Uitspraak
09/3648 WW, 11/15 WW, 12/1575 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 19 mei 2009, 08/1503 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak 8 augustus 2012.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend en op 15 december 2010 en op 20 december 2011 nieuwe besluiten genomen. Appellant heeft daarop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juli 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. L. Goudkade, advocaat. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door A.M.M. Schalkwijk.
OVERWEGINGEN
1. Appellant heeft beroep ingesteld tegen een beslissing op bezwaar van 14 april 2008 ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW). Met dat besluit is de WW-uitkering van appellant herzien met verwijzing naar een aan appellants boekhouder toegezonden specificatie en is een bedrag van € 10.540,65 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde uitkering van hem teruggevorderd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 14 april 2008 ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Uwv over de periode van 1 juli 2004 tot en met 2 januari 2005 terecht zowel de directe als de indirecte uren op de WW-uitkering gekort. Voorts heeft de rechtbank het betoog van appellant dat hij gebrekkig is begeleid en dat de informatievoorziening niet deugdelijk is geweest verworpen.
3. Appellant heeft in hoger beroep dit oordeel van de rechtbank bestreden. Hij heeft gesteld dat de hem door het Uwv toegewezen adviseur Werk en Inkomen M. [A.] wist van zijn werkzaamheden als zelfstandige en hem onjuiste informatie heeft verstrekt. Het had op de weg van het Uwv gelegen om, nadat hij kenbaar had gemaakt dat hij niet in het bezit was van de folders “Experimenten WW” en “Starten als zelfstandige en de WW”, deze folders alsnog aan hem toe te zenden. Volgens hem heeft het Uwv zelf onvoldoende informatie verstrekt.
4.1. Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project “Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering” is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogenoemde project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader is op 16 juli 2010 een Handleiding opgesteld met als bijlage toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terug- en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding).
4.2. In het geval van appellant heeft deze herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP geleid tot een besluit van 15 december 2010, waarbij voor de periode van 7 december 2004 tot en met 2 januari 2005 de korting van zogenoemde indirecte uren niet is gehandhaafd, het bedrag van de terugvordering is verlaagd tot € 9.406,50 en het bedrag van een appellant opgelegde boete is verlaagd. Appellant heeft kenbaar gemaakt zich ook met dit nieuwe besluit niet te kunnen verenigen. In verband hiermee is hij gehoord door de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP. Deze commissie heeft geadviseerd de herziening en de terugvordering eerst per 28 juni 2004 te laten ingaan en het bedrag van de terugvordering en het bedrag van de boete aan te passen.
4.3. Appellant heeft bij besluit van 20 december 2011 in overeenstemming met het advies van de Bezwaaradviescommissie ZZP de herziening van de WW-uitkering gecorrigeerd, het terug te vorderen bedrag verlaagd tot € 7.809,80 en ook het bedrag van de boete aangepast.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. Voor een weergave van het toepasselijke wettelijke kader verwijst de Raad naar overweging 2.4 van de aangevallen uitspraak. Voorts is de onder 4.1 genoemde Handleiding voor de beoordeling van belang. Deze Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen, is in een bijlage bij de Handleiding omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogenoemde werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van de gewerkte uren als zelfstandige, indien de belanghebbende wel heeft aangegeven erover te denken om als zelfstandige te gaan werken, maar daarvan concreet niets blijkt of indien de belanghebbende goede informatie heeft gehad, maar desondanks onjuiste informatie opgeeft aan het Uwv. Correctie vindt wel plaats indien de belanghebbende wel uren als zelfstandige aan het Uwv heeft opgegeven en hij aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven, in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. In geval van twijfel wordt dan het voordeel van de twijfel aan de belanghebbende gegeven. Dit uitgangspunt is onder 2.2 van de Handleiding verder uitgewerkt.
5.2. De besluiten van 15 december 2010 en 20 december 2011 zijn nieuwe beslissingen op tegen de herziening en terugvordering gemaakte bezwaren. Voor zover daarbij ook is beslist tot correctie van een besluit van 5 januari 2009, waarbij aan appellant een boete is opgelegd, vallen die beslissingen buiten de omvang van dit geding. De Raad zal in overeenstemming met zijn vaste rechtspraak (zie CRvB 15 maart 2011, LJN BP7501) de aangevallen uitspraak, waarbij het door de rechtbank beoordeelde maar later vervangen besluit van 14 april 2008 in stand is gelaten, vernietigen evenals dat besluit.
5.3. Nu de besluiten van 15 december 2010 en 20 december 2011 slechts gedeeltelijk tegemoetkomen aan appellant, maken deze besluiten voor zover daarbij is beslist over de herziening en de terugvordering, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, deel uit van het geding. De Raad zal het vervangen besluit van 15 december 2010 vernietigen voor zover daarbij is beslist over de herziening en de terugvordering en, gelet op de omvang van het geding, het besluit van 20 december 2011 slechts beoordelen voor zover daarbij is beslist over de herziening en de terugvordering.
5.4.1. Naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd zal eerst worden nagegaan of in het geval van appellant is voldaan aan de in de WW opgenomen bevoegdheidsvoorwaarden voor de herziening en de terugvordering over de thans nog in geding zijnde periode van 28 juni 2004 tot 6 december 2004.
5.4.2. Bij besluit van 24 februari 2004 is appellant met ingang van 3 februari 2004 in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering. Op 6 februari 2004 heeft hij een onderneming onder de handelsnaam [handelsnaam] laten inschrijven bij de Kamer van Koophandel. Nadat hij kenbaar had gemaakt als zelfstandige te willen beginnen, is hem bij besluit van 29 april 2004 een zogenoemde oriëntatieperiode gegeven van drie maanden ingaande 1 april 2004. Op de zogenoemde werkbriefjes heeft appellant de vraag of hij als zelfstandige heeft gewerkt aanvankelijk steeds ontkennend beantwoord. Op 6 december 2004 heeft appellant het Uwv een onvolledig ingevuld werkbriefje over de periode van 1 tot en met 28 november 2004 doen toekomen waarop hij die vraag wel bevestigend heeft beantwoord. Op verzoek van het Uwv heeft appellant de als zelfstandige gewerkte uren over die periode alsnog opgegeven. Het Uwv heeft daarop de uitkering van appellant per 8 november 2004 gedeeltelijk en, op verzoek van appellant, met ingang van 3 januari 2005 geheel beëindigd.
5.4.3. Op 22 augustus 2007 heeft appellant tegenover een inspecteur van het Uwv verklaard dat hij vanaf 5 april 2004 al opdrachten heeft ontvangen en hem een overzicht verstrekt van al zijn directe en indirecte uren over de weken 14 tot en met 52 van 2004. Op basis van de op dat overzicht vermelde uren heeft het Uwv het eerder vastgestelde recht over onder andere de thans nog in geding zijnde periode van 28 juni 2004 tot en met 5 december 2004 herzien.
5.4.4. Uit 5.4.2 en 5.4.3 volgt dat het Uwv op grond van artikel 22a van de WW tot de in geding zijnde herziening bevoegd was.
5.4.5. In artikel 36, eerste lid, van de WW is terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald imperatief voorgeschreven. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Uwv op grond van artikel 36, vierde lid, van de WW besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Volgens vaste rechtspraak kunnen dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de financiële of sociale consequenties die een terugvordering voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is, en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In hetgeen appellant heeft aangevoerd en voor zover hij daarmee beoogt een beroep te doen op de aanwezigheid van een dringende reden, is geen dringende reden in de zin van artikel 36, vierde lid, van de WW gelegen. Het vorenstaande betekent dat het Uwv gehouden was de onverschuldigd betaalde WW-uitkering van appellant terug te vorderen.
5.5.1. In verband met de door appellant gestelde tekortschietende informatieverstrekking van de kant van het Uwv is het volgende van belang.
5.5.2. Het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn, geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering. Dat beleid moet daarom worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Daarbij geldt dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast.
5.5.3. Op de door appellant ondertekende bijlage “Rechten en Plichten” bij het besluit van 24 februari 2004 is appellant erop gewezen dat hij het gaan verrichten van onbetaald of betaald werk op tijd aan het Uwv moet doorgeven. In het besluit van 29 april 2004 over de oriëntatieperiode heeft het Uwv appellant erop gewezen dat het niet de bedoeling is dat hij deze periode gebruikt voor werk voor zijn bedrijf, het binnenhalen van opdrachten en reistijd en dat deze activiteiten gevolgen kunnen hebben voor zijn uitkering. Uit onderzoek van het Uwv in het kader van het “Project herbeoordeling verzoeken ZZP” is gebleken dat het beleid was op het Centrum voor Werk en Inkomen Hilversum, waaraan de door appellant genoemde medewerker [A.] destijds verbonden was, dat tijdens de oriëntatieperiode geen uren opgegeven behoefde te worden. [A.] heeft op 24 augustus 2010 onder meer verklaard dat met appellant is gesproken over het feit dat hij na zijn start als zelfstandige alle uren op zijn werkbriefjes diende te vermelden. Op 21 oktober 2010 heeft [A.] desgevraagd bevestigd dat appellant is meegedeeld dat de WW niet kijkt naar wat hij zou verdienen maar naar de uren die hij besteedt aan het ondernemerschap.
5.5.4. Uit de gedingstukken blijkt niet dat appellant zich na ommekomst van de oriëntatieperiode tot het Uwv of tot [A.] heeft gewend over de verantwoording van zijn werkzaamheden als zelfstandige op de werkbriefjes. Voorts geldt dat het niet toezenden van de folders “Experimenten WW” en “Starten als zelfstandige en de WW” er niet aan in de weg heeft hoeven te staan om eerder dan op 6 december 2004 ten minste op de werkbriefjes de niet mis te vatten vraag “Hebt u gewerkt als zelfstandige” bevestigend te beantwoorden. De eerst in hoger beroep opgeworpen stelling van appellant dat [A.] hem zou hebben voorgehouden dat pas vanaf het moment dat hij winst zou maken, dit van invloed zou zijn op zijn WW-uitkering, vindt geen steun in de gedingstukken. Appellant heeft eerder, tijdens de hoorzitting van 26 februari 2008, onder meer verklaard dat hij in de veronderstelling was dat het niet nodig was om gewerkte uren op te geven omdat zijn werkzaamheden niet gedurende de reguliere werktijden hebben plaatsgevonden en omdat er geen winst uit onderneming werd behaald. Deze door appellant gevormde gedachte is niet terug te voeren op informatie van het Uwv en komt, evenals het daaruit voortvloeiende handelen dan wel nalaten van appellant, voor zijn rekening en risico. Aan de eis van een consistente beleidstoepassing van het in de Handleiding opgenomen beleid over het niet afzien van herziening en terugvordering is voldaan waar het de periode betreft die nu nog tussen partijen in geding is.
5.5.5. Uit 5.4.1 tot en met 5.5.4 volgt dat het beroep tegen het besluit van 20 december 2011 ongegrond moet worden verklaard. Een beslissing over een veroordeling tot schadevergoeding kan achterwege blijven omdat deze, naar het ter zitting is toegelicht, alleen aan de orde behoeft te komen in het geval van gegrondverklaring van dat beroep.
6. Voor een veroordeling in de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand bestaat aanleiding. Deze kosten worden begroot op € 644,- in beroep, op € 1.127,- in hoger beroep, totaal € 1.771,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 14 april 2008 gegrond en vernietigt dat besluit;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 15 december 2010 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarbij is beslist over de herziening en de terugvordering;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2011 ongegrond;
-veroordeelt het Uwv in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.771,-;
-bepaalt dat het Uwv het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 149,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en B.M. van Dun en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2012.
(getekend) G.A.J. van den Hurk
(getekend) E. Heemsbergen
EV