Uitspraak
09/1345 WOJ-T
09/1407 WOJ-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
T U S S E N U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
Bureau Jeugdzorg Stadsregio Rotterdam (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 januari 2009, zaak- en rekestnummers 281236/F1 RK 07-721 en 291253/F1 RK 07-1976, (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
[Betrokkene], wettelijk vertegenwoordigd door zijn moeder [naam moeder], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 3 augustus 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.F. Desloover, advocaat te Rotterdam, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. dr. M.F. Vermaat, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft desgevraagd nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2011. Namens appellant is verschenen mr. Desloover, bijgestaan door mr. A.C. van Seventer en C. van der Veen, werkzaam bij appellant. Voor betrokkene is [naam moeder] verschenen, bijgestaan door mr. dr. Vermaat.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Bij betrokkene, geboren [in] 1993, is een oppositionele opstandige gedragsstoornis en een dysthyme stoornis vastgesteld. Na een aantal crisisplaatsingen in verschillende instellingen vanwege suïcidaal en zelfbeschadigend gedrag verbleef betrokkene vanaf juli 2006 op basis van een indicatiebesluit van 19 juli 2006 op een zorgboerderij om een wachttijd voor plaatsing bij het RMPI te overbruggen.
1.2. Bij brief van 16 augustus 2006 heeft betrokkene bij appellant een aanvraag tot (her)indicatiestelling op grond van de Wet op de jeugdzorg (Wjz) ingediend. Hierbij heeft betrokkene naast indicatie voor tijdelijk verblijf verzocht om indicatie voor activerende begeleiding algemeen in een omvang van klasse 4 en 11, 1 uur extra, ondersteunende begeleiding in dagdelen in een omvang van klasse 9 en ondersteunende begeleiding algemeen in een omvang van klasse 5. Aan deze aanvraag lag het in augustus 2006 door kinder- en jeugdpsychotherapeut E. Groothoff opgestelde behandelplan ten grondslag dat uitgaat van continuering van de behandeling op de zorgboerderij gelet op de positieve resultaten die met betrokkene waren bereikt.
1.3. Bij besluit van 22 augustus 2006 heeft appellant op de aanvraag gunstig beslist met dien verstande dat langdurig verblijf werd geïndiceerd en voor wat betreft de activerende begeleiding algemeen en de ondersteunende begeleiding algemeen een lagere klasse werd geïndiceerd, namelijk klasse 2 respectievelijk klasse 4. De indicatie is gesteld voor de periode van 23 augustus 2006 tot en met 23 februari 2007.
1.4. Betrokkene heeft tegen het besluit van 22 augustus 2006 bezwaar gemaakt en de aanvraag tot (her)indicatiestelling voor de begeleidingsuren in die zin gewijzigd dat zij heeft verzocht om langdurig verblijf, ondersteunende begeleiding algemeen klasse 5, activerende begeleiding algemeen klasse 3 en ondersteunende begeleiding in dagdelen klasse 9 en 3 dagdelen extra.
1.5. Bij besluit van 22 januari 2007 heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 22 augustus 2006 ongegrond verklaard. Appellant heeft daartoe overwogen dat de aanvraag ten behoeve van ondersteunende begeleiding in dagdelen volledig is gehonoreerd en het protocol indicatiestelling voor ondersteunende begeleiding van januari 2006 een hogere klasse-indeling niet toestaat. Bovendien bestaat er volgens appellant geen aanleiding om van de regels in het protocol af te wijken. Voor de ondersteunende begeleiding algemeen en voor de activerende begeleiding algemeen zijn minder uren dan gevraagd geïndiceerd, maar volgens appellant zijn geen omstandigheden aangereikt om te concluderen dat er te laag zou zijn geïndiceerd. Bezien vanuit de zorgbehoefte van betrokkene is geen grondslag aanwezig voor indeling in een hogere klasse.
1.6. Betrokkene heeft op 1 december 2006 opnieuw een indicatiebesluit aangevraagd. Bij besluit van 22 februari 2007 heeft appellant betrokkene voor de periode van 23 februari 2007 tot 23 augustus 2007 geïndiceerd voor behandeling, langdurig verblijf in een omvang van klasse 7 en voor ondersteunende begeleiding algemeen in een omvang van klasse 5.
1.7. Bij besluit van 26 juli 2007 heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 22 februari 2007 ongegrond verklaard. Appellant heeft daartoe overwogen dat de zorgbehoefte van betrokkene correspondeert met een multidisciplinaire aanpak waarbij de jeugdige verblijft in een 24-uurs behandelsetting. Daarom is verblijf, behandeling en ondersteunende begeleiding geïndiceerd, waarbij appellant nog opmerkt dat alleen de ondersteunende begeleiding door middel van een persoonsgebonden budget kan worden verzilverd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, de beroepen tegen de besluiten van 22 januari 2007 en van 26 juli 2007 gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. De rechtbank heeft hiertoe het volgende overwogen, waarbij appellant is aangeduid als verweerster, betrokkene als [E.] en de moeder van betrokkene als eiseres:
“Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat bij [E.] sprake is van zowel opvoedings- of opgroeiproblemen als een psychiatrische aandoening; bij hem werden een oppositioneel opstandige gedragsstoornis en een dysthyme stoornis vastgesteld. Onder verwijzing naar hetgeen verweerster in voornoemd verweerschrift heeft uiteengezet, is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval dan ook sprake van een situatie waarin voor [E.] gelijktijdig zorgaanspraken bestaan op grond van de Wjz en de AWBZ.
Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wjz blijkt onder meer dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om met de introductie van het bureau jeugdzorg één toegangspoort tot alle vormen van jeugdzorg te creëren. Het begrip jeugdzorg is in de wet breed gedefinieerd en omvat onder meer zorg waarop ingevolge de Wjz aanspraak bestaat en zorg waarop ingevolge de AWBZ aanspraak bestaat. Een van de uitgangspunten van de Wjz is het realiseren van een samenhangend aanbod van jeugdzorg dat aansluit op de behoefte, terwijl het aanbod van jeugdzorg bovendien dient te voldoen aan de eis dat zij voor de jeugdige de meest aangewezene is te achten. Het bureau jeugdzorg vormt de essentiële schakel tussen vraag en aanbod en dient een cliënt bij te staan bij het verwezenlijken van zijn aanspraak.
Met de taken van verweerster zoals deze zijn omschreven in artikel 5 van Pro de Wjz, met name in lid 3 van dit artikel, en met de rol en verantwoordelijkheid van jeugdzorg ten aanzien van opvoeding en zorg zoals die uit de Wjz en uit de geschiedenis van de totstandkoming daarvan blijkt, valt niet te rijmen dat verweerster meent zich met het afgeven van voornoemde indicatiestellingen in het onderhavige geval adequaat van haar taken te hebben gekweten. Immers, niet in geschil is dat [E.] dringend zorg behoefde, terwijl de voor hem beoogde behandeling bij het RMPI niet van start kon gaan vanwege wachtlijstproblematiek. Uit de stukken blijkt dat [E.] voorafgaande aan de indicatieaanvraag van 21 augustus 2006 tweemaal opgenomen is geweest wegen suïcidaal gedrag en zelfbeschadiging, dat hij niet langer thuis kon verblijven omdat eiseres hem niet de zorg kon bieden die hij nodig had, terwijl het gevaar voor suïcidaal gedrag niet kon worden uitgesloten. Nu, gelet op zijn gecombineerde problematiek, [E.] zowel zorgaanspraken heeft op grond van de AWBZ als op grond van de Wjz, heeft verweerster niet kunnen volstaan met enkel te beslissen op de indicatieaanvragen van eiseres, des te minder daar al van meet af aan duidelijk was dat het verblijf van [E.] op de zorgboerderij niet paste binnen het regelgevend kader waarop verweerster haar besluiten heeft gebaseerd. Het standpunt van verweerster dat zij met de indicaties zoals die zijn afgegeven, binnen de juridische mogelijkheden die haar toekomen, heeft voldaan aan de behoefte van [E.], strookt niet met de door de directeuren van de Bureaus jeugdzorg gezamenlijk aangescherpte kerntaak die als volgt is geformuleerd: "Voor kinderen die in hun ontwikkeling worden bedreigd, garandeert bureau jeugdzorg de noodzakelijke bescherming en organiseert zij de juiste zorg."
De rechtbank volgt verweerster evenmin in haar opvatting dat zij zonder meer gebonden is aan de voor de indicatiebesluiten gehanteerde protocollen en dat afwijken daarvan eenvoudigweg niet mogelijk is. Desgevraagd ter zitting heeft verweerster bevestigd dat genoemde protocollen louter als intern beleid gelden, zodat reeds hierom niet valt in te zien waarom afwijken van die protocollen niet mogelijk zou zijn. Verweersters handelwijze in het onderhavige geval strookt ook niet met haar opvatting. Immers, verweerster heeft in weerwil van het feit dat de zorgboerderij niet tot de toegelaten AWBZ-instellingen behoort wel indicatiebesluiten afgegeven op basis waarvan [E.] op de zorgboerderij kon verblijven, hetgeen op zichzelf bezien reeds afwijking van het gehanteerde regelgevend kader inhoudt.
De rechtbank deelt niet het standpunt van verweerster dat er geen enkele aanleiding zou hebben bestaan om van genoemde protocollen af te wijken. Reeds uit de brief van 16 augustus 2006 van het Platform "Voor Elkaar" aan verweerster blijkt dat er een modus moest worden gevonden om (de kosten van) het verblijf van [E.] op de zorgboerderij en de indicatiestelling op elkaar af te stemmen. Nu kennelijk reeds in augustus 2006 werd voorzien dat er mogelijke een discrepantie zou ontstaan tussen de zorgbehoefte van [E.] en de grenzen van de door verweerster gehanteerde protocollen, had verweerster naar het oordeel van de rechtbank in het kader van haar rol en verantwoordelijkheid in voornoemde brief aanleiding kunnen en moeten zien om te onderzoeken of afwijken van de protocollen in de rede lag.
(...)
Gelet op al het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat de bestreden besluiten I en II in strijd zijn met artikel 5, Wjz, en met het zorgvuldigheidsbeginsel en dat zij niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zodat beide beroepen gegrond dienen te worden verklaard. Verweerster dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van eiseres te beslissen.
Bij de te nemen nieuwe beslissingen op de bezwaren van eiseres dient verweerster tevens te beslissen op het verzoek van eiseres om vergoeding van schade die zij stelt te hebben geleden.”
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Artikel 5, leden 1 tot en met 4, van de Wjz bepaalt:
“1. De stichting heeft tot taak te bezien of een cliënt zorg nodig heeft in verband met opgroei-, opvoedings- of psychiatrische problemen, dan wel in verband met problemen van een cliënt, niet zijnde een jeugdige, die het onbedreigd opgroeien van een jeugdige belemmeren.
2. Tot de taak, bedoeld in het eerste lid, behoort het vaststellen of een cliënt is aangewezen op:
a. jeugdzorg waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat,
b. zorg, bestaande uit bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen vormen van geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen waarop ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten dan wel ingevolge een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Zorgverzekeringswet aanspraak bestaat.
3. De stichting oefent de taak, bedoeld in het eerste lid, uit op verzoek van een cliënt of uit eigen beweging.
4. Uitgangspunt bij het uitoefenen van de taak, bedoeld in het eerste lid, is dat zorg het belang van een onbedreigde ontwikkeling van een jeugdige dient en aansluit bij de behoefte van de cliënt. Deze zorg is in verband hiermee niet ingrijpender dan noodzakelijk en wordt geboden zo dicht mogelijk bij de plaats waar de cliënt duurzaam verblijft en gedurende een zo kort mogelijke periode.”
4.2. Volgens appellant is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden door strijd met artikel 5 van Pro de Wjz aan te nemen, aangezien in het onderhavige geval betrokkene alleen een beroep op AWBZ-zorg heeft gedaan. De Raad volgt dit standpunt van appellant niet. Betrokkene heeft verzocht om een indicatiebesluit om voor noodzakelijke zorg in aanmerking te komen. Volgens artikel 5, eerste en tweede lid, van de Wjz is het de taak van appellant om te bezien op welke zorg betrokkene is aangewezen. De aanvraag dient dan ook ruim te worden opgevat. Weliswaar heeft appellant met inachtneming van zijn taak geoordeeld dat betrokkene was aangewezen op AWBZ-zorg, maar daarmee is de omvang van het geding niet beperkt tot die AWBZ-zorg. De toegekende indicatie behelst immers impliciet een afwijzing van de andere vormen van zorg die op grond van de Wjz mogelijk zijn.
4.3. Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wjz bepaalt dat indien de stichting een besluit neemt, waarbij wordt vastgesteld dat een cliënt is aangewezen op zorg als bedoeld in artikel 5, tweede lid, zij daarbij in ieder geval een advies geeft wie de zorg kan of kunnen verlenen.
4.4. Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wjz bepaalt dat de stichting het actief bijstaan van een cliënt tot taak heeft en het zo nodig motiveren van een cliënt tot het tot gelding brengen van zijn aanspraak op zorg als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Wjz.
4.5. In het behandelplan van augustus 2006 wordt de behandeling op de zorgboerderij beschouwd als een experiment als alternatief voor een klinische vorm van langdurige behandeling. Appellant heeft, ondanks dit behandelplan, een indicatie gesteld op grond waarvan de behandeling op de zorgboerderij niet kan worden bekostigd. Niettemin heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat de gestelde indicatie in overeenstemming is met de zorgbehoefte van betrokkene. Appellant heeft niet beoordeeld of de door hem gestelde indicatie ook gerealiseerd kon worden. Volgens appellant behoort dit niet tot zijn taak.
4.6. De Raad volgt dit standpunt, gelet op de hiervoor aangehaalde onderdelen van de artikelen 6 en 10 van de Wjz, niet. Uit deze voorschriften blijkt dat op appellant ook een taak ten aanzien van de realisering van de gestelde indicatie rust. Een en ander blijkt ook uit de toelichting bij artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wjz, waar op deze taak nader wordt ingegaan (zie Kamerstukken II, 28168, nr. 3, p. 58). In die toelichting is het volgende vermeld: “Onderdeel e, bevat de taak van de stichting om een cliënt waarvan is vastgesteld dat hij een aanspraak heeft op jeugdzorg, te begeleiden bij het verwezenlijken van de aanspraak. Aangezien de jeugdzorg waartoe een cliënt is geïndiceerd, wordt uitgedrukt in modules en het niet zonder meer duidelijk is welke zorgaanbieder welke modules biedt, is het voor de cliënt moeilijk zijn aanspraak zonder hulp te verwezenlijken. Daarom heeft de stichting tot taak de cliënt daarbij te begeleiden. De stichting is immers op de hoogte van het aanbod en kan gemakkelijk de nodige contacten leggen. Dat wil zeggen dat de geïndiceerde cliënt wordt geholpen bij het zoeken van een aanbieder die hem de zorg waarop hij is aangewezen kan leveren. Dit kan zover gaan dat de stichting de cliënt, als het benodigde aanbod niet voor handen is, op diens verzoek, begeleidt bij het opeisen van het aanbod bij de provincie als het gaat om jeugdzorg waarop ingevolge het wetsvoorstel aanspraak bestaat en bij de zorgverzekeraar als het gaat om aanspraak ingevolge de AWBZ.”
4.7. Gelet op de taak van appellant te onderzoeken of betrokkene de aanspraken op de door hem geïndiceerde ook daadwerkelijk kon realiseren, lag het in dit geval op zijn weg een zodanige indicatie af te geven dat daarmee de behandeling op de zorgboerderij zou kunnen worden bekostigd. Hierbij neemt de Raad in aanmerking dat uit het indicatiebesluit van 22 augustus 2006 blijkt dat de beoogde klinische behandelaar, het RMPI, betrokkene heeft geadviseerd op de zorgboerderij te blijven gezien de positieve ontwikkeling die betrokkene daar doormaakte. Voorts acht de Raad van belang dat betrokkene op onmiddellijke hulp was aangewezen.
4.8. Appellant stelt zich op het standpunt dat het juridisch niet mogelijk was om voor betrokkene tot een ruimere indicatie te komen. Bij het stellen van indicaties maakte appellant gebruik van de door het Centrum Indicatiestelling Zorg vastgestelde protocollen, te weten het Protocol Indicatiestelling voor Ondersteunende Begeleiding van januari 2006, het Protocol Indicatiestelling voor Activerende Begeleiding van mei 2005 en het Protocol Indicatiestelling voor Verblijf van juni 2005. Uitgaande van deze protocollen heeft appellant de voor betrokkene maximale indicatie gesteld.
4.9. De Raad stelt vast dat het gebruik van protocollen door appellant een vaste gedragslijn betreft. In geval zich bijzondere omstandigheden voordoen dient met overeenkomstige toepassing van artikel 4:84 (slot) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van een dergelijke vaste gedragslijn te worden afgeweken. Verder is van belang dat in de protocollen zelf is opgenomen dat gefundeerd afwijken van de normering altijd mogelijk is. De Raad is van oordeel dat uit hetgeen onder 4.7 is overwogen, volgt dat appellant in dit geval de benodigde zorg in afwijking van de vaste gedragslijn had moeten vaststellen.
4.10. De Raad is niet gebleken dat de situatie van betrokkene ten tijde van het (her)indicatiebesluit van 22 februari 2007 wezenlijk gewijzigd was ten opzichte van het (her)indicatiebesluit van 22 augustus 2006 in die zin dat betrokkene op minder zorg was aangewezen. Ook de omstandigheid dat appellant stelt dat bij het besluit van 22 februari 2007 een zwaardere indicatie is afgegeven, wijst er niet op dat de zorgbehoefte van betrokkene verminderd was. Ook toen had appellant de benodigde zorg in afwijking van de vaste gedragslijn moeten vaststellen.
4.11. Uit hetgeen onder 4.9 en 4.10 is overwogen volgt dat de besluiten van 22 januari 2007 en 26 juli 2007 onzorgvuldig zijn voorbereid en ondeugdelijk zijn gemotiveerd. De rechtbank heeft het beroep dan ook terecht gegrond verklaard en deze besluiten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd. Het hoger beroep slaagt dus niet en de aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking. Gelet hierop komt de Raad niet meer toe aan bespreking van de beroepsgrond van appellant dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat appellant nog had moeten onderzoeken of een andere vorm van zorg op grond van de Wjz had moeten worden geïndiceerd. Ook komt de Raad niet meer toe aan bespreking van de beroepsgrond van appellant dat de rechtbank ten onrechte het beroep op het vertrouwensbeginsel van betrokkene heeft gehonoreerd.
4.12. De Raad stelt vast dat appellant, ondanks dat er geen wettelijke bepaling valt aan te wijzen op grond waarvan de werking van de aangevallen uitspraak hangende het hoger beroep is geschorst, tot op heden geen uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen uitspraak. Gelet op het belang om tot een finale beslechting van het geschil te komen ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet appellant op te dragen nieuwe besluiten op de bezwaren tegen de besluiten van 22 augustus 2006 en 22 februari 2007 te nemen, thans met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen. Appellant dient daarbij tevens te beslissen op het verzoek van betrokkene om vergoeding van schade die hij stelt te hebben geleden.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Draagt appellant op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in de besluiten van 22 januari 2007 en 26 juli 2007 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en
N.J. van Vulpen-Grootjans en J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van
J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2011.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J. de Jong.
HD