Uitspraak
11/6541 WUBO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak in het geding tussen
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Pensioen- en Uitkeringsraad (verweerder)
Datum uitspraak: 30 augustus 2012
PROCESVERLOOP
In verband met een wijziging van taken, zoals neergelegd in de Wet uitvoering wetten voor verzetsdeelnemers en oorlogsgetroffenen (Wet van 15 april 2010, Stb. 2010, 182), is in deze zaak de Pensioen en Uitkeringsraad als bedoeld in deze wet in de plaats getreden van de Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR). Waar in deze uitspraak wordt gesproken van verweerder wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de voormalige Raadskamer WUBO van de PUR.
Namens appellante heeft mr. J.C.M. van Berkel, advocaat, beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 oktober 2011, kenmerk BZ01382510 (bestreden besluit). Dit betreft de toepassing van de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940 1945 (Wubo).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2012. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Berkel. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Vooijs, mr. G.E. Eind en mr. A. Marijnissen.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante, geboren in 1936 in het toenmalig Nederlands-Indië, is in 1995 (duurzaam) naar Nederland gekomen en in 1996 met een Nederlander gehuwd. In september 2004 is zij erkend als getroffene van oorlogsgeweld in verband met haar internering in kamp Mandjoeng tijdens de Bersiap-periode. Haar aanvraag op grond van de Wubo is toen afgewezen op de grond dat zij ten tijde van de aanvraag de Nederlandse nationaliteit niet bezat. Daarbij is tevens overwogen dat bij appellante geen sprake was van blijvende invaliditeit ten gevolge van het oorlogsgeweld. Bij uitspraak van 3 november 2005, 04/5659, heeft de Raad geoordeeld dat verweerder in het kader van de zogenoemde anti-hardheidsbepaling ten onrechte niet op enigerlei wijze heeft nagegaan waarom appellante (nog) niet de Nederlandse nationaliteit bezit. De Raad was echter tevens van oordeel dat de afwijzing op de subsidiaire grond stand kon houden.
1.2. In maart 2008 heeft appellante opnieuw een aanvraag ingediend om erkenning als burger-oorlogsslachtoffer en toekenningen op grond van de Wubo. Bij besluit van 14 november 2008, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 september 2009, heeft verweerder deze aanvraag afgewezen.
1.3. Bij uitspraak van 30 juni 2011, 09/5422 WUBO (LJN BR1063), heeft de Raad het besluit van 23 september 2009 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.
1.4. Het thans bestreden besluit is ter uitvoering van deze opdracht genomen. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard.
2. Naar aanleiding van hetgeen in beroep is aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
2.1. In zijn uitspraak van 30 juni 2011 heeft de Raad vastgesteld dat niet in geschil was dat - inmiddels - sprake is van psychisch letsel ten gevolge van de geverifieerde oorlogscalamiteit, dat blijvende invaliditeit tot gevolg heeft. De Raad heeft de in geding zijnde weigering getoetst aan artikel 3, tweede lid, van de Wubo. In dit artikellid is bepaald dat de wet ook kan worden toegepast op de persoon die niet de Nederlandse nationaliteit bezit, als het niet toepassen van deze wet een klaarblijkelijke hardheid zou zijn.
2.1.1. Zoals blijkt uit de uitspraak van 30 juni 2011, maakt verweerder van de in artikel 3, tweede lid, toegekende bevoegdheid gebruik in zeer bijzondere omstandigheden. Daarbij kijkt verweerder naar de persoonlijke situatie van de betrokkene. Verweerder heeft destijds toegelicht dat bij die weging aandacht wordt besteed aan de aard van de oorlogsgebeurtenis, de huidige sociale omgeving, de huidige financiële situatie, de ernst en aard van de gezondheidsproblemen, de reden van verlies van de Nederlandse nationaliteit en de reden van emigratie. Verweerder heeft benadrukt dat deze opsomming niet als limitatief moet worden gezien. Per geval wordt beoordeeld of er sprake is van een zeer bijzonder geval op grond waarvan het niet toepassen van de Wubo tot een klaarblijkelijke hardheid leidt.
2.1.2. In de uitspraak van 30 juni 2011 heeft de Raad geoordeeld dat onvoldoende was gebleken dat verweerder een weging als onder 2.1.1 verwoord heeft gemaakt. Het besluit van 23 september 2009 was daarom in strijd met het motiveringsbeginsel genomen.
2.2. Naar aanleiding van de uitspraak van 30 juni 2011 en vergelijkbare uitspraken in andere zaken, heeft verweerder een kader vastgesteld voor de weging van de factoren die een rol spelen bij de beoordeling of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo zouden kunnen leiden. Daarbij onderscheidt verweerder een aantal groepen van mogelijke aanvragers. Appellante valt in groep II: personen in Nederland met een buitenlandse nationaliteit.
2.2.1. Voor deze groep II waartoe de Raad zich hier beperkt zet verweerder het in het verleden gevoerde beleid voort. Dit betekent dat wordt gekeken naar:
A. De reden van het niet aannemen van de Nederlandse nationaliteit. Als bijzondere omstandigheid wordt aangemerkt dat het aannemen van de Nederlandse nationaliteit door omstandigheden buiten de macht van betrokkene niet mogelijk is. In het verleden is dit beleid toegepast ten aanzien van Molukkers niet vallende onder de Wet betreffende de positie van Molukkers (Stb. 1976, 468) die statenloos zijn gebleven of de Indonesische nationaliteit hebben aangenomen om familieleden te kunnen bezoeken. Niet voldoende is, dat aan het niet aannemen van de Nederlandse nationaliteit economische motieven ten grondslag liggen.
B. De verbondenheid met Nederland. Als zeer bijzondere omstandigheid wordt gezien het vanaf de oorlogsjaren onafgebroken in Nederland gevestigd zijn. Blijkens de toelichting ter zitting gaat het dan om mensen die eind jaren veertig of begin jaren vijftig naar Nederland zijn gekomen.
Wanneer aan de criteria in (één van) de categorieën A of B is voldaan, is volgens verweerder sprake van zeer bijzondere omstandigheden die reden geven tot toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo.
2.3. De Raad dient de aanvaardbaarheid van het nieuw geformuleerde beleid inzake groep II te beoordelen. Daarbij stelt hij voorop dat de Wubo in het verleden naast de nationaliteitseis ook een woonplaatsvereiste (territorialiteitseis) kende. Dit laatste vereiste betekende dat de betrokkene ten tijde van de aanvraag hier te lande gevestigd moest zijn. Betrokkenen in groep II voldeden per definitie aan dit vereiste. Het vervallen van de territorialiteitseis ingevolge de Wet van 10 april 2008, Stb. 150, bracht voor hen in zoverre dus geen verandering. Voor betrokkenen in groep I, de niet-Nederlanders die vanuit Nederland zijn geëmigreerd, lag dit anders. Voor hen heeft verweerder nieuw beleid geformuleerd, waarin kort gezegd betekenis wordt toegekend aan de aard en de ernst van de causale gezondheidsproblemen en aan de sociale en financiële leefomstandigheden van de betrokkene (categorieën A en D van het beleid voor groep I). De Raad acht die criteria mits niet limitatief opgevat aanvaardbaar als factoren die een rol kunnen spelen bij de beslissing of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot toepassing van de anti-hardheidsclausule dienen te leiden. Daarbij moeten alle relevante aspecten in onderling verband worden bezien. De Raad verwijst hiervoor verder naar zijn rechtspraak over de criteria voor groep I. De Raad is tevens van oordeel, dat er geen grond is om de aanspraken die betrokkenen van groep I aan dit nieuwe beleid kunnen ontlenen aan betrokkenen van groep II te ontzeggen. In beide groepen gaat het immers, sinds het vervallen van de territorialiteitseis, alleen nog om het opzij zetten van de nationaliteitseis. De stelling van verweerder dat er geen aanleiding was om het beleid ten aanzien van groep II te wijzigen, kan in zoverre niet worden gevolgd.
2.3.1. Het vorenstaande betekent kort samengevat dat voor groep II, naast de onder 2.2.1 omschreven categorieën A en B die bestaand beleid voortzetten, ook de voor groep I geldende categorieën A en D en alle relevante bijzondere omstandigheden van andere aard in aanmerking moeten worden genomen. In dit verband moet in hoofdzaak worden gedacht aan schrijnende leefsituaties die aan het ondergane ernstige en ingrijpende oorlogsleed zijn toe te schrijven en waarvan, ondanks het ontbreken van de Nederlandse nationaliteit, redelijkerwijs niet aanvaardbaar zou zijn dat de bijzondere solidariteit van het Nederlandse volk zich er niet mede toe uitstrekt. Daartoe moet de betrokkene zeer bijzondere omstandigheden naar voren brengen, want de Nederlandse nationaliteit geldt in het kader van de Wubo bij uitstek als blijk van verbondenheid.
2.4. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat in het geval van appellante geen sprake is van omstandigheden buiten haar macht waardoor het aannemen van de Nederlandse nationaliteit niet mogelijk is. Evenmin is appellante vanaf de oorlogsjaren onafgebroken in Nederland gevestigd geweest. Anders dan zij meent, kan zij voor de toepassing van de anti-hardheidsclausule ook niet op één lijn worden gesteld met de voor groep II in categorie A genoemde Molukkers. Verweerder blijft daarom van mening dat er bij appellante geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden waardoor er reden zou kunnen zijn voor toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo.
2.5. Deze motivering is gebaseerd op het nieuw geformuleerde beleid voor groep II. Zij kan, gelet op hetgeen onder 2.3 en 2.3.1 is overwogen, de rechterlijke toetsing niet doorstaan. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
2.6. De Raad stelt echter tevens vast dat appellante geen feiten of omstandigheden naar voren heeft gebracht die wijzen op een situatie zoals onder 2.3.1 bedoeld. Ook de redenen die appellante heeft genoemd voor het niet opteren voor de Nederlandse nationaliteit zijn onvoldoende steekhoudend. Appellante heeft geen begin van aannemelijkheid gegeven aan haar stelling dat zij problemen zou kunnen ondervinden bij het bezoeken van haar kinderen in Indonesië of dat de huisvesting van deze kinderen in gevaar zou kunnen komen. Inmiddels is appellante zelf over haar twijfels heengestapt en heeft zij alsnog de Nederlandse nationaliteit aangevraagd. Indien haar optie voor het Nederlanderschap slaagt, ontstaat voor de toepassing van de Wubo een nieuwe situatie, maar daarop kan hier niet worden vooruitgelopen. De vergelijking die appellante trekt met de positie van Molukkers gaat niet op, reeds omdat Molukkers in hun verhouding tot de Republiek Indonesië een geheel eigen problematiek kennen, die bij appellante ontbreekt. Ten slotte moet worden vastgesteld dat appellante weliswaar al geruime tijd in Nederland woont, maar dat dit sinds 1995 het geval is en dus niet vanaf de oorlogsjaren. Zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan niettemin aan het nationaliteitsvereiste van de Wubo voorbij zou moeten worden gegaan, zijn niet naar voren gekomen.
2.7. De Raad ziet dan ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
3. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), door verweerder.
3.1. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt.
3.2. In het voorliggende geval betreft het een procedure in twee instanties, te weten bezwaar en beroep (in eerste en enige aanleg). In zaken zoals deze is de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties naar het oordeel van de Raad in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee-en-een-half jaar in beslag heeft genomen. Heeft de totale procedure langer dan twee-en-een-half jaar geduurd, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. Daarbij geldt dat in beginsel het bezwaar binnen een half jaar en het beroep binnen twee jaar zouden moeten worden afgerond (CRvB 9 april 2009, LJN BI2179).
3.3. In een geval als dit, waarin een vernietiging door de Raad van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en een hernieuwde behandeling door de rechter, moet de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure één of meer keren sprake is van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (CRvB 29 april 2010, LJN BM3730).
3.4. Volgens de rechtspraak van de Raad is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
3.5. Voor het geval van appellante betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van appellante door verweerder in december 2008 tot de datum van deze uitspraak zijn drie jaren en ongeveer negen maanden verstreken. Dit is meer dan twee-en-een-half jaar. Noch in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gelegen voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee-en-een-half jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is daarom met een jaar en drie maanden overschreden. Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase is geen sprake, aangezien de behandeling door de Raad steeds minder dan twee jaar heeft geduurd. De overschrijding komt daarom in haar geheel voor rekening van verweerder. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt, is niet gebleken. De door appellante geleden immateriële schade moet dan ook worden vastgesteld op een bedrag van drie maal € 500,-, in totaal € 1.500,-.
4. De Raad acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellante tot een bedrag groot € 874, wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 19 oktober 2011 gegrond en vernietigt dit besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding aan appellante van schade tot een bedrag van € 1.500, ;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 874, , te betalen aan de griffier van de Raad;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar in beroep betaalde griffierecht van € 35, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2012.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) J.M. Tason Avila