Uitspraak
23/2536 AKW
Datum uitspraak: 2 mei 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 juli 2023, 22/1941 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de afwijzing van de aanvraag van appellante om kinderbijslag. Volgens de Svb heeft appellante geen recht op kinderbijslag omdat zij geen rechtmatig verblijf heeft: appellante is in de periode waar het om gaat ongewenst verklaard. De Raad oordeelt dat de Svb eerst moet bezien of appellante in beginsel een Chavez-Vilchez verblijfsrecht heeft, en daarna moet beoordelen of er redenen zijn om het verblijfsrecht te ontzeggen omdat appellante een bedreiging is voor de openbare orde of de openbare veiligheid. In dat kader kunnen de gronden voor het afgeven van de ongewenstverklaring worden beoordeeld. De Raad komt tot het oordeel dat appellante een Chavez-Vilchez verblijfsrecht heeft vanaf het moment dat haar dochter de Nederlandse nationaliteit heeft gekregen, omdat haar dochter van haar afhankelijk is. Van een bedreiging van de openbare orde of de openbare veiligheid is geen sprake. Omdat appellante ook als ingezetene is aan te merken, wordt aan appellante kinderbijslag toegekend over een deel van de periode in geding.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.G. Kleijweg, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Mr. Kleijweg heeft op verzoek van de Raad enkele stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2024. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kleijweg. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F.L.B. Metz.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft de Surinaamse nationaliteit en verblijft, met onderbrekingen, sinds 2001 in Nederland. Op [geboortedatum 1] 2004 is haar zoon [naam zoon] ( [naam zoon] ) geboren die de Nederlandse nationaliteit heeft. In 2012 is appellante veroordeeld tot een gevangenisstraf van drie maanden wegens het overtreden van de Opiumwet. Als gevolg daarvan is appellante in 2012 op grond van artikel 67 van de Vw 2000 [1] ongewenst verklaard. Dat besluit is in bezwaar en beroep in stand gebleven. Daarbij is in het kader van het beroep van appellante op artikel 8 van het EVRM [2] overwogen dat appellante het bestaan van familie- en gezinsleven met haar (destijds) 9-jarige zoon niet op enigerlei wijze heeft aangetoond. [3]
1.2.
Met een besluit van 28 augustus 2018 heeft de staatssecretaris de aanvraag van appellante voor een verblijfsdocument inhoudende een vaststelling dat appellante een afgeleid verblijfsrecht heeft als bedoeld in het arrest Chavez-Vilchez [4] afgewezen. In het besluit op bezwaar van 14 februari 2019 overweegt de staatssecretaris dat appellante niet heeft aangetoond dat zij de daadwerkelijke zorg heeft over haar zoon. De ongewenstverklaring is in stand gelaten.
1.3.
Op [geboortedatum 2] 2019 is de dochter van appellante, [naam dochter] ( [naam dochter] ), geboren. Zij heeft door erkenning door de Nederlandse vader op 6 augustus 2019 de Nederlandse nationaliteit verkregen. Bij besluit van 9 april 2020 heeft de staatssecretaris aan appellante een verblijfsdocument EU/EER verstrekt onder de beperking verblijf bij familie- of gezinslid (Chavez-Vilchez verblijfsrecht). De ongewenstverklaring is hierbij kennelijk ambtshalve opgeheven.
1.4.
Op 30 april 2020 heeft appellante kinderbijslag ten behoeve van haar kinderen aangevraagd. Bij besluit van 28 mei 2020 heeft de Svb de aanvraag afgewezen. Bij besluit van 23 oktober 2020 (bestreden besluit 1) heeft de Svb het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, omdat appellante over het tweede kwartaal van 2019 tot en met het tweede kwartaal van 2020 nog geen duurzame persoonlijke band met Nederland heeft en daarom niet als ingezetene kan worden beschouwd. Met een tweede besluit van 23 oktober 2020 heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend vanaf het derde kwartaal van 2020.
1.5.
Met een uitspraak van 10 december 2021 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard. De rechtbank heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de Svb in strijd met artikel 3:2 van de Awb [5] heeft gehandeld. De Svb had moeten nagaan of appellante al vanaf het tweede kwartaal van 2019 een Chavez-Vilchez verblijfsrecht had. De Svb is opgedragen dit bij de staatssecretaris na te vragen en met inachtneming van de uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
1.6.
De Svb heeft de IND [6] schriftelijk gevraagd of appellante op 1 april 2019 rechtmatig verblijf had in Nederland op grond van Chavez-Vilchez. Omdat daarop geen reactie werd ontvangen, heeft de Svb op 7 februari 2022 telefonisch inlichtingen ingewonnen bij de IND over de aanvragen voor een verblijfsvergunning van appellante. De uitkomsten zijn neergelegd in een telefoonrapport (telefoonrapport). Uit de door de IND verstrekte informatie bleek dat appellante voor 9 april 2020 geen verblijfsvergunning of -document heeft gehad en dat de ongewenstverklaring pas op die datum is opgeheven.
1.7.
De Svb heeft in het besluit op bezwaar van 22 februari 2022 (bestreden besluit 2) de afwijzing van de aanvraag om kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2019 tot en met het tweede kwartaal van 2020 gehandhaafd, omdat appellante voor 9 april 2020 geen rechtmatig verblijf in Nederland had en de ongewenstverklaring pas per die datum is opgeheven.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard en daarmee dit besluit in stand gelaten. Volgens de rechtbank blijkt uit het telefoonrapport van 7 februari 2022 niet expliciet dat aan de staatssecretaris de vraag is gesteld of appellante al eerder dan op 9 april 2020 een Chavez-Vilchez verblijfsrecht heeft. Wel staat vast dat de ongewenstverklaring pas vanaf 9 april 2020 is opgeheven. Op basis van deze informatie mocht de Svb uitgaan van rechtmatig verblijf vanaf 9 april 2020. De Svb heeft daarom terecht de kinderbijslag geweigerd over het tweede kwartaal van 2019 tot en met het tweede kwartaal van 2020.
Het standpunt van appellante
3.1.
Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Van belang is vanaf wanneer zij rechtmatig verblijf in Nederland heeft, maar die vraag heeft de staatssecretaris niet beantwoord. De staatssecretaris heeft bij monde van de IND de Svb alleen informatie verstrekt over de vraag sinds wanneer het verblijfsrecht van appellante is erkend en wanneer de ongewenstverklaring is opgeheven. De Svb heeft bestreden besluit 2 ten onrechte op die informatie gebaseerd. Appellante ontleent haar verblijfsrecht direct aan artikel 20 van het VWEU. [7] Rechtmatig verblijf kan in die gevallen bestaan ondanks het ontbreken van een verblijfsvergunning en het nog niet ingetrokken zijn van een ongewenstverklaring.
Het standpunt van de Svb
3.2.
De Svb verzoekt de Raad de aangevallen uitspraak te bevestigen. Volgens de Svb staat de ongewenstverklaring op grond van artikel 67, derde lid, Vw 2000 aan een mogelijk afgeleid verblijfsrecht op grond van Chavez-Vilchez voorafgaand aan 9 april 2020 in de weg.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht bestreden besluit 2 in stand heeft gelaten aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
In geschil is of appellante recht heeft op kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2019 tot en met het tweede kwartaal van 2020 (de periode in geding).
4.2.
Wil appellante daar recht op hebben, dan moet zij op grond van artikel 6 van de AKW [8] als verzekerde voor de AKW kunnen worden aangemerkt. In de situatie van appellante is daarvoor van belang of zij in de periode in geding rechtmatig verblijf heeft, en of zij als ingezetene kan worden aangemerkt.
4.3.
De beroepsgrond dat de Svb ondanks dat sprake was van een ongewenstverklaring had moeten vaststellen of appellante een Chaves-Vilchez verblijfsrecht had in de periode in geding, slaagt. De Svb had moeten onderzoeken of appellante rechtmatig verblijf had, en in dat kader, al dan niet in overleg met de staatssecretaris, moeten beoordelen of appellante een gevaar is voor de openbare orde of de openbare veiligheid. De Raad legt hieronder uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en zal beoordelen of sprake was van rechtmatig verblijf.
Beoordelingskader rechtmatig verblijf
4.4.
Er bestaan zeer bijzondere situaties waarin aan een onderdaan van een derde land (derdelander) die familielid is van een Unieburger, een verblijfsrecht moet worden toegekend, omdat anders deze Unieburger feitelijk verplicht zou zijn het grondgebied van de gehele Unie te verlaten en aan die burger zo het effectieve genot van de essentie van de aan die status ontleende rechten zou worden ontzegd. [9] Voor zover hier relevant is van zo’n situatie met name sprake als de derdelander de daadwerkelijke zorg voor een kind draagt dat Unieburger is, en dat kind daadwerkelijk afhankelijk is van die derdelander, zodat het kind bij weigering van een verblijfsrecht aan de derdelander gedwongen zal zijn het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten. [10] Voor de beoordeling of sprake is van zo’n afhankelijkheidsrelatie heeft het Hof [11] relevant geacht wie het gezag over het kind heeft en of de wettelijke, financiële of affectieve last van dat kind berust bij die derdelander. [12]
4.5.
Een verblijfsrecht als bedoeld onder 4.4. heeft tot doel de vrijheden van verkeer en verblijf van de Unieburger te beschermen. De afhankelijkheidsrelatie die tussen de Unieburger en de derdelander bestaat is de reden waarom aan die derdelander een afgeleid verblijfsrecht moet toekomen. Het is vaste rechtspraak [13] dat het verblijfsrecht van appellante in een situatie als deze direct wordt ontleend aan het Unierecht, en dat voor het bestaan van dat recht geen beslissing van de staatssecretaris vereist is.
4.6.
De Raad ziet in het arrest KA [14] aanknopingspunten voor de conclusie dat een ongewenstverklaring niet in de weg kan staan aan de beoordeling of aan een derdelander in beginsel op grond van artikel 20 van het VWEU een verblijfsrecht moet worden toegekend. Wel mogen lidstaten van de Unie een derdelander een verblijfsrecht weigeren met een beroep op de noodzaak tot het handhaven van de openbare orde of de openbare veiligheid. Van een dergelijke noodzaak is slechts sprake als het gedrag van de derdelander, gelet op de strafbare feiten die zijn gepleegd, een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. [15] De gronden die hebben geleid tot een ongewenstverklaring kunnen bij die vaststelling worden meegewogen, maar de ongewenstverklaring is op zichzelf onvoldoende om geen verblijfsrecht aan te nemen. De vaststelling mag ook niet automatisch, alleen op basis van het strafblad van de derdelander, worden gedaan. Het moet gaan om een concrete beoordeling van alle actuele en relevante omstandigheden van het individuele geval, in het licht van het evenredigheidsbeginsel, het belang van het kind en de grondrechten. [16] Daarbij moet rekening worden gehouden met het gedrag van de betrokkene, de duur en de rechtmatigheid van diens verblijf op het grondgebied van de lidstaat in kwestie, de aard en de ernst van het gepleegde strafbare feit, de mate van actueel gevaar van de derdelander voor de samenleving, de leeftijd van de eventueel betrokken kinderen en hun gezondheidstoestand alsmede hun economische en gezinssituatie. [17]
Kon appellante een verblijfsrecht ontlenen op grond van artikel 20 van het VWEU?
4.7.
Appellante heeft twee kinderen met de Nederlandse nationaliteit aan wie zij een ChavezVilchez verblijfsrecht zou kunnen ontlenen: [naam zoon] en [naam dochter] .
4.8.
Voor wat betreft [naam zoon] overweegt de Raad dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een zodanige afhankelijkheidsrelatie dat [naam zoon] gedwongen zou zijn Nederland te verlaten als aan appellante het verblijf zou worden ontzegd. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de door appellante overgelegde verklaringen en bewijsstukken van zeer algemene aard zijn en weinig zeggen over de verhouding tussen appellante en haar zoon. Ook de door appellante geschetste tijdlijn waaruit zou blijken dat zij op verschillende adressen heeft samengewoond met haar zoon is niet met stukken onderbouwd en komt (deels) niet overeen met de in de BRP [18] geregistreerde gegevens van de zoon van appellante. De Raad wijst er ook op dat de staatssecretaris op 14 februari 2019 gemotiveerd tot de conclusie kwam dat van een afhankelijkheidsrelatie geen sprake was. Dit besluit staat in rechte vast.
4.9.
Voor wat betreft [naam dochter] overweegt de Raad dat de door appellante overgelegde stukken, waaronder de inschrijving op hetzelfde BRP-adres, de verklaring omtrent hun gezamenlijke bezoeken bij het Centrum voor Jeugd en Gezin Rijnmond en de door appellante overgelegde bonnetjes, een consistent beeld schetsen waardoor aannemelijk is dat appellante daadwerkelijk zorg draagt voor haar dochter sinds haar geboorte en dat haar dochter, mede gelet op haar zeer jonge leeftijd, van haar afhankelijk is. De staatssecretaris heeft ook een afhankelijkheidsrelatie aangenomen in april 2020 bij het verstrekken van het verblijfsdocument aan appellante. Dit betekent dat appellante in beginsel aan de voorwaarden voldoet voor een Chavez-Vilchez verblijfsrecht.
4.10.
De Raad moet vervolgens vaststellen vanaf wanneer appellante dit afgeleide verblijfsrecht aan haar dochter kan ontlenen. Daartoe overweegt de Raad dat appellante op 6 augustus 2019 door haar vader erkend is waarmee zij de Nederlandse nationaliteit, [19] en daarmee het Unieburgerschap, [20] heeft verworven. Het is vaste rechtspraak van de Hoge Raad dat erkenning niet tot gevolg heeft dat met terugwerkende kracht de Nederlandse nationaliteit wordt verkregen. [21] Eerst vanaf 6 augustus 2019 is daarom naar oordeel van de Raad een beroep op artikel 20 van het VWEU mogelijk, met als gevolg dat appellante vanaf die datum in beginsel een verblijfsrecht in Nederland heeft.
Ontzegging verblijfsrecht op grond de openbare orde of openbare veiligheid?
4.11.
De Raad is van oordeel dat er geen redenen zijn om appellante op grond van de noodzaak tot het handhaven van de openbare orde of de openbare veiligheid een verblijfsrecht te ontzeggen. Daargelaten de vraag of het door appellante gepleegde misdrijf de door het Hof vereiste mate van bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving oplevert, geldt dat op 6 augustus 2019 zo’n zeven jaren waren verstreken. Van latere strafbare feiten is niet gebleken. Van een actuele bedreiging is daarom op 6 augustus 2019 geen sprake meer. De Raad voelt zich in dit oordeel gesteund door de staatssecretaris die in april 2020 bij het verstrekken van het verblijfsdocument aan appellante geen enkele overweging meer heeft gewijd aan een eventueel nog bestaand gevaar voor de openbare orde of de openbare veiligheid. Kennelijk heeft ook de staatssecretaris vastgesteld dat van een dergelijk gevaar geen sprake was. Niet valt in te zien waarom dat in augustus 2019 anders zou zijn geweest.
Tussenconclusie
4.12.
Uit wat is overwogen onder 4.4. tot en met 4.11 volgt dat appellante vanaf 6 augustus 2019 op grond van artikel 20 van het VWEU een afgeleid verblijfsrecht toekomt. Het is vaste rechtspraak dat een redelijke uitleg van artikel 8, aanhef, en onder e van de Vw 2000 en artikel 6, tweede lid, van de AKW in zulke omstandigheden met zich meebrengt dat appellante rechtmatig verblijf houdt in de zin van de AKW. [22] De op 6 augustus 2019 nog bestaande ongewenstverklaring kan, gelet op het Unierechtelijke karakter van het verblijfsrecht en het beginsel van voorrang van het Unierecht boven het nationale recht, niet aan die conclusie afdoen.
Heeft appellante recht op kinderbijslag?
4.13.
Zoals beschreven in 4.2 moet appellante, behalve rechtmatig verblijf te hebben, ook ingezetene zijn om als verzekerde voor de AKW te kunnen worden aangemerkt. Op basis van artikel 2 van de AKW is ingezetene degene die in Nederland woont. Dat moet naar de omstandigheden worden beoordeeld, [23] waarbij het volgens vaste rechtspraak [24] erop aankomt of betrokkene een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland heeft. Ter zitting heeft de Svb verklaard dat in het geval de Raad tot de conclusie zou komen dat appellante rechtmatig in Nederland verbleef vanaf 6 augustus 2019, appellante geacht moet worden op die datum een duurzame band van persoonlijk aard te hebben en daarmee ingezetene te zijn. De Raad ziet geen reden om anders te oordelen. Dit betekent dat appellante vanaf die datum als verzekerde moet worden aangemerkt en dat zij, gelet op artikel 11 van de AKW, recht heeft op kinderbijslag vanaf het vierde kwartaal van 2019.
Conclusie en gevolgen
4.14.
Het voorgaande betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep van appellante moet gegrond worden verklaard en bestreden besluit 2 moet worden vernietigd. De Raad zal in het belang van een definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het besluit van 28 mei 2020 te herroepen en aan appellante vanaf het vierde kwartaal van 2019 tot en met het tweede kwartaal van 2020 kinderbijslag toe te kennen. Vanaf het derde kwartaal van 2020 heeft de Svb al kinderbijslag toegekend. Daar verandert deze uitspraak niets aan.
5. Nu het hoger beroep slaagt krijgt appellante een vergoeding voor haar proceskosten in bezwaar, beroep en hoger beroep. Deze worden begroot op € 624,- in bezwaar (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift), € 1.750,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) en € 2.187,50 in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting en 0,5 punt voor het naar aanleiding van een vraag van Raad verstrekken van schriftelijke inlichtingen). Appellante krijgt ook het betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 22 februari 2022;
- herroept het besluit van 28 mei 2020;
- kent aan appellante kinderbijslag toe over het vierde kwartaal van 2019 tot en met het tweede kwartaal van 2020 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de Svb in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.561,50;
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2024.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) L.C. van Bentum
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over de begrippen ingezetene en verzekerde.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 20 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a) het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
b) het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
c) het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
d) het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Artikel 67 van de Vreemdelingenwet 2000
1. Tenzij afdeling 3 van toepassing is, kan Onze Minister de vreemdeling ongewenst verklaren:
(…)
b. indien hij bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem terzake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd;
(…)
3 In afwijking van artikel 8 kan de ongewenst verklaarde vreemdeling geen rechtmatig verblijf hebben.
Artikel 6 van de Algemene Kinderbijslagwet
1. Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die
a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland of op het continentaal plat in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.
2 Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.
Artikel 2 van de Algemene Kinderbijslagwet
Ingezetene in de zin van deze wet is degene, die in Nederland woont.
Artikel 3, eerste lid, van de Algemene Kinderbijslagwet
Waar iemand woont en waar een lichaam gevestigd is, wordt naar de omstandigheden beoordeeld.
Artikel 11, eerste lid, van de Algemene Kinderbijslagwet
Recht op kinderbijslag voor een kind ingevolge deze wet heeft slechts degene, die op de eerste dag van een kalenderkwartaal verzekerd is.