Uitspraak
09/6342 WWB
09/6023 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Appellant] (hierna: appellant), wonende te [woonplaats],
tegen de uitspraken van de rechtbank Groningen van 12 november 2009, 09/274 (hierna: aangevallen uitspraak I) en van
25 oktober 2009, 08/1018 (hierna: aangevallen uitspraak II),
in de gedingen tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (hierna: College)
Datum uitspraak: 19 april 2011
I. PROCESVERLOOP
In beide zaken heeft mr. R. van Asperen, advocaat te Groningen, namens appellant hoger beroep ingesteld.
Het College heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 8 maart 2011. Daarbij zijn de zaken ter behandeling gevoegd. Voor appellant is verschenen mr. Van Asperen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. G.A. Jalving en H.J. Roerig, beiden werkzaam bij de gemeente Groningen.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad in de eerste plaats naar de aangevallen uitspraken. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1. Appellant ontving over de periode van 22 november 2006 tot 14 mei 2007 een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Op 26 juni 2007 is appellant uitgeschreven uit de Gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Groningen (GBA).
1.2. Bij besluiten van 30 oktober 2007 respectievelijk 24 december 2007 heeft het College de aanvragen van appellant om algemene bijstand van 3 oktober 2007 en 31 oktober 2007 buiten behandeling gesteld onder toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Na gemaakt bezwaar heeft het College deze besluiten gehandhaafd. Bij uitspraken van 5 januari 2009 heeft de rechtbank Groningen de desbetreffende besluiten op bezwaar vernietigd. Bij besluit van 12 februari 2009 heeft het College opnieuw op de bezwaren beslist. Het College heeft de afwijzing van de aanvraag van 3 oktober 2007 gehandhaafd op de grond dat het recht van appellant op bijstand niet kan worden vastgesteld omdat appellant geen duidelijkheid wenst te verschaffen over zijn woonsituatie. De afwijzing van de aanvraag van
31 oktober 2007 is gehandhaafd op de grond dat appellant zich niet wil inschrijven op het door de gemeente aangewezen postadres [postadres] in [plaatsnaam].
1.3. Appellant heeft op 18 maart 2008 bij het College een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor de kosten van rechtsbijstand en griffierechten. Bij besluit van 18 juni 2008 heeft het College deze aanvraag met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb niet in behandeling genomen. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 28 oktober 2008 heeft het College, onder gedeeltelijke gegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 18 juni 2008, de aanvraag om bijzondere bijstand afgewezen op de grond dat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Daarbij heeft het College overwogen - samengevat - dat appellant niet staat ingeschreven in de GBA en dat hij niet alle gevraagde stukken heeft overgelegd.
1.4. Aan appellant is met ingang van 15 augustus 2008 algemene bijstand toegekend. Appellant is daarbij aangemerkt als een adresloze in de zin van artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA). Aan appellant is toegestaan vanaf 11 september 2008 als briefadres in de zin van de Wet GBA het adres van het kantoor van mr. Van Asperen te gebruiken. Appellant heeft van dat briefadres aangifte gedaan in de GBA.
1.5. Bij besluit van 11 november 2009 is de ambtshalve opneming van appellant in de GBA herzien in die zin dat appellant daarin met ingang van 26 juni 2007 tot 11 september 2008 staat ingeschreven op een zogenoemd puntadres, welk adres is bedoeld voor degenen die wel in de gemeente behoren te zijn ingeschreven maar niet op een vast adres verblijven en ook geen briefadres hebben.
2. De aangevallen uitspraken.
2.1. Bij aangevallen uitspraak I heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 12 februari 2009 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Tevens heeft de rechtbank beslissingen gegeven ter zake van het griffierecht en de proceskosten.
2.2. Bij aangevallen uitspraak II heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 28 oktober 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Tevens heeft de rechtbank beslissingen gegeven ter zake van het griffierecht en de proceskosten.
2.3. De rechtbank heeft in beide uitspraken overwogen dat, anders dan het College heeft aangenomen, het recht van appellant op bijstand ten tijde hier van belang wel kon worden vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank had appellant geen recht op algemene of bijzondere bijstand aangezien hij niet was ingeschreven in de GBA en zich niet heeft willen laten inschrijven op het door het College ter beschikking gestelde briefadres.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraken gekeerd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van de door de rechtbank vernietigde besluiten van 12 februari 2009 en 28 oktober 2008 in stand zijn gelaten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Het in deze zaken van belang zijnde wettelijk kader luidt als volgt.
4.1.1. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de WWB bestaat recht op bijstand jegens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en
11 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat bijstand aan een belanghebbende zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet GBA wordt verleend door het college van burgemeester en wethouders van een bij die algemene maatregel aan te wijzen gemeente.
4.1.2. Ingevolge artikel 40, tweede lid, van de WWB verbindt het college aan de verlening van bijstand aan een belanghebbende zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet GBA de verplichting dat hij aangifte doet van een door hem ter beschikking gesteld briefadres als bedoeld in artikel 1 van die wet.
4.1.3. In artikel 11, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 is de gemeente Groningen aangewezen als gemeente als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de WWB. Artikel 11, tweede lid, van het Besluit WWB bepaalt dat de bijstand aan de adresloze wordt verleend door het college van de gemeente waar de belanghebbende zich op het moment van zijn aanvraag bevindt.
4.1.4. Artikel 1 van de Wet GBA, voor zover hier van belang, bepaalt dat onder woonadres wordt verstaan
a. het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
b. het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder a, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derden van de tijd zal overnachten.
Ingevolgde dezelfde bepaling wordt onder briefadres verstaan het adres waar voor betrokkene bestemde geschriften in ontvangst worden genomen en waar, indien daartoe grond bestaat, zorg wordt gedragen dat geschriften of inlichtingen daarover, betrokkene bereiken.
4.2. In het kader van de aanvraag om bijstand van 31 oktober 2007 hebben medewerkers van de Dienst Sociale Zaken en Werk van de gemeente Groningen (Dienst SZW) onderzoek verricht naar de door appellant opgegeven adressen, waar hij stelde te verblijven/te slapen. In het daarover uitgebrachte rapport van 21 december 2007 is geconcludeerd dat vast is komen te staan dat appellant gebruik maakt van een viertal slaapplaatsen in de gemeente Groningen of in de nabijheid van Groningen, dat hij op geen van deze adressen permanent kan wonen en dat hij dan ook als adresloos in de zin van artikel 40, tweede lid, van de WWB dient te worden aangemerkt. Geadviseerd wordt aan appellant een briefadres te verstrekken.
4.3. De Raad ziet in de gedingstukken geen grond voor het oordeel dat het onderzoeksresultaat niet tevens heeft te gelden voor de periode van 3 oktober 2007 tot en met 30 oktober 2007 en voor de periode waarop het verzoek om bijzondere bijstand ziet. Bij dat laatste neemt de Raad mede in aanmerking de datum waarop het onderzoek is afgerond en de kort daarop volgende datum van indiening van het verzoek om bijzondere bijstand. Ter zitting van de Raad is voorts gebleken dat ook het College ervan uitgaat dat de verblijfsituatie van appellant in de in deze zaken ter beoordeling staande periodes niet anders was dan in het kader van de aanvraag van 31 oktober 2007 was vastgesteld, en dat kan worden aangenomen dat appellant ten tijde hier van belang feitelijk (hoofdzakelijk) verbleef in de gemeente Groningen. Het eerdergenoemde besluit van 11 november 2009, waarop appellant zich in beide zaken heeft beroepen, berust eveneens op die aanname.
4.4. Gelet op de hiervoor weergegeven definitie van woonadres en op het resultaat van het in 4.2 bedoelde onderzoek, volgt de Raad appellant niet in zijn standpunt dat hij in aangevallen uitspraak I door de rechtbank ten onrechte is beschouwd als een adresloze in de zin van artikel 40, eerste en tweede lid, van de WWB. Het beroep dat appellant in dit verband heeft gedaan op het besluit van 11 november 2009 brengt de Raad niet tot een ander oordeel. Het bij dat besluit aan appellant toegekende puntadres kan immers niet worden gelijkgesteld met het woonadres als bedoeld in artikel 1 van de Wet GBA, en is evenmin een briefadres in de zin van die bepaling.
4.5. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord welke consequenties moeten worden verbonden aan de weigering van appellant - op voorhand - om het door het College aangegeven briefadres te gaan gebruiken.
4.6. De Raad is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat - gelet op de tekst van artikel 40, tweede lid, van de WWB - een dergelijke weigering geen zelfstandige grond oplevert voor afwijzing van de in geding zijnde aanvragen om bijstand. De bewoordingen van de wet wijzen op de keuze van de wetgever dat, uiteraard indien zich overigens geen weigeringsgronden voordoen, aan de betrokkene bijstand wordt verleend in zijn hoedanigheid van adresloze in de betrokken gemeente zodra die hoedanigheid is komen vast te staan. Het doen van aangifte van een briefadres is geen voorwaarde vooraf voor de verlening van de bijstand. In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling ziet de Raad geen aanknopingspunten voor een ander oordeel.
4.7. Aan de verlening van de bijstand wordt - en daarin heeft het College geen keuzevrijheid - de verplichting verbonden dat de adresloze aangifte doet van een door het College aangegeven briefadres in de zin van de Wet GBA. De wetgever heeft in artikel 40, tweede lid, van de WWB - anders dan voor de in het derde lid van dit artikel bedoelde situatie is geschied - geen regeling gegeven met betrekking tot de situatie waarin de betrokkene deze verplichting niet nakomt. Het is dus aan het College om binnen het kader van de bijstandsrelatie met betrokkene, te bezien welke gevolgen dienen te worden verbonden aan de niet-nakoming van deze verplichting. In dat kader kan - en dat is ook gebeurd bij de aanvraag om bijstand die heeft geleid tot verlening van bijstand met ingang van 15 augustus 2008 - van een ander briefadres dan oorspronkelijk door het College was aangegeven worden uitgegaan (zie onderdeel 1.4 van deze uitspraak). Het gaat er met name om dat het College bij de beoordeling van het recht op (voortzetting van de) bijstand de verblijfssituatie van de adresloze moet kunnen beoordelen, waartoe hij ook voor het College bereikbaar moet zijn. Indien zich daarbij de situatie voordoet dat de betrokkene een en ander onmogelijk maakt als gevolg van de niet-nakoming van de verplichting om aangifte te doen van een briefadres, is het College op die grond bevoegd de bijstand in te trekken omdat het recht op bijstand niet langer kan worden vastgesteld. Daarnaast kan het College, zolang de betrokkene niet voldoet aan de opgelegde verplichting tot het doen van aangifte van een briefadres, betrokkene in de GBA ambtshalve inschrijven op een puntadres, waarmee fraude (bijvoorbeeld het doen van een bijstandsaanvraag als adresloze in een andere gemeente) kan worden voorkomen. Ten slotte kan het College, indien een daartoe strekkende bepaling is opgenomen in de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB, met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB de bijstand van een adresloze afstemmen indien deze zijn verplichting, voortvloeiende uit toepassing van artikel 40, tweede lid, van de WWB niet nakomt.
4.8. De Raad komt in deze gedingen niet toe aan een beoordeling van de door appellant naar voren gebrachte redenen voor zijn weigering om het door het College aangegeven briefadres te aanvaarden.
4.9. De Raad komt tot de conclusie dat de rechtbank de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten ten onrechte in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraken, voor zover aangevochten, dienen te worden vernietigd.
4.10. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van de door de rechtbank vernietigde besluiten niet in stand worden gelaten op een andere grond. Evenmin kan worden teruggevallen op de door het College gehanteerde grond dat het recht op algemene en bijzondere bijstand niet kan worden vastgesteld. De Raad kan ook niet zelf in de zaak voorzien, omdat een nieuwe beoordeling van de aanvragen moet worden gemaakt en een dergelijke beoordeling op de weg van het College ligt. Het College zal in deze zaken in feite moeten beoordelen of appellant in de periode van 3 oktober 2007 tot 15 augustus 2008 heeft verkeerd in bijstandbehoevende omstandigheden en of hij recht heeft op bijzondere bijstand voor de door hem opgevoerde kosten. De Raad ziet daarin aanleiding het College met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder a, van de Awb op te dragen nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 30 oktober 2007,
24 december 2007 en 18 maart 2008, met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
5. De Raad ziet aanleiding het College te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.311,-- voor verleende rechtsbijstand (op basis van 3 procespunten: voor elk beroepschrift 1 punt en voor de zitting 1 punt).
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraken, voor zover aangevochten;
Draagt het College op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 30 oktober 2007,
24 december 2007 en 18 maart 2008, met inachtneming van de uitspraak van de Raad;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 1.311,--, te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat het College het in beide zaken door appellant betaalde griffierecht, in totaal € 218,--, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en N.M. van Waterschoot als leden, in tegenwoordigheid van N.M. van Gorkum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2011.
(get.) C. van Viegen.
(get.) N.M. van Gorkum.
IJ