Uitspraak
09/5380 AKW en 11/948 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van18 augustus 2009, 08/3165 en tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 december 2010, 10/902 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[A. te B. ] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 17 december 2012
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat, de hoger beroepen ingesteld.
De Svb heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in de zaak 09/5380 AKW, gevoegd met een aantal andere zaken, plaatsgevonden op 11 maart 2011. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door J.Y. van den Berg en mr. G.J. Oudenes.
Het onderzoek is vervolgens heropend ten einde de Svb de gelegenheid te geven een nader standpunt in te nemen. Bij brief van 23 juni 2011 heeft de Svb zijn nadere standpunt uiteengezet. Namens appellante is hierop gereageerd.
Bij brief van 14 februari 2012 heeft de Raad nadere vragen ter beantwoording voorgelegd aan de gemachtigde van appellante. Hierop is bij brief van 12 maart 2012 gereageerd.
Het onderzoek ter zitting is, gevoegd met een aantal andere zaken, waaronder 11/948 AKW, voortgezet op 14 juni 2012. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. W.G. Fischer en mr. S. Çakici-Reinders. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door J.Y. van den Berg, mr. G.J. Oudenes en mr. T.J.L. Theele.
Na de zitting is de behandeling van de overige zaken gesplitst.
De Raad heeft het onderzoek wederom heropend en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college) gevraagd een aantal vragen te beantwoorden. Hierop is door het college gereageerd.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Raad het onderzoek heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante, geboren op [geboortedatum], verblijft sedert 1998 in Nederland en heeft de Surinaamse nationaliteit. Zij is gehuwd geweest met een Nederlandse man en heeft als enige het gezag over hun dochter [dochter], geboren op [geboortedatum]. Op grond van de nationaliteit van haar vader heeft [dochter] de Nederlandse nationaliteit gekregen. De vader heeft [dochter] erkend en heeft in beginsel een onderhoudsverplichting maar kan op grond van zijn draagkracht niet in haar onderhoud bijdragen. [dochter] komt geheel ten laste van appellante. [dochter] ontving in 2007 een beperkte uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) aangevuld met bijzondere bijstand. De vader van [dochter] verblijft in een AWBZ-instelling in Amsterdam en ten tijde in geding was er geen contact tussen [dochter] en haar vader. Vastgesteld is dat de vader niet voor [dochter] kan zorgen. Appellante heeft aanvragen om kinderbijslag gedaan op 29 januari 2008 en op 20 juli 2009. Op 2 juli 2008 heeft appellante een verblijfsvergunning aangevraagd. Zij mocht de procedure in Nederland afwachten. Bij besluit van 26 april 2012 is aan appellante met ingang van 27 juli 2010, geldig tot 12 januari 2013, een verblijfsvergunning verleend onder de beperking “verblijf bij [H.]”. Vervolgens is aan appellante een uitkering ingevolge de WWB toegekend. Kinderbijslag is toegekend vanaf het eerste kwartaal van 2011.
1.2. Bij besluit van 25 april 2008 heeft de Svb geweigerd vanaf het eerste kwartaal van 2007 tot en met het tweede kwartaal van 2008 aan appellante kinderbijslag te verstrekken ten behoeve van haar dochter omdat appellante op grond van haar verblijfsstatus niet verzekerd is voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). Bij besluit van 18 juli 2008 (bestreden besluit 1) is het bezwaar van appellante tegen het besluit van 25 april 2008 ongegrond verklaard.
1.3. Bij besluit van 12 oktober 2009 heeft de Svb geweigerd over het vierde kwartaal van 2009 aan appellante kinderbijslag te verstrekken ten behoeve van haar dochter omdat zij op grond van haar verblijfsstatus niet verzekerd is voor de AKW. Bij besluit van 19 januari 2010 (bestreden besluit 2) is het bezwaar van appellante tegen het besluit van 12 oktober 2009 ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft in haar uitspraken overwogen dat appellante aan het nationale recht geen recht op kinderbijslag kan ontlenen. Zij is tot het oordeel gekomen dat appellante ook op grond van internationale verdragen geen aanspraak op kinderbijslag heeft.
3.1. In hoger beroep heeft appellante een beroep gedaan op diverse bepalingen van internationaal recht. Met name is gewezen op de uit artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) voortvloeiende positieve verplichting van de Staat om het privé- en gezinsleven te ondersteunen en te laten ontwikkelen in samenhang bezien met het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). In dat verband is ook aangehaakt bij andere verdragsnormen zoals neergelegd in het Europees Sociaal Handvest (ESH) en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR). Voorts is namens appellante betoogd dat de weigering van kinderbijslag op grond van de verblijfsstatus van appellante een verschil in behandeling is dat in strijd komt met artikel 8 in Pro verband met artikel 14 van Pro het EVRM. Appellante heeft gemeend steun te vinden voor haar betoog in diverse arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.
3.2. Voorts heeft appellante zich in de loop van de procedure in hoger beroep beroepen op de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09 (Ruiz Zambrano) en van 15 november 2011, Dereci e.a., C-256/11 (Dereci). Zij heeft betoogd in het licht van die rechtspraak een verblijfsrecht te ontlenen aan de status van burger van de Unie van haar kind en daardoor ook een recht op kinderbijslag. In dit verband heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de uitsluiting van het recht op kinderbijslag ertoe leidt dat haar dochter [dochter] wordt belemmerd in het effectieve genot van de rechten die zij ontleent aan haar status van burger van de Unie.
3.3. De Svb heeft zich op het standpunt gesteld dat uit genoemde arresten niet volgt dat voor appellante van rechtswege een verblijfsrecht in de Europese Unie ontstaat. Nu de verblijfsrichtlijn niet van toepassing is, kan het verblijfsrecht slechts ontstaan door verdragsconforme toepassing van het nationale vreemdelingenrecht. Volgens de Svb volgt dit ook uit het feit dat de situatie van appellante een inhoudelijke beoordeling vergt van feiten en omstandigheden waarbij de beoordeling zich toespitst op de vraag of een beslissing op grond van het nationale vreemdelingenrecht inbreuk maakt op de belangrijkste aan een burger van de Unie toekomende rechten. De Svb is van mening niet de bevoegde instantie te zijn om zich over de verblijfsrechtelijke status van appellante uit te laten. De beoordeling van het verblijfsrecht is voorbehouden aan de IND, namens de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel en voorheen zijn rechtsvoorgangers, thans de staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie (staatssecretaris). Pas nadat een verblijfsvergunning is afgegeven, kan volgens de Svb worden toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van appellantes aanspraak op kinderbijslag. Uit de rechtspraak van het Hof leidt de Svb niet af dat het recht op kinderbijslag zelf een van de belangrijkste aan de status van de burger van de Unie ontleende rechten is.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. De bestreden besluiten hebben betrekking op de afwijzing van de aanvraag om kinderbijslag over het eerste kwartaal van 2007 tot en met het tweede kwartaal van 2008 en over het vierde kwartaal van 2009. Ter zitting van de Raad heeft de Svb echter opgemerkt dat bij een mogelijke herbeoordeling de gehele periode vanaf het eerste kwartaal van 2007 tot en met het vierde kwartaal van 2009 zal worden betrokken.
4.2. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
4.3. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van artikel 20 van Pro het VWEU genieten de burgers van de Unie de rechten en hebben zij de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald en hebben zij, onder andere, het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven.
4.4. In het arrest Ruiz Zambrano heeft het Hof in de punten 40 tot en met 44 overwogen dat artikel 20 van Pro het VWEU aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, de status van burger van de Unie verleent. De hoedanigheid van burger van de Unie moet de primaire hoedanigheid zijn van de onderdanen van de lidstaten. Artikel 20 van Pro het VWEU verzet zich tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten. Een dergelijke situatie ontstaat, volgens het Hof, wanneer een staatsburger van een derde staat het recht wordt ontzegd te verblijven in de lidstaat waar zijn kinderen van jonge leeftijd, staatsburgers van die lidstaat en te zijnen laste, verblijven, en wordt geweigerd hem een arbeidsvergunning af te geven. Er is namelijk van uit te gaan dat een dergelijke weigering ertoe zal leiden dat deze kinderen, burgers van de Unie, zullen worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten om hun ouders te volgen. Tevens loopt de betrokken persoon, indien hem geen arbeidsvergunning wordt afgegeven, het risico niet over voldoende bestaansmiddelen te beschikken om te voorzien in zijn eigen onderhoud en in dat van zijn gezin, wat er eveneens toe zou leiden dat zijn kinderen, burgers van de Unie, zouden worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten.
4.5. In het nadien gewezen arrest Dereci heeft het Hof een nadere uitleg gegeven van het arrest Ruiz Zambrano. In dit arrest (punten 66 en 67) heeft het Hof geoordeeld dat het criterium van de ontzegging van het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten, betrekking heeft op gevallen die erdoor gekenmerkt worden dat de burger van de Unie feitelijk wordt verplicht om het grondgebied van niet alleen de lidstaat waarvan hij staatsburger is, maar ook dat van de Unie als geheel te verlaten. Dit is volgens het Hof een criterium van zeer bijzondere aard dat ziet op gevallen waarin, ondanks dat het secondaire recht inzake het verblijfsrecht van staatsburgers van derde landen niet van toepassing is, uitzonderlijk geen verblijfsrecht kan worden ontzegd aan een staatsburger van een derde land die lid is van de familie van een staatsburger van een lidstaat, omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de Unie dat deze laatste staatsburger toekomt.
4.6. Anders dan de Svb meent, volgt uit deze arresten dat voor appellante uit artikel 20 van Pro het VWEU een rechtstreeks verblijfsrecht voortvloeit, afgeleid van het verblijfsrecht van haar kind, indien haar kind zich bevindt in een situatie als in genoemde arresten bedoeld. Bij de beoordeling of appellante aanspraak kan maken op kinderbijslag dient de Svb dan ook allereerst te onderzoeken of er sprake is van zodanige omstandigheden dat het kind feitelijk moet worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten als aan appellante een verblijfsrecht wordt ontzegd. Hoewel het de primaire verantwoordelijkheid van de staatssecretaris is om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven, brengt het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid van het VWEU (voorheen artikel 10 EG Pro-Verdrag), met zich mee dat de autoriteiten van de lidstaten onderling, maar ook binnen de lidstaat met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Het ligt dan ook op de weg van de Svb, belast met de uitvoering van de AKW, om, aan de hand van door appellante verstrekte en zo nodig alsnog te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris genoegzaam te onderzoeken of appellante aan artikel 20 van Pro het VWEU een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 november 2007, LJN BB7789.
4.7. Anders dan appellante lijkt te veronderstellen, gaat het bij het in 4.6 genoemde onderzoek niet om de beantwoording van de vraag of de weigering om aan appellante kinderbijslag toe te kennen tot gevolg heeft dat het kind wordt verplicht het grondgebied van Nederland of de Unie als geheel te verlaten, maar primair hierom of de weigering om appellante hier te lande verblijf toe te staan, met zich brengt dat het kind, burger van de Unie, geen andere keus heeft dan met appellante, staatsburger van het derde land, buiten de Unie te verblijven. In het licht van het arrest Ruiz Zambrano brengt het nuttig effect van de status van de burger van de Unie met zich mee dat de ouder die het verblijfsrecht toekomt ook over voldoende bestaansmiddelen moet kunnen beschikken om te voorzien in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin.
4.8. Uit de arresten kan worden gedestilleerd dat bij de beoordeling of aan een staatsburger van een derde land op grond van artikel 20 van Pro het VWEU een verblijfsrecht toekomt, verschillende omstandigheden in ieder geval van belang zijn, zoals de leeftijd van het kind, het feit dat de andere ouder de nationaliteit van een lidstaat van de Unie heeft en de mate waarin het kind (financieel) afhankelijk is van de verzorgende ouder/staatsburger van een derde land. Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inmiddels verschillende uitspraken gedaan waarin is getoetst of er sprake is van de situatie dat de burger van de Unie zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd, als aan zijn ouder, die staatsburger is van een derde land, geweigerd wordt hier te lande te verblijven.
4.9. Indien uit deze beoordeling volgt dat aan appellante een verblijfsrecht op grond van artikel 20 van Pro het VWEU toekomt, dient zich de vraag aan of appellante ten tijde in geding aanspraak heeft op kinderbijslag ingevolge de AKW. Voor dit oordeel is van belang of appellante als verzekerde in de zin van artikel 6 van Pro de AKW kan worden aangemerkt. Naast de nog te verrichten toetsing door de Svb of appellante ingevolge het eerste lid van artikel 6 van Pro de AKW ten tijde in geding als verzekerde kan worden aangemerkt, is hierbij nog het volgende van belang.
4.10. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de AKW is niet verzekerd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Ingevolge het vierde lid van artikel 6 van Pro de AKW is bij het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen, laatstelijk,
Stb. 1998, 746 (KB 746) uitbreiding gegeven aan de groep van vreemdelingen die verzekerd kan zijn voor de volksverzekeringen. Aldus kunnen alleen vreemdelingen die een verblijfstitel hebben als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd of die behoren tot de kring der verzekerden onder KB 746, voor de AKW verzekerd zijn. Vastgesteld wordt dat appellante in ieder geval niet voldoet aan de voorwaarden voor verzekering van KB 746.
4.11. Indien appellante, als familielid van een burger van de Unie, een (afgeleid) recht op verblijf ontleent aan artikel 20 van Pro het VWEU, is sprake van een verblijfstitel die niet met name wordt genoemd in artikel 6, tweede lid, van de AKW. Artikel 8, onder e van de Vw 2000 in verbinding met artikel 1 onder Pro e van die wet heeft immers betrekking op rechtmatig verblijf van de gemeenschapsonderdaan, waaronder zijn familieleden, zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een dergelijke regeling is bijvoorbeeld de verblijfsrichtlijn 2004/38/EG. Het Hof heeft echter in de arresten Ruiz Zambrano en Dereci overwogen dat richtlijn 2004/38/EG niet van toepassing is op een situatie als hier aan de orde waarin de burger van de Unie geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer. De burger van de Unie kan echter wel een beroep doen op de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie. Ook in de Vw 2000 is thans nog niet voorzien in een situatie waar het rechtmatig verblijf van het familielid van de burger van de Unie rechtstreeks voortvloeit uit het VWEU en niet is ontleend aan de verblijfsrichtlijn 2004/38/EG. Nu uit de bewoordingen van artikel 8, onder e in verbinding met artikel 1, onder e, van de Vw 2000 volgt dat de grondslag voor de binnenkomst en het verblijf van een gemeenschapsonderdaan is gelegen in het Unierecht en dat het verblijfsrecht rechtstreeks aan dat recht wordt ontleend, is er ruimte voor verdragsconforme toepassing van artikel 6, tweede lid, van de AKW op de situatie waarin het verblijfsrecht wordt ontleend aan artikel 20 van Pro het VWEU.
4.12. Voor zover uit het onder 4.6 bedoelde onderzoek zou volgen dat appellante geen verblijfsrecht toekomt op grond van artikel 20 van Pro het VWEU, dient in dit geding de vraag nog te worden beantwoord of uit het internationale recht moet worden afgeleid dat appellante niet mag worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, omdat zij ten tijde in geding niet beschikte over een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd. Die vraag wordt ontkennend beantwoord, waarbij wordt verwezen naar hetgeen is overwogen in de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, LJN BR1905 en het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012, LJN BW7740.
4.13. Hetgeen onder 4.1 tot en met 4.11 is overwogen, leidt tot de conclusie dat de bestreden besluiten niet deugdelijk zijn gemotiveerd. De aangevallen uitspraken, waarbij deze besluiten in stand zijn gelaten, dienen derhalve vernietigd te worden. De beroepen van appellante dienen gegrond verklaard te worden en de bestreden besluiten dienen vernietigd te worden. Voor het doen van een tussenuitspraak ziet de Raad geen ruimte. Een opdracht aan de Svb op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip verzekerde. Derhalve zal de Raad bepalen dat de Svb nieuwe beslissingen op bezwaar neemt, waarbij de Svb tevens dient te beslissen over de gevorderde kosten voor verleende rechtsbijstand in bezwaar.
5. Er is aanleiding om op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- in beroep en op € 1.736,50 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand in beide zaken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraken;
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van 18 juli 2008 en van 19 januari 2010;
- draagt de Svb op nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.254,50, te betalen aan de griffier van de Raad;
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in beide zaken in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 301,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van J.R. Baas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2012.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) J.R. Baas
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip kring van verzekerden.