van die Staat woonde; deze uitkering wordt door het bevoegde orgaan verleend;
ii) een werknemer die geen grensarbeider is, volledig werkloos is en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de Lid-Staat waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert,
heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van deze Staat, alsof hij zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied daarvan had uitgeoefend; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend.
Indien deze werknemer evenwel in het genot van uitkering werd gesteld voor rekening van het bevoegde orgaan van de Lid-Staat aan de wettelijke regeling waarvan hij het laatst onderworpen was, heeft hij recht op uitkering overeenkomstig artikel 69. De uitkering volgens de wettelijke regeling van de Staat op het grondgebied waarvan hij woont, wordt geschorst gedurende het tijdvak waarin de werkloze op grond van artikel 69 aanspraak Pro kan maken op uitkering krachtens de wettelijke regeling waaraan hij het laatst onderworpen was.
2. Zolang een werkloze krachtens lid 1, sub a), i), of sub b), i), recht op uitkering heeft, kan hij geen aanspraak op uitkering maken krachtens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan hij woont.
Overwegingen
3.1.1. De Raad stelt voorop dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat appellante op grond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder f, van de WW geen recht heeft op herleving van haar aanspraak op WW-uitkering per 7 november 2004, omdat zij inmiddels niet meer in Nederland maar in Duitsland woonde.
3.1.2. Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of de weigering van de herleving van de aanspraak op WW-uitkering in strijd is met het gemeenschapsrecht.
Vo. 1408/71
3.2.1. De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of appellante met toepassing van artikel 71 van Pro Vo 1408/71 aanspraak heeft op herleving van haar Nederlandse WW-uitkering. Dit artikel is strikt genomen weliswaar niet van toepassing in dit geval, nu appellante ten tijde van het verrichten van haar laatste werkzaamheden in Nederland, nog niet woonde op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat. Op dezelfde gronden is appellante evenmin een grensarbeider als bedoeld in artikel 1, eerste lid, sub b, van Vo 1408/71.
3.2.2. De Raad stelt echter vast dat in deze zaak sprake is van een bijzondere situatie, nu appellante na het verrichten van haar werkzaamheden in Nederland enige tijd een Nederlandse WW-uitkering heeft ontvangen en daarna geruime tijd uitkeringen in verband met ziekte en arbeidsongeschiktheid. Van een dienstverband met de voormalige werkgever was toen geen sprake meer, maar appellante behield tijdens de periode van arbeidsongeschiktheid haar potentiële aanspraak op herleving van de WW-uitkering.
3.2.3. Voorts stelt de Raad vast dat de beoordeling van de aanspraak op herleving van de WW-uitkering, zoals voorzien in de Nederlandse wetgeving, soms eerst geruime tijd nadat de werkzaamheden zijn beëindigd moet plaatsvinden. Gedurende die periode kunnen ook allerlei wijzigingen van omstandigheden hebben plaatsgevonden, zoals het overbrengen van de woonplaats naar een andere lidstaat. In Vo 1408/71 zijn geen specifieke bepalingen opgenomen voor dit soort situaties. Dat noopt de Nederlandse rechter om in situaties als de onderhavige te beoordelen of dan toch zoveel mogelijk aansluiting kan worden gezocht en gevonden bij doel en strekking van Vo 1408/71.
3.2.4. De Raad vraagt zich af of appellante, voor de beoordeling van haar aanspraak op herleving van WW-uitkering per 7 november 2004, niet aangemerkt moet worden als een werkneemster als bedoeld in artikel 71, eerste lid, sub b, van Vo 1408/71, zijnde een volledig werkloze werkneemster die geen grensarbeider is, maar wel ter beschikking blijft van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de bevoegde staat, zijnde in dit geval het CWI te Sittard.
Vrij verkeer van werknemers en/of burgers van EU
3.3.1. Voorts is de vraag aan de orde of een verblijfsvoorwaarde als wordt opgelegd voor de toekenning en voortzetting van een werkloosheidsuitkering op grond van artikel 19, eerste lid, onder f, van de WW, een belemmering vormt voor het vrij verkeer van werknemers dan wel burgers van de EU vrij te reizen en te verblijven in een ander lidstaat, bedoeld in de artikelen 45 en 21 VWEU.
3.3.2. Een dergelijke beperking kan volgens vaste rechtspraak van het Hof uit het oogpunt van gemeenschapsrecht slechts gerechtvaardigd zijn, indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.
3.3.3. In dit verband moet worden vastgesteld dat het Hof de verplichting om in een lidstaat te verblijven waar het orgaan zich bevindt dat de uitkering is verschuldigd, niet strijdig heeft geacht met artikel 21 VWEU Pro (oud: 18 EG) in het arrest De Cuyper. Het Hof heeft daarin overwogen dat een verblijfsvoorwaarde, die naar nationaal recht wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om toezicht uit te oefenen op de naleving van de wettelijke voorwaarden voor de uitkering aan werklozen, voldoet aan het evenredigheidsvereiste. In het latere arrest Petersen lijkt het Hof zijn rechtsoordeel ten opzichte van voorgaande arrest iets te hebben genuanceerd, voor zover een lidstaat geen enkel argument heeft aangevoerd waaruit blijkt dat de voorwaarde van een woonplaatsvereiste objectief gerechtvaardigd en evenredig is. In dat geval moet artikel 45 VWEU Pro (oud: 39 EG) zo worden uitgelegd, dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat de toekenning van een werkloosheidsuitkering afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de rechthebbenden hun woonplaats hebben op het nationale grondgebied van deze lidstaat.
3.3.4. De Raad stelt vast dat in deze zaak sprake is van een bijzondere situatie, die in betekenende mate en substantieel afwijkt van het feitencomplex in voornoemde arresten. Appellante woont vlak over de Nederlandse grens en heeft zich door haar inschrijving bij het CWI en sollicitaties hier te lande volledig op de Nederlandse arbeidsmarkt gericht. Bovendien is alleszins aannemelijk dat appellante ook sociaal-economisch nog aan Nederland gebonden is. In het licht van het door het Hof gewezen arrest 1/85 (Miethe) kan voorts worden betoogd dat appellante met Nederland nog steeds zodanige privé en beroepsmatige banden heeft dat zij hier de beste kansen op re-integratie in het beroepsleven heeft. Verder kan in het geval van appellante in mindere mate een rol spelen de noodzaak om toezicht uit te oefenen op de naleving van de wettelijke voorwaarden voor werkloosheidsuitkering. Zij woont in Duitsland nabij de grens met Nederland, zodat controle in haar geval niet moeilijker zal zijn dan toen zij nog aan de andere kant van de grens woonde. Daarbij wijst de Raad erop dat in de rechtspraak van het Hof met enige regelmaat wordt benadrukt dat uitkeringsorganen bij de uitoefening van het Europese recht onderling moeten samenwerken en dat lidstaten soms zelfs aan de bevindingen van buitenlandse organen gebonden zijn. Niet is gesteld of gebleken dat appellante zich aan Nederlandse controlevoorschriften hiervoor heeft onttrokken. Gezien de hiervoor geschetste feiten en omstandigheden is het onduidelijk of het stellen van een verblijfsvoorwaarde in de zin van artikel 19, eerste lid, onder f, van de WW, evenredig is te achten.
4. De Raad ziet derhalve aanleiding om met betrekking tot de betekenis van artikel 71 van Pro Vo 1408/71 en de artikelen 45 en 21 VWEU in deze zaak enige vragen voor te leggen aan het Hof.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
verzoekt het Hof bij wijze van prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 VWEU Pro antwoord te geven op de volgende vragen:
Moet artikel 71, eerste lid, sub b, van Vo 1408/71 aldus uitgelegd worden dat dit artikel ook van toepassing is op een werkneemster die na het verrichten van de laatste werkzaamheden, maar tijdens het ontvangen van een uitkering in verband met arbeidsongeschiktheid, haar woonplaats in een grensregio overbrengt naar een andere dan de bevoegde lidstaat?
2. Moet artikel 45 VWEU Pro dan wel artikel 21 VWEU Pro aldus worden uitgelegd dat daarmee verenigbaar is een nationale bepaling als artikel 19, eerste lid, onder f, van de WW, die de herleving van een aanspraak op een werkloosheidsuitkering afhankelijk stelt van de woonplaats van de betrokkene op het grondgebied van Nederland, zelfs indien betrokkene vlak over de Nederlandse grens woont en zich volledig richt op de Nederlandse arbeidsmarkt?
- houdt de verdere behandeling van het geding aan totdat het Hof arrest heeft gewezen.
Dit verzoek is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden, met T. Hemelrijk-van den Oudenalder als griffier.
RH