Uitspraak
10/298 BBZ-T
10/901 BBZ-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
T U S S E N U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 8 december 2009, 09/2898 en 09/3069 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: College)
Datum uitspraak: 14 december 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2010. Appellant is verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door E.J.W. Bruinsma, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant drijft een eenmanszaak onder de naam [naam bedrijf]. Volgens het uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel voor Midden-Nederland houdt deze onderneming zich bezig met het maken en verzorgen van diverse cursussen op basisscholen en andere locaties.
1.2. Bij besluit van 8 augustus 2008 heeft het College appellant op diens verzoek op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) met ingang van 28 mei 2008 bijstand voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan toegekend voor maximaal zes maanden in de vorm van een renteloze lening naar de voor appellant geldende norm. Bij schrijven van 11 december 2008 heeft het College appellant meegedeeld dat aan Friedeberg Consultancy B.V. (FCBV) de opdracht is gegeven om appellant te ondersteunen/begeleiden voor de duur van maximaal twaalf maanden tijdens de startfase van diens bedrijf, dat het College dit nodig acht in het kader van de bedrijfsvoering en dat appellant verplicht is medewerking te verlenen aan de uitvoering van de managementbegeleiding. Bij besluit van 15 december 2008 heeft het College de bijstandverlening aan appellant voor maximaal zes maanden voortgezet en daaraan onder meer de verplichting verbonden om medewerking te verlenen aan de uitvoering van de managementbegeleiding van FCBV.
1.3. Bij besluit van 23 juni 2009 heeft het College de bijstandverlening aan appellant op diens verzoek vanaf 28 mei 2009 wederom voortgezet voor een periode van maximaal zes maanden, derhalve tot en met 27 november 2009, en daaraan opnieuw de verplichting verbonden medewerking te verlenen aan de managementbegeleiding van FCBV.
1.4. Bij besluit van 16 september 2009 heeft het College met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) het recht op bijstand van appellant met ingang van 16 september 2009 opgeschort. Hieraan is ten grondslag gelegd dat appellant niet heeft voldaan aan zijn verplichting om medewerking te verlenen aan de managementbegeleiding van FCBV.
1.5. Bij besluit van 16 oktober 2009 heeft het College de bezwaren tegen de besluiten van 23 juni 2009 en 16 september 2009 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: rechtbank), voor zover hier van belang, het volgende beslist. Het beroep tegen het besluit van 16 oktober 2009 is ongegrond verklaard, voor zover dat besluit strekt tot handhaving van het besluit van 23 juni 2009. Voorts is - met een bepaling over griffierecht - het beroep tegen het besluit van 16 oktober 2009 gegrond verklaard, voor zover dat besluit strekt tot handhaving van het besluit van 16 september 2009, het besluit van 16 oktober 2009 in zoverre vernietigd en tot uitdrukking gebracht dat het College opnieuw dient te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 16 september 2009. Hiertoe heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de grondslag van de opgelegde verplichting om medewerking te verlenen aan de managementbegeleiding van FCBV is terug te voeren op artikel 38, eerste lid, van het Bbz 2004 en dat deze bepaling een bijzondere variant is van artikel 55 van Pro de WWB. Vervolgens heeft de rechtbank gewezen op de uitspraak van de Raad van 12 mei 2009, LJN BI5088, waarbij is geoordeeld dat indien niet is voldaan aan een op grond van artikel 55 van Pro de WWB opgelegde verplichting, het College gehouden is de bijstand te verlagen op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB, in samenhang met de in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB bedoelde verordening, en dat het College niet in de plaats daarvan gebruik kan maken van de in artikel 54, eerste en vierde lid, van de WWB neergelegde bevoegdheid tot opschorting respectievelijk intrekking van de bijstand.
3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het College bij besluit van 20 januari 2010 opnieuw beslist op het bezwaar tegen het besluit van 16 september 2009. Hierbij is het besluit van 16 september 2009 herroepen en is met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de Verordening afstemming bijstand 2004 (hierna: verordening) de bijstand van appellant gedurende één maand verlaagd met 20% van de voor hem toepasselijke norm. Hieraan is ten grondslag gelegd dat appellant de hem opgelegde verplichting om medewerking te verlenen aan de managementbegeleiding van FCBV niet is nagekomen en dat deze gedraging dient te worden aangemerkt als het niet of onvoldoende nakomen van de verplichting gebruik te maken van een geboden re-integratie-instrument.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
4.1. De omvang van het geding in hoger beroep
4.1.1. In dit geding ligt in de eerste plaats ter beoordeling voor de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep van appellant ongegrond is verklaard. Deze ongegrondverklaring betreft de voortzetting van de bijstand met ingang van 28 mei 2009 voor een periode van zes maanden en de opgelegde verplichting om mee te werken aan de managementbegeleiding van FCBV. In de tweede plaats dient het besluit van 20 januari 2010 met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het geding in hoger beroep te worden betrokken.
4.1.2. De Raad heeft partijen bij brieven van 9 februari 2010 meegedeeld dat vooralsnog is besloten om ook een oordeel te geven over het besluit van het College van 21 januari 2010 en dat dit besluit is geregistreerd onder nummer 10/856 BBZ. Het besluit van 21 januari 2010 verving het besluit van 20 november 2009, waarbij de bijstand van appellant met ingang van 16 september 2009 was ingetrokken, en strekte tot toekenning van bijstand aan appellant voor de periode van 16 september 2009 tot en met 27 november 2009. Zoals ter zitting van de Raad met partijen is besproken, is het besluit van 21 januari 2010 niet aan te merken als een besluit dat met toepassing van de onder 4.1.1 genoemde artikelen bij het geding in hoger beroep dient te worden betrokken, aangezien het niet strekt tot wijziging of intrekking van het besluit van 16 oktober 2009 of van de besluiten van 23 juni 2009 of 16 september 2009. Daarom blijft dit besluit buiten de omvang van dit geding. De Raad stelt voorts vast dat appellant door deze gang van zaken niet is benadeeld, aangezien hij tegen het besluit van 21 januari 2010 bezwaar had gemaakt en het College op dat bezwaar inmiddels bij besluit van 15 april 2010 een beslissing heeft genomen.
4.2. De aangevallen uitspraak
4.2.1. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat uit artikel 23, derde lid, aanhef en onder a, van het Bbz 2004 volgt dat het College de bijstand met ingang van 28 mei 2009 voor een periode van twaalf maanden had moeten voortzetten, aangezien na de eerste periode van bijstand van zes maanden de bijstandverlening voor zes maanden was voortgezet.
4.2.2. Ingevolge artikel 23, eerste lid, eerste volzin, van het Bbz 2004, voor zover hier van belang, wordt aan de zelfstandige gedurende ten hoogste 36 maanden algemene bijstand verleend. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de toekenning van algemene bijstand als bedoeld in het eerste lid wordt beëindigd zodra het bedrijf of zelfstandig beroep niet meer levensvatbaar is. Het derde lid, aanhef en onder a, van artikel 23 bepaalt Pro dat het college onderzoekt of het bedrijf of zelfstandig beroep nog levensvatbaar is: 6 maanden na aanvang van de bijstandverlening, bedoeld in het eerste lid, en daarna na een periode van respectievelijk 6 en 12 maanden.
4.2.3. Artikel 23, derde lid, aanhef en onder a, van het Bbz 2004 bepaalt weliswaar slechts wanneer het college onderzoek moet doen naar de levensvatbaarheid van het bedrijf of zelfstandig beroep, maar dit lijkt tevens een indicatie te zijn, hoewel de nota van toelichting bij het Bbz 2004 daarover geen uitsluitsel geeft, dat de regelgever voor ogen heeft gestaan dat de in die bepaling genoemde termijnen richtinggevend dienen te zijn voor de periode van voortzetting van de bijstandverlening. Naar het oordeel van de Raad staat deze bepaling - en ook het bepaalde in artikel 23, eerste lid, eerste volzin van het Bbz 2004 - er echter niet aan in de weg dat, indien daarvoor redenen zijn, de bijstandverlening na een eerste voortzetting voor zes maanden vervolgens nogmaals voor zes maanden wordt voortgezet in plaats van voor twaalf maanden.
4.2.4. Uit een rapportage van FCBV van 8 juni 2009 blijkt dat appellant vanaf de aanvang van de bijstandverlening per 28 mei 2008 tot juni 2009 slechts één cursus had verzorgd en daarmee een omzet van € 1.500,-- had gerealiseerd. In deze rapportage heeft FCBV vermeld dat appellant inmiddels zijn cursusaanbod had gepresenteerd, maar pas in juli/augustus 2009 te horen zou krijgen of de scholen daarin geïnteresseerd zouden zijn, en dat, mocht blijken dat die interesse er niet is, twijfels bestaan over de levensvatbaarheid van het bedrijf van appellant. In het besluit van 16 oktober 2009 heeft het College, onder verwijzing naar het advies van FCBV om de bijstandverlening voor maximaal zes maanden voort te zetten, kenbaar gemaakt dat appellant het voordeel van de twijfel is gegeven, omdat hij afhankelijk is van de activiteiten in een schooljaar en de schoolvakanties waren begonnen op het moment dat appellant de contacten met de scholen legde. Onder deze omstandigheden en in aanmerking genomen hetgeen onder 4.2.3 is overwogen, is de Raad van oordeel dat het College in dit geval heeft kunnen besluiten de bijstandverlening met ingang van 28 mei 2009 voor zes maanden voort te zetten.
4.2.5. De Raad ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd ten aanzien van de aan hem opgelegde verplichting om mee te werken aan de managementbegeleiding van FCBV geen grond voor het oordeel dat het College het opleggen van deze verplichting achterwege had moeten laten.
4.2.6. In hetgeen onder 4.2.1 tot en met 4.2.5 is overwogen ligt besloten dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor bevestiging in aanmerking komt.
4.3. Het besluit van 20 januari 2010
4.3.1. Met betrekking tot de door appellant ingenomen stelling dat het College niet bevoegd was een maatregel op te leggen, omdat het Bbz 2004 daarvoor geen grondslag biedt, overweegt de Raad het volgende.
4.3.2. Artikel 78g van de WWB luidt als volgt:
“1. De artikelen 18, tweede en derde lid, en 53a, treden, voor zover het betreft zelfstandigen als bedoeld in artikel 78f, in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
2. De artikelen 14 tot en met 14f, 66 en 142a van de Algemene bijstandswet, voor zover het betreft zelfstandigen als bedoeld in artikel 78f, vervallen op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
3. Waar in artikel 14, eerste lid, van de Algemene bijstandswet wordt verwezen naar de artikelen 8, zesde lid, onderdeel b, en 112 van die wet, wordt in plaats van die artikelen gelezen: artikel 2, derde lid, onderdeel b, onderscheidenlijk artikel 38 van Pro het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004.”
4.3.3. In artikel 14, eerste lid, van de Algemene bijstandswet (Abw) is bepaald, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende een op grond van hoofdstuk VIII aan de bijstand verbonden verplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen, burgemeester en wethouders de bijstand tijdelijk geheel of gedeeltelijk weigeren. Het in artikel 78g, derde lid, van de WWB genoemde artikel 112 van Pro de Abw was opgenomen in het per 1 januari 2004 vervallen hoofdstuk VIII van de Abw.
4.3.4. Ingevolge artikel 38, eerste lid, van het sedert 1 januari 2009 op artikel 78f van de WWB gebaseerde Bbz 2004 legt het college bij de bijstandverlening verplichtingen op die het college nodig acht voor een doelmatige bedrijfs- of beroepsuitoefening.
4.3.5. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de bij het besluit van 23 juni 2009 aan appellant opgelegde verplichting om medewerking te verlenen aan de managementbegeleiding van FCBV een verplichting is als bedoeld in artikel 38, eerste lid, van het Bbz 2004. Vaststaat - appellant heeft dat ook niet betwist - dat appellant deze verplichting niet is nagekomen. Naar het oordeel van de Raad kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.3.6. De Raad constateert voorts dat tot op heden geen koninklijk besluit als bedoeld in artikel 78g, eerste lid, van de WWB tot stand is gebracht. Hieruit volgt dat artikel 18, tweede lid, van de WWB - en de verordening - ten aanzien van appellant, die een zelfstandige is als bedoeld in artikel 78f van de WWB, geen grondslag biedt voor het opleggen van een maatregel. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 20 januari 2010, voor zover daarbij de bijstand van appellant is verlaagd, dient te worden vernietigd wegens strijd met de wet.
4.3.7. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het besluit van 20 januari 2010 niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien. Daartoe wordt het volgende overwogen. De Raad constateert dat tot op heden ook nog geen koninklijk besluit als bedoeld in artikel 78g, tweede lid, van de WWB tot stand is gebracht. Dit betekent dat het College gehouden is een maatregel op te leggen op grond van artikel 14, eerste lid, van de Abw, in samenhang met artikel 78g, derde lid, van de WWB. De oordeelsvorming hierover zal door het College moeten plaatsvinden met inachtneming van het bepaalde in artikel 14, tweede en derde lid, van de Abw. Aangezien het College zich hierover nog niet heeft uitgelaten, ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het College op te dragen om, voor zover bij het besluit van 20 januari 2010 een maatregel is opgelegd op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de verordening, een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Draagt het College op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 20 januari 2010 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en W.F. Claessens en N.M. van Waterschoot als leden, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2010.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) C. de Blaeij.
RB