Uitspraak
11/6595 WUBO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak in het geding tussen
Partijen:
[appellant] te [woonplaats], Verenigde Staten (appellant)
de Pensioen- en Uitkeringsraad (verweerder)
Datum uitspraak: 30 augustus 2012
PROCESVERLOOP
In verband met een wijziging van taken, zoals neergelegd in de Wet uitvoering wetten voor verzetsdeelnemers en oorlogsgetroffenen (Wet van 15 april 2010, Stb. 2010, 182), is in deze zaak de Pensioen en Uitkeringsraad als bedoeld in deze wet in de plaats getreden van de Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR). Waar in deze uitspraak wordt gesproken van verweerder wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de voormalige Raadskamer WUBO van de PUR.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 oktober 2011, kenmerk BZ01379166 (bestreden besluit). Dit betreft de toepassing van de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940 1945 (Wubo).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2012. Appellant is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Vooijs, mr. G.E. Eind en mr. A. Marijnissen.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant, geboren in 1933 in het toenmalig Nederlands-Indië, is in 1951 naar Nederland gekomen. In 1965 heeft hij zich in de Verenigde Staten gevestigd. In 1974 heeft hij de Amerikaanse nationaliteit aangenomen.
1.2. In 2008 heeft appellant een aanvraag ingediend om erkenning als burger-oorlogsslachtoffer, toekenning van een periodieke uitkering en vergoeding van diverse bijzondere voorzieningen op grond van de Wubo. Bij besluit van 11 december 2008, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 maart 2009, heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Verweerder heeft erkend dat appellant is getroffen door oorlogsgeweld vanwege zijn internering in Tawangsari in Lawang tijdens de Bersiap-periode. Verweerder heeft echter de gevraagde uitkering en voorzieningen niet toegekend omdat appellant ten tijde van de aanvraag niet de Nederlandse nationaliteit had. Verweerder heeft geen bijzondere omstandigheden gezien op grond waarvan het een klaarblijkelijke hardheid zou zijn om de Wubo niet toe te passen.
1.3. Bij uitspraak van 23 juni 2011, 09/2606 WUBO (LJN BR0115), heeft de Raad het besluit van 31 maart 2009 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.
1.4. Het thans bestreden besluit is ter uitvoering van deze opdracht genomen. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant opnieuw ongegrond verklaard.
2. Naar aanleiding van hetgeen in beroep is aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
2.1. In zijn uitspraak van 23 juni 2011 heeft de Raad de in geding zijnde weigering getoetst aan artikel 3, tweede lid, van de Wubo. In dit artikellid is bepaald dat de wet ook kan worden toegepast op de persoon die niet de Nederlandse nationaliteit bezit, als het niet toepassen van deze wet een klaarblijkelijke hardheid zou zijn.
2.1.1. Zoals blijkt uit de uitspraak van 23 juni 2011, maakt verweerder van de in artikel 3, tweede lid, toegekende bevoegdheid gebruik in zeer bijzondere omstandigheden. Daarbij kijkt verweerder naar de persoonlijke situatie van de betrokkene. Verweerder heeft destijds toegelicht dat bij die weging aandacht wordt besteed aan de aard van de oorlogsgebeurtenis, de huidige sociale omgeving, de huidige financiële situatie, de ernst en aard van de gezondheidsproblemen, de reden van verlies van de Nederlandse nationaliteit en de reden van emigratie. Verweerder heeft benadrukt dat deze opsomming niet als limitatief moet worden gezien. Per geval wordt beoordeeld of er sprake is van een zeer bijzonder geval op grond waarvan het niet toepassen van de Wubo tot een klaarblijkelijke hardheid leidt.
2.1.2. In de uitspraak van 23 juni 2011 heeft de Raad geoordeeld dat onvoldoende was gebleken dat verweerder een weging als onder 2.1.1 verwoord heeft gemaakt. Het besluit van 28 december 2009 was daarom in strijd met het motiveringsbeginsel genomen.
2.2. Naar aanleiding van de uitspraak van 23 juni 2011 en vergelijkbare uitspraken in andere zaken, heeft verweerder een kader vastgesteld voor de weging van de factoren die een rol spelen bij de beoordeling of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo zouden kunnen leiden. Daarbij onderscheidt verweerder een aantal groepen van mogelijke aanvragers. Appellant valt in groep I: personen die vanuit Nederland zijn geëmigreerd.
2.2.1. Voor deze groep I waartoe de Raad zich hier beperkt wordt gekeken naar:
A. Aard en ernst van de oorlogsomstandigheden. Als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt ernstige verminking door oorlogsgeweld of opname in een psychiatrische inrichting als gevolg van oorlogsgebeurtenissen.
B. De reden van emigratie. De reden van vestiging in het buitenland moet zijn gelegen in een stringente medische noodzaak, aangetoond op basis van objectieve medische gegevens, die een gevolg is van uit de oorlogsgebeurtenis voortvloeiende gezondheidsproblemen.
C. De reden van het verlies van de Nederlandse nationaliteit. Er moet sprake zijn van omstandigheden buiten de macht van de aanvrager, waardoor deze op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, juncto het vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) het Nederlanderschap heeft verloren, dan wel op grond van artikel 9 of Pro artikel 15 (lees: artikel 26) van de RWN geen gebruik heeft kunnen maken van de mogelijkheid tot het herkrijgen van de Nederlandse nationaliteit.
D. Overige omstandigheden. Hierbij worden de sociale en financiële omstandigheden beoordeeld. Het leven ver onder het sociaal minimum of een schrijnende vereenzaming worden onder andere als bijzondere omstandigheden aangemerkt.
2.2.2. Verweerder heeft de weging als volgt omschreven:
Bij een combinatie van criterium A met criterium B en/of C kan worden gesproken van zeer bijzondere omstandigheden die reden geven tot toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo. Criterium D speelt wel een rol, maar slechts bij twijfelgevallen in de bovenstaande combinatie. Het is op zich geen criterium dat in combinatie met één ander criterium aanleiding geeft tot toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo.
2.3. De Raad dient de aanvaardbaarheid van het nieuw geformuleerde beleid inzake groep I te beoordelen. Daarbij stelt hij voorop dat de Wubo in het verleden naast de nationaliteitseis ook een woonplaatsvereiste (territorialiteitseis) kende. Dit laatste vereiste betekende dat de betrokkene ten tijde van de aanvraag hier te lande gevestigd moest zijn. De thans in artikel 3, tweede lid, van de Wubo neergelegde anti-hardheidsbepaling had toen op beide eisen betrekking. Ingevolge de Wet van 10 april 2008, Stb. 150, is de territorialiteitseis komen te vervallen. Sindsdien kan de anti-hardheidsbepaling alleen nog betrekking hebben op de nationaliteitseis. Daarmee ontstond een nieuwe situatie, die vroeg om een heroverweging van het tot dan toe door verweerder gevoerde beleid (CRvB 13 augustus 2009, LJN BJ5871). Het voorheen in het beleid gemaakte onderscheid tussen “Nederlanders in het buitenland” en “buitenlanders in het buitenland” was niet meer van belang. De eerste categorie aanvragers behoorde voortaan van rechtswege tot de doelgroep van de Wubo en had de anti-hardheidsclausule dus niet langer nodig. Ten aanzien van de tweede categorie was het wonen in het buitenland op zichzelf niet meer relevant, nu de territorialiteitseis uitdrukkelijk was geschrapt. Ook de redenering dat bij niet-Nederlanders in het buitenland extra terughoudendheid was geboden, omdat aan hen niet van één maar van twee vereisten ontheffing moest worden verleend, kon niet langer worden gevolgd. Voor deze niet-Nederlanders ging het voortaan alleen nog om het opzij zetten van de nationaliteitseis. Dit betekent dat het nieuwe beleid moet zijn afgestemd op de doelstelling van de nationaliteitseis. Blijkens de wetsgeschiedenis is die doelstelling: het afbakenen van de groep oorlogsslachtoffers die aanspraak kan maken op de bijzondere solidariteit van het Nederlandse volk die een toekenning op grond van de Wubo rechtvaardigt. De anti-hardheidsclausule ziet dan ook op gevallen waarin het, ondanks het ontbreken van de Nederlandse nationaliteit, onaanvaardbaar zou zijn indien deze solidariteit zich niet mede tot de betrokkene zou uitstrekken. Daartoe moet de betrokkene zeer bijzondere omstandigheden naar voren brengen, want de Nederlandse nationaliteit geldt in het kader van de Wubo bij uitstek als blijk van verbondenheid.
2.3.1. De door verweerder onder B en C genoemde criteria zijn op zichzelf aanvaardbaar. Indien de emigratie met het aannemen van de nationaliteit van het nieuwe woonland als begrijpelijk uitvloeisel was ingegeven door een stringente en causale medische noodzaak, dan wel het Nederlanderschap door omstandigheden buiten de macht van de betrokkene verloren is gegaan, kan er aanleiding bestaan om een uitzondering te maken op de hoofdregel dat de betrokkene de Nederlandse nationaliteit dient te bezitten. Het gaat daarbij om gevallen waarin de betrokkene in wezen geen vrije keuze had om de formele band met Nederland te behouden, en de bijzondere solidariteit van het Nederlandse volk met zijn lot als oorlogsslachtoffer daarom in redelijkheid niet als geëindigd kan worden beschouwd.
2.3.2. Ook de onder A en D omschreven criteria zijn mits niet limitatief opgevat aanvaardbaar als factoren die een rol kunnen spelen bij de beslissing of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot toepassing van de anti-hardheidsclausule dienen te leiden. Daarbij moeten alle relevante aspecten in onderling verband worden bezien. In hoofdzaak moet worden gedacht aan schrijnende leefsituaties die aan het ondergane ernstige en ingrijpende oorlogsleed zijn toe te schrijven en waarvan, ondanks de verbreking van de formele band met Nederland, redelijkerwijs niet aanvaardbaar zou zijn dat de bijzondere solidariteit van het Nederlandse volk zich er niet mede toe uitstrekt.
2.3.3. Niet met een redelijke beleidsbepaling te verenigen is echter de koppeling die verweerder heeft gelegd tussen de criteria onder B en C enerzijds, en de criteria onder A en D anderzijds.
Wat betreft de gevallen onder B is niet in te zien waarom, bovenop het vereiste van een stringente medische noodzaak voor emigratie als gevolg van causale gezondheidsproblemen, nog nadere voorwaarden met betrekking tot de aard of de gevolgen van die problemen gerechtvaardigd zijn. Wat betreft de gevallen onder C is in het algemeen niet in te zien wat de aard en de gevolgen van het oorlogsletsel, dan wel de leefomstandigheden van de betrokkene, kunnen toe of afdoen aan het onvrijwillige karakter van het verlies van de Nederlandse nationaliteit. Daarbij is van belang dat aan de medische noodzaak en aan de onvrijwilligheid van het verlies toch al hoge eisen mogen worden gesteld. Wat betreft de factoren onder A en D kan niet op voorhand worden uitgesloten dat deze ook buiten de gevallen zoals omschreven onder B of C tot de conclusie leiden dat zich een schrijnende situatie als bedoeld onder 2.3.2 voordoet.
Evenmin aanvaardbaar is de door verweerder aangebrachte koppeling tussen de criteria onder A en D onderling, in die zin dat sociale en financiële omstandigheden dan wel bijzondere omstandigheden van andere aard pas aan de orde zouden kunnen komen indien aan het criterium onder A is voldaan. Zo'n koppeling tussen A en D zou afbreuk doen aan het uitgangspunt dat alle relevante feiten en omstandigheden in onderling verband moeten worden bezien.
2.4. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat appellant desgevraagd geen nadere gegevens meer heeft willen verstrekken. Op basis van de bekende gegevens heeft verweerder geoordeeld dat in het geval van appellant geen sprake is van ernstige verminking of opname in een psychiatrische inrichting ten gevolge van zijn oorlogsgebeurtenissen. Daarnaast was er voor appellant geen sprake van een stringente medische noodzaak ten gevolge van zijn oorlogsomstandigheden voor vestiging in het buitenland of van bijzondere omstandigheden bij het verlies van de Nederlandse nationaliteit. Nu de categorie D op zichzelf niet kan leiden tot toepassing van de anti-hardheidsclausule, is de invulling van die categorie achterwege gebleven. Verweerder blijft daarom van mening dat er bij appellant geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden waardoor er reden zou kunnen zijn voor toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo.
2.5. Deze motivering is gebaseerd op het nieuw geformuleerde beleid. Zij kan, gelet op hetgeen onder 2.3.3 is overwogen, de rechterlijke toetsing niet doorstaan. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
2.6. De Raad stelt echter tevens vast dat appellant geen feiten of omstandigheden naar voren heeft gebracht die wijzen op een situatie zoals onder 2.3.1 of 2.3.2 bedoeld. De gedingstukken laten duidelijk zien dat appellant naar de Verenigde Staten is geëmigreerd voor het verkrijgen van betere toekomstmogelijkheden en omdat emigratie in de jaren '50 door de overheid werd gestimuleerd. Van een causale medische noodzaak voor deze verhuizing is niet gebleken. Vervolgens heeft appellant om redenen van economische aard, namelijk om op zijn werk promotie te kunnen maken, de Amerikaanse nationaliteit aangenomen en daardoor het Nederlanderschap verloren. Dat dit laatste rechtsgevolg automatisch is ingetreden, neemt niet weg dat appellant de Amerikaanse nationaliteit boven de Nederlandse heeft verkozen. Voor de motieven van appellant om zo te handelen kan begrip worden opgebracht. Er is echter geen grond in gelegen om aan het nationaliteitsvereiste van de Wubo voorbij te gaan. Zo'n grond is ook niet anderszins naar voren gekomen.
2.7. De Raad ziet dan ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
3. Hetgeen appellant heeft aangevoerd over de berekening en de betaling van zijn pensioen, valt buiten de omvang van dit geding en kan daarom niet aan de orde komen.
4. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig, nu van voor in aanmerking komende proceskosten niet is gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 oktober 2011 gegrond en vernietigt dit besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht van € 35, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2012.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) J.M. Tason Avila