Uitspraak
09/5393 WMO
10/1060 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 27 augustus 2009, 08/2395 en 08/3177 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Enkhuizen (hierna: het College).
Datum uitspraak: 14 juni 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft haar vader, C.M.H. Hageraats, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2010. Voor appellante is haar vader verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C. van Kwawegen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1. Appellante is bekend met neurologische stoornissen, verstandelijke beperkingen en gedragsstoornissen. Appellante ondervindt onder meer beperkingen in haar verplaatsingen binnens- en buitenshuis en is gebonden aan een rolstoel. Aan appellante zijn diverse voorzieningen verstrekt.
2.2. In verband met haar beperkingen heeft appellante op 14 februari 2006 en 14 mei 2006 bij het College aanvragen ingediend om een persoonsgebonden budget (hierna: pgb) voor onder meer een nieuwe doucherolstoel en een nieuwe één-hand-bewogen rolstoel alsmede voor een nieuwe elektrische rolstoel.
2.3. Op 12 april 2006 heeft H. Bosch, ergotherapeut bij de Gewestelijke Gezondheidsdienst Westfriesland, een advies uitgebracht over de vervanging van de doucherolstoel, de één-hand-bewogen rolstoel en de elektrische rolstoel en een programma van eisen opgesteld voor een doucherolstoel en een één-hand-bewogen rolstoel. Op 24 november 2006 heeft P. Koppes, indicatie-adviseur bij Trompetter & Van Eeden een advies uitgebracht over de vervanging van de elektrische rolstoel en een programma van eisen voor een elektrische rolstoel opgesteld. Op 13 december 2006 hebben Koppes en P.P. Ankum, als arts werkzaam bij Trompetter & Van Eeden, een sociaal-medisch advies uitgebracht. Daarin is vermeld dat er geen medische noodzaak bestaat om de elektrische rolstoel te voorzien van een sta-functie, omdat de sta-functie een therapeutisch doel heeft en appellante in de thuissituatie reeds over een therapeutische sta-voorziening beschikt. Het College heeft bij besluit van 19 juli 2007 appellante in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) een pgb toegekend voor een één-hand-bewogen rolstoel en voor een elektrische rolstoel zonder sta-functie. De aanvraag om een pgb voor een doucherolstoel is afgewezen.
2.4. Bij besluit van 16 september 2008 heeft het College na advies van de bezwaarschriftencommisie van 27 maart 2008 het tegen het besluit van 19 juli 2007 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 19 juli 2007 herroepen en een nieuw besluit daarvoor in de plaats gesteld. Daarbij is aan appellante alsnog een pgb voor een doucherolstoel toegekend. Het pgb voor de één-hand-bewogen rolstoel is verlaagd en het pgb voor de elektrische rolstoel is verhoogd.
3. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Voorts heeft hij bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het besluit van 16 september 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat het College binnen drie maanden na de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar neemt en het College opgedragen het griffierecht aan appellante te vergoeden. Daartoe heeft de voorzieningenrechter - samengevat en voor zover voor de beoordeling van het hoger beroep van belang - het volgende overwogen.
De programma’s van eisen voor de doucherolstoel en de één-hand-bewogen rolstoel worden niet langer betwist; het gaat in beroep alleen nog om de elektrische rolstoel. Het besluit op bezwaar berust op een onderzoek door de indicatie-adviseur dat meer dan twee jaar voor dat besluit heeft plaatsgevonden. Het ontbreken van een nader medisch onderzoek klemt te meer nu de medische situatie van appellante tussen de aanvraag van mei 2006 en het besluit op bezwaar van 16 september 2008 aanmerkelijk is verslechterd. Een nader medisch onderzoek met het oog op het programma van eisen waaraan de elektrische rolstoel had moeten voldoen, had uit zorgvuldigheidsoverwegingen niet achterwege mogen blijven. Het besluit op bezwaar komt daarom wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor vernietiging in aanmerking. Voorts geldt dat onvoldoende duidelijk is geworden dat de sta-functie van de elektrische rolstoel in het geval van appellante louter een therapeutische functie heeft, nu de appellante behandelende ergotherapeut uitdrukkelijk heeft aangegeven dat de sta-functie is bedoeld om de ergonomische beperkingen van appellante op te heffen. Wat betreft de door appellante gewenste op afstand bedienbare noodstop is onvoldoende onderzocht of met de op de elektrische rolstoel aanwezige voorzieningen om de rolstoel te doen stoppen, adequaat kan worden opgetreden. Nu er niet altijd iemand in de buurt is om de op de rolstoel aanwezige noodstop te bedienen, is het niet aannemelijk - mede gelet op hetgeen de appellante behandelende ergotherapeut hierover heeft vermeld - dat de begeleiders van appellante met de bestaande mogelijkheden altijd afdoende kunnen ingrijpen. Ook wat betreft de verwarmde benenzak geldt dat onvoldoende onderzoek is verricht. In het licht van het door appellante aangevoerde is onvoldoende gemotiveerd dat kan worden volstaan met een kruik. Wat betreft de aangepaste regenkleding geldt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat reguliere regenkleding niet voldoet en dat aangepaste regenkleding nodig is. Over de sta-functie, de op afstand bedienbare noodstop en de verwarmde benenzak moet opnieuw worden beslist. Het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) wordt afgewezen, omdat de in bezwaar opgetreden overschrijding van de redelijke termijn deels het gevolg is van door appellante veroorzaakte vertraging en daarom niet geheel aan het College is toe te rekenen.
4. Appellante heeft in hoger beroep gesteld dat de programma’s van eisen voor de doucherolstoel en de één-hand-bewogen rolstoel eveneens worden betwist. Appellante heeft verder - daarmee in essentie herhalende hetgeen zij in bezwaar en beroep heeft aangevoerd - gesteld dat de programma’s van eisen van de doucherolstoel, de één-hand-bewogen rolstoel en de elektrische rolstoel niet voldoen. Naar de mening van appellante moet de elektrische rolstoel beschikken over een op afstand bedienbare noodknop, een sta-functie en is een verwarmde benenzak en aangepaste regenkleding nodig. Appellante heeft ten slotte haar verzoek herhaald om schadevergoeding wegens overschrijding door het College van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
5. Op 6 november 2009 heeft J. Biersteker, als arts werkzaam voor Argonaut Advies bv, een advies uitgebracht. Daarin worden een op afstand bedienbare noodknop en een verwarmde benenzak geadviseerd. De sta-functie wordt niet nodig geacht, omdat deze gelet op het feit dat appellante huishoudelijke zorg ontvangt en in haar woning al beschikt over een sta-hulp, alleen een therapeutisch doel heeft. Het College heeft bij besluit van 28 januari 2010 conform dat advies opnieuw op het bezwaar beslist en aan appellante een - nog nader vast te stellen - pgb voor een op afstand bedienbare noodknop en een verwarmde benenzak toegekend. Voor wat betreft de sta-functie is het bezwaar ongegrond verklaard.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Omvang van het geding
7.1.1. Appellante heeft gesteld dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat zij de programma’s van eisen voor de doucherolstoel en de één-hand-bewogen rolstoel niet meer betwist. Volgens appellante heeft zij haar bezwaren tegen de genoemde programma’s van eisen ter zitting van de rechtbank niet naar voren gebracht, omdat zij in de veronderstelling verkeerde dat enkel het verzoek om een voorlopige voorziening aan de orde was, dat het beroep op een later te houden zitting zou worden behandeld en dat zij dan de doucherolstoel en de één-hand-bewogen rolstoel aan de orde zou kunnen stellen.
7.1.2. Blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank heeft de gemachtigde van appellante te kennen gegeven ‘nu geen punt te maken van de doucherolstoel en de één-hand-bewogen-rolstoel’. Uit deze verklaring kan niet worden afgeleid dat appellante uitdrukkelijk een onderscheid heeft willen maken tussen de zitting in het kader van de behandeling van de voorlopige voorziening en de bodemprocedure. De Raad stelt verder vast dat namens appellante ter zitting van de rechtbank uitsluitend gronden zijn aangevoerd met betrekking tot het programma van eisen voor de elektrische rolstoel. Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat appellante de programma’s van eisen voor de doucherolstoel en de één-hand-bewogen rolstoel niet langer heeft betwist. De Raad zal in navolging van de rechtbank de grieven van appellante tegen de programma’s van eisen voor de doucherolstoel en de één-hand-bewogen rolstoel daarom buiten beschouwing laten.
7.2. Met het besluit van 28 januari 2010 heeft het College ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit op bezwaar genomen. Met dit besluit wordt niet geheel aan de bezwaren van appellante tegemoet gekomen. De Raad merkt dit besluit daarom aan als een besluit dat op de voet van de artikelen 6:18, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb mede in de beoordeling moet worden betrokken. Daarbij zal de Raad, nu aan appellante alsnog een - nog nader te bepalen - pgb voor een op afstand bedienbare noodstop en een verwarmde benenzak is toegekend, deze voorzieningen buiten beschouwing laten.
Toepasselijk recht
8.1.1. Artikel 40 van Pro de Wmo, voor zover hier van belang, luidt:
“1. De Wet voorzieningen gehandicapten wordt ingetrokken, met dien verstande dat:
(…)
d. zij van toepassing blijft ten aanzien van een aanvraag om een woonvoorziening, vervoersvoorziening of rolstoel tot drie maanden nadat de gemeenteraad de verordening, bedoeld in artikel 5 van Pro deze wet, heeft vastgesteld, doch uiterlijk tot een jaar na de inwerkingtreding van deze wet. (…)”
8.1.2. Ingevolge artikel 42 van Pro de Wmo treedt deze wet in werking met ingang van
1 januari 2007.
8.1.3. De Raad is van oordeel dat artikel 40, eerste lid, aanhef en onder d, in samenhang met artikel 42 van Pro de Wmo aldus moet worden uitgelegd dat op een aanvraag om een woonvoorziening, een vervoersvoorziening of een rolstoel de bepalingen van de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) van toepassing zijn gebleven tot drie maanden nadat de gemeenteraad de in artikel 5 van Pro de Wmo bedoelde verordening heeft vastgesteld maar ten hoogste tot en met 31 december 2007. De Raad vindt voor deze uitleg steun in de wetsgeschiedenis.
8.1.4. De Raad stelt vast dat de in geding zijnde aanvraag van appellante voor de elektrische rolstoel is ingediend op 14 mei 2006 en dat daarop is beslist bij besluit van 19 juli 2007. De Raad stelt verder vast dat de raad van de gemeente Enkhuizen de in artikel 5 van Pro de Wmo bedoelde verordening heeft vastgesteld in zijn vergadering van 5 februari 2008, dus op een moment gelegen na 31 december 2007. Dit betekent gelet op de artikelen 40, eerste lid, aanhef en onder d en artikel 42 van Pro de Wmo dat de bepalingen van de Wvg op de aanvraag van toepassing zijn gebleven.
8.1.5. Uit het voorgaande volgt dat het College de aanvraag ten onrechte heeft beoordeeld aan de hand van de Wmo en de daarop gebaseerde regelgeving en beleidsregels. Het besluit op bezwaar van 16 september 2008 berust dan ook op een onjuiste wettelijke grondslag. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak - behoudens de afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening en de bepaling omtrent het griffierecht - komt daarom voor vernietiging in aanmerking. De Raad zal - met vernietiging van de aangevallen uitspraak zoals hiervoor weergegeven en doende wat de rechtbank had behoren te doen - het beroep tegen het besluit van 16 september 2008 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de wet vernietigen. Omdat het naar aanleiding van de aangevallen uitspraak genomen besluit op bezwaar van 28 januari 2010 ook berust op een onjuiste wettelijke grondslag, zal de Raad ook dat besluit wegens strijd met de wet vernietigen.
8.2.1. Met betrekking tot de vraag of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand te laten, overweegt de Raad het volgende.
8.2.2. De bij het besluit op bezwaar van 16 september 2008 aan appellante toegekende pgb’s voor een doucherolstoel en een één-hand-bewogen rolstoel vallen, zoals door de Raad onder 7.1.2 is overwogen, buiten de omvang van het geding in beroep (en hoger beroep). Dat betekent dat er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op bezwaar van 16 september 2008 voor zover deze inhouden de toekenning van pgb’s voor een doucherolstoel en een één-hand-bewogen rolstoel in stand te laten.
8.2.3. Voor wat betreft de vraag of er aanleiding is om ook de rechtsgevolgen inhoudende de toekenning van een pgb voor een elektrische rolstoel met een op afstand bedienbare noodknop en een verwarmde benenzak maar zonder de sta-functie en aangepaste regenkleding in stand te laten, overweegt de Raad als volgt.
8.2.4. Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van - onder meer - rolstoelen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten. Deze voorzieningen moeten ingevolge artikel 3 van Pro de Wvg verantwoord, dat wil zeggen doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht zijn. In artikel 2, eerste lid, van de Wvg is verder bepaald dat het gemeentebestuur met inachtneming van hetgeen bij en krachtens de Wvg is bepaald, bij verordening regels dient vast te stellen. Ter uitvoering van deze bepaling heeft de gemeenteraad van de gemeente Enkhuizen in de openbare vergadering van
11 mei 2004 de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Enkhuizen 2004 (hierna: Verordening) vastgesteld.
8.2.5. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Verordening kan een voorziening slechts worden toegekend voor zover deze – onder meer – langdurig noodzakelijk is om de belemmeringen van de betrokkene op het gebied van het wonen of het zich binnen of buiten de woonruimte verplaatsen op te heffen of te verminderen en, naar objectieve maatstaven gemeten, als de goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt.
8.2.6. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Verordening kan de door de burgemeester en wethouders te verstrekken rolstoelvoorziening bestaan uit een rolstoel voor verplaatsing binnen, dan wel voor verplaatsing binnen en buiten de woonruimte, dan wel een aanpassing daaraan en/of een tegemoetkoming in de kosten van noodzakelijke accessoires.
Beoordeling van de voorziening
9.1. De Raad ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het programma van eisen voor de elektrische rolstoel niet juist is. De Raad wijst daarbij op het rapport van de senior indicatie-adviseur P. Ranzijn-Kaptein van 29 januari 2008, waarin is vermeld dat het naar aanleiding van de passing van een elektrische rolstoel aangepaste programma van eisen voor de elektrische rolstoel toereikend is.
9.2. Wat betreft de stelling van appellante dat de elektrische rolstoel voorzien moet worden van een sta-functie spitst het geding zich toe op de vraag of de elektrische rolstoel zonder die voorziening naar objectieve maatstaven gemeten nog wel adequaat, dat wil zeggen voldoende toereikend, is. Zoals uit de toelichting op artikel 1.2 van de Verordening blijkt, zullen eigenschappen die kostenverhogend werken zonder dat zij de voorziening noodzakelijk adequater maken, in principe niet voor vergoeding in aanmerking komen. Gelet hierop moet allereerst de vraag worden beantwoord of de
sta-functie in het geval van appellante alleen een therapeutische functie heeft of ook ergonomische betekenis heeft. Pas als dat laatste het geval is, wordt toegekomen aan de vervolgvraag of de sta-functie voor appellante een zodanige ergonomische betekenis heeft dat deze in haar geval moet worden aangeduid als een noodzakelijke voorziening. De Raad wil aannemen dat appellante niet alleen in therapeutisch opzicht maar ook - zoals de appellante behandelende ergotherapeut B. van den Broek heeft verklaard - in ergonomisch opzicht baat heeft bij de sta-functie. De Raad is er echter gelet op de beperkingen van appellante en de aan haar al verstrekte voorzieningen zoals een sta-hulp en huishoudelijke hulp niet van overtuigd dat (juist) de sta-functie voor appellante een zodanige ergonomische betekenis heeft dat deze als noodzakelijk in de zin van de Wvg moet worden beschouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
9.3. De Raad is ook wat betreft de aangepaste regenkleding van oordeel dat niet is gebleken dat sprake is van een noodzakelijke adequate voorziening. De Raad wijst er op dat regenkleding in het programma van eisen voor de elektrische rolstoel niet voorkomt. Regenkleding - reguliere of aangepaste - geldt daarom niet als een accessoire waarop appellante ingevolge de Wvg aanspraak kan maken. Overigens heeft appellante haar stelling dat reguliere regenkleding niet geschikt is om haar en haar rolstoel afdoende te beschermen naar het oordeel van de Raad onvoldoende onderbouwd. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Redelijke termijn
10. De Raad is op basis van de dossierstukken met de rechtbank van oordeel dat de behandeling van het bezwaar van appellante door toedoen van appellante aanmerkelijk is vertraagd. Van een aan het College toe te rekenen overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar van appellante is dan ook geen sprake. Het verzoek om schadevergoeding is daarom terecht afgewezen. De beroepsgrond faalt.
Slotoverwegingen
11. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de rechtsgevolgen van de besluiten op bezwaar van 16 september 2008 en 28 januari 2010 geheel in stand kunnen blijven.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak behoudens de afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening en de bepaling omtrent het griffierecht;
Verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar van 16 september 2008 gegrond;
Vernietigt het besluit op bezwaar van 16 september 2008;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar van 16 september 2009 geheel in stand blijven;
Verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar van 28 januari 2010 gegrond;
Vernietigt het besluit op bezwaar van 28 januari 2010;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar van 28 januari 2010 geheel in stand blijven;
Bepaalt dat het College aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 110,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en J.J.A. Kooijman en H.C.P. Venema als leden, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2011.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J. Waasdorp.
HD