Uitspraak
10/4167 AW Q.
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 7 juli 2010, 09/130 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: minister)
Datum uitspraak: 21 juli 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Op verzoek van de Raad heeft de minister nadere stukken ingezonden en een aanvullende toelichting op het verweerschrift gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2011. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. D.J. Rutgers, advocaat te Amsterdam. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat te ’s-Gravenhage en mr. E.W.J. Gerretsen, werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Appellant was vanaf 1991 burgemeester van de gemeente [naam gemeente]. In verband met de in 2007 ontstane mogelijkheid om door te werken tot het bereiken van de leeftijd van 70 jaar en de start van een herindelingproces waarbij de gemeente [naam gemeente] betrokken was, heeft appellant besloten na het bereiken van de leeftijd van 65 jaar op 21 oktober 2008 nog ten minste een jaar als burgemeester aan te blijven. Appellant heeft de minister in het voorjaar van 2008 gevraagd of enige correctie te verwachten is van de nadelige pensioenconsequenties verbonden aan het voortzetten van zijn ambtsvervulling na het bereiken van de leeftijd van 64 jaar en 11 maanden. Bij brief van 24 juni 2008 heeft de minister appellants vraag ontkennend beantwoord en hem in kennis gesteld van het mislukken van overleg tussen de sociale partners in de Pensioenkamer over een nieuwe invulling van het Vendrik-amendement.
1.2. Bij brief van 23 september 2008 heeft appellant de minister als werkgever van de burgemeesters verzocht om de negatieve effecten van het amendement-Vendrik op zijn pensioen ten gevolge van zijn aanblijven als burgemeester na het bereiken van de leeftijd van 64 jaar en 11 maanden te repareren. Bij brief van 6 oktober 2008 (hierna ook: de afwijzing) heeft de minister dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 18 december 2008 (hierna: bestreden besluit) is het door appellant tegen de afwijzing gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij de aangevallen uitspraak is het bestreden besluit in stand gebleven. De rechtbank heeft zich geschaard achter de opvatting van de minister dat de afwijzing geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is, omdat bij de minister de bevoegdheid ontbreekt om een compensatie te verlenen zoals door appellant is verzocht.
2. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
3.1. De Raad is van oordeel dat appellant zijn verzoek niet ten onrechte aan de minister heeft gericht omdat de minister het bevoegde orgaan was om op het verzoek en op het tegen de afwijzing gemaakte bezwaar te beslissen. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen (CRvB 28 mei 1998, LJN ZB7640 en TAR 1998, 132) acht de Raad, indien een bijzonder voorschrift betreffende de bevoegdheid tot toekenning van schadevergoeding ontbreekt, dat bestuursorgaan bevoegd om op een desbetreffend verzoek te beslissen, dat in aangelegenheden betreffende aanstelling, ontslag en andere belangrijke onderdelen van de rechtspositie van de ambtenaar het bevoegde bestuursorgaan is. In aanmerking genomen dat de minister ingevolge de Gemeentewet de voordracht doet voor Kroonbeslissingen tot onder meer (her)benoeming en ontslag van burgemeesters en beslissingsbevoegd is inzake enige belangrijke rechtspositionele voorschriften van het Rechtspositiebesluit burgemeesters (hierna: Rbb), ziet de Raad geen grond om de minister niet als het bevoegde bestuursorgaan aan te merken.
3.2. Naar vaste rechtspraak van de Raad is de beslissing van een bevoegd gezag op een verzoek van een ambtenaar om vergoeding of compensatie van beweerdelijk door de ambtenaar als zodanig geleden schade een appellabel besluit. Dit gold reeds voor de inwerkingtreding van de Awb (CRvB 16 september 1993, LJN ZB4878 en TAR 1993, 223). De omstandigheid dat zo’n verzoek pensioenschade of -nadeel behelst maakt dit niet anders (CRvB 3 december 2009, LJN BK4789 en TAR 2010, 30), behoudens indien het schade betreft ten gevolge van privaatrechtelijk handelen van het bestuursorgaan zoals bij de inhouding van pensioenpremie op de bezoldiging (CRvB 20 mei 2010, LJN BM7319 en TAR 2010, 125).
3.2.1. Aan de opvatting van de minister dat tegen de afwijzing van 6 oktober 2008 geen rechtsmiddel openstaat heeft de minister ter zitting nader primair ten grondslag gelegd dat de honorering van het verzoek van appellant zou leiden tot strijd met een wet in formele zin. De Raad kan de minister hierin reeds niet volgen, omdat het pensioennadeel van appellant niet een gevolg is van een wet in formele zin maar van de pensioenovereenkomst tussen de sociale partners en van de vertaling daarvan in het Pensioen- en FPU-reglement. Volgens vaste rechtspraak van de Raad staan bovendien bezwaar en beroep open tegen een besluit over bovenwettelijke schadevergoeding (CRvB 4 juni 2009, LJN BI8576 en TAR 2009, 162.
3.2.2. Omdat de Raad ook overigens niet is gebleken van redenen voor een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar kan het bestreden besluit geen stand houden. De Raad zal het bestreden besluit vernietigen, evenals de aangevallen uitspraak waarbij het bestreden besluit in stand was gelaten.
3.3. Omdat partijen ter zitting ook zijn ingegaan op de houdbaarheid van de afwijzing van 6 oktober 2008 en uit het oogpunt van finale geschilbeslechting zal de Raad de vraag beantwoorden of die afwijzing stand kan houden.
3.4. Appellant heeft een reeks van voorschriften genoemd die een mogelijke grondslag aan de minister bieden hem voor het pensioennadeel een vergoeding te geven. De Raad kan appellant hierin grotendeels niet volgen. De genoemde voorschriften van de Gemeentewet bieden alleen een grondslag voor het treffen van algemeen verbindende voorschriften. De artikelen 47b en 46, tweede lid, van het Rbb bieden de minister geen grondslag, omdat appellant zich niet bevond in de daar bedoelde situaties.
3.4.1. In het door appellant genoemde artikel 125ter van de Ambtenarenwet ziet de Raad wel een grondslag voor (de beoordeling van) appellants verzoek. De Raad heeft al meermalen overwogen dat bepalingen in regelingen op grond waarvan de overheidswerkgever de bevoegdheid is toegekend de ambtenaar naar billijkheid schadeloos te stellen, kunnen worden gezien als de uitdrukking van de norm dat de overheidswerkgever verplicht is zich als een goed werkgever te gedragen (CRvB 9 december 2004, LJN AR7748 en TAR 2005, 33). Bij dat gegeven valt niet in te zien, dat in het geval een dergelijk voorschrift in de voor de ambtenaar geldende rechtspositieregeling ontbreekt, de ambtenaar niet een beroep zou mogen doen op het algemene wettelijke voorschrift waarin die norm is gecodificeerd en dat de overheidswerkgever niet verplicht zou zijn om de norm van artikel 125ter van de Ambtenarenwet bij zijn afweging te betrekken.
3.5. In de gedingstukken heeft de Raad geen aanwijzing aangetroffen voor een door de minister (als bevoegd gezag) jegens appellant gepleegd onrechtmatig handelen, waaraan appellant eventueel een aanspraak op volledige schadevergoeding voor zijn pensioennadeel zou kunnen ontlenen.
3.6. Voor de aanwezigheid van bij appellant gewekt vertrouwen dat het pensioennadeel ten gevolge van het voorzetten van het burgemeestersambt niet op hem zou worden afgewenteld, ziet de Raad evenals de minister echter geen grond. Appellant is in januari en mei 2008 door de Stichting Pensioenfonds ABP ingelicht over het verschil in pensioen ingeval van een ontslag bij uiterlijk de leeftijd van 64 jaar en 11 maanden en bij een latere datum. Op appellants vragen aan de minister in het voorjaar van 2008 heeft hij in juni 2008 een negatief antwoord gekregen. Aan een uitlating van de Commissaris van de Koningin, die gelet op de weergave ervan door appellant ter zitting bovendien louter als een persoonlijke inschatting moet worden gekwalificeerd, komt in dit verband rechtens geen betekenis toe.
3.7. De stelling van appellant dat het pensioennadeel voor degenen die hun aanstelling niet beëindigen uiterlijk bij de leeftijd van 64 jaar en 11 maanden, verboden leeftijdsdiscriminatie oplevert zal de Raad aanmerken als een beroep op strijd met de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (Wgbla).
3.7.1. Naar het oordeel van de Raad komt deze stelling er in de kern op neer dat appellant de regelingen met betrekking tot de FPU-uitkering en het pensioen op dit onderdeel in strijd acht met de Wgbla. De Raad is van oordeel dat het niet op zijn weg ligt om deze regelingen te interpreteren en/of op (on)rechtmatigheid te beoordelen. De afwijzing van de minister heeft immers geen betrekking op de toepassing van de desbetreffende regelingen, die immers ook door andere instanties of organen uitgevoerd worden. De Raad merkt daarbij nog op dat hem geen rechtsmacht toekomt over de beslissingen die genomen worden op grond van bedoelde regelingen. Of en zo ja, in hoeverre die regelingen in strijd zijn met de Wgbla blijft bij de beoordeling van de geweigerde vergoeding dus buiten bespreking.
3.8. Appellant acht het onbillijk en in strijd met het goed werkgeverschap dat het doorwerken van ouderen wordt bevorderd en dat voor burgemeesters zelfs een ontslagleeftijd van 70 jaar is ingevoerd maar dat hij vervolgens een pensioennadeel oploopt, doordat hij met gebruikmaking van de doorwerkmogelijkheid ten behoeve van de openbare dienst zijn aanstelling heeft voortgezet.
3.8.1. De Raad stelt voorop dat de rol van de minister bij de totstandkoming van pensioenovereenkomsten voor ambtenaren buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat die rol gescheiden moet worden van de positie van de minister als werkgever. Daarbij wordt nog opgemerkt, dat de minister bij de totstandkoming van pensioenovereenkomsten een van de vele spelers in het veld is en hij geen doorslaggevende stem heeft. Bij de omstandigheid dat de inhoud en toepassing van de regelingen over FPU-uitkering en pensioen buiten de invloedsfeer van de minister als werkgever van appellant ligt en dat appellant geen individuele omstandigheden naar voren heeft gebracht die eventueel zouden nopen tot een andere keuze, ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat de minister jegens appellant niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren van zijn discretionaire bevoegdheid gebruik te maken dan wel dat de minister anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel. Van strijd met het in artikel 125ter van de AW voorgeschreven goede werkgeverschap is dus geen sprake.
3.9. Al het voorgaande leidt de Raad tot de conclusie dat er geen grond is om de weigering om aan appellant een vergoeding toe te kennen als onhoudbaar aan te merken. De Raad zal dus met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het bezwaar tegen de afwijzing ongegrond verklaren .
4. De Raad ziet aanleiding om de minister met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 644,- aan kosten voor rechtskundige bijstand in eerste aanleg en € 874,- aan kosten voor rechtskundige bijstand in hoger beroep .
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Verklaart het bezwaar tegen de afwijzing van 6 oktober 2008 ongegrond;
Veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.518,-;
Bepaalt dat de minister aan appellant het door hem betaalde griffierecht van in totaal € 369,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en K.J. Kraan en A.J. Schaap als leden, in tegenwoordigheid van J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2011.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) J. de Jong.
EW