Uitspraak
10/5858 WWB, 10/5859 WWB, 10/5860 WWB, 10/5861 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 september 2010, 09/4927 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Betrokkene 1] (betrokkene 1) en [betrokkene 2] (betrokkene 2) te Nijmegen
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
Datum uitspraak: 18 december 2012
PROCESVERLOOP
Namens betrokkenen heeft mr. H.J.M. Nijenhuis, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft eveneens hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2012. Betrokkenen zijn verschenen, bijgestaan door mr. Nijenhuis. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A.A.A. Marinus.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkenen ontvangen vanaf 23 januari 1996 bijstand naar de norm voor gehuwden, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). De bijstand werd toegekend nadat betrokkene 1 zijn werkzaamheden als zelfstandig rijschoolhouder had beëindigd. Het college heeft hem met ingang van 1 november 1996 toestemming verleend om op bescheiden schaal deze werkzaamheden te blijven uitvoeren. De inkomsten daaruit werden op de bijstand in mindering gebracht. Betrokkene 1 heeft tot en met 10 februari 2009 werkzaamheden als zelfstandig rijschoolhouder verricht.
1.2. De Belastingdienst heeft een boekenonderzoek bij betrokkene 1 ingesteld, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 1 oktober 2007. Hierbij heeft de Belastingdienst een theoretische omzetberekening gemaakt aan de hand van het aantal door de rijschool van betrokkene 1 verzorgde rijexamens en het gemiddeld aantal lessen dat volgens een in opdracht van onder meer het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) door een extern bureau uitgevoerd onderzoek (rijopleidingsonderzoek) nodig is om rijexamen te kunnen doen. De Belastingdienst heeft vastgesteld dat de uitkomst van deze theoretische omzetberekening over de jaren 2002 tot en met 2006 onaanvaardbaar afwijkt van de opgegeven omzet. Naar aanleiding daarvan heeft de Belastingdienst betrokkene 1 een navorderingsaanslag opgelegd.
1.3. Naar aanleiding hiervan heeft de directie Inwoners afdeling Zorg en Inkomen, bureau handhaving, van de gemeente Nijmegen (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan betrokkenen verleende bijstand. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van 18 mei 2009.
1.4. Op grond van de resultaten van dit onderzoek heeft het college bij besluit van 14 mei 2009 de - algemene en bijzondere - bijstand van betrokkenen over de periode van 1 januari 2004 tot en met 10 februari 2009 ingetrokken, omdat zij in die periode in strijd met de op hen rustende wettelijke inlichtingenverplichting inkomsten en werkzaamheden hebben verzwegen, waardoor het recht op bijstand niet is vast te stellen. Voorts heeft het college de over die periode ten onrechte gemaakte kosten van algemene bijstand van betrokkenen teruggevorderd tot een bedrag van € 63.375,19 bruto over de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2008 en tot een bedrag van € 1.655,27 netto over de periode van 1 januari 2009 tot en met 10 februari 2009. Bij besluit van 8 juni 2009 heeft het college voorts de over de periode van 1 december 2004 tot en met 30 november 2008 ten onrechte verleende bijzondere bijstand van betrokkenen teruggevorderd.
1.5. Bij besluit van 9 november 2009 (bestreden besluit) heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren gericht tegen de besluiten van 14 mei 2009 en 8 juni 2009 ongegrond verklaard, met de aanvulling dat beide betrokkenen hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de vordering op grond van artikel 59, derde lid, van de WWB. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat op basis van een schatting van de inkomsten duidelijk is dat de inkomsten van betrokkene uit zijn rijschool boven de norm lagen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, voor zover het betrekking heeft op de aan betrokkenen verleende algemene en bijzondere bijstand over de jaren 2006 tot en met 2009. Voorts heeft de rechtbank de besluiten van 14 mei 2009 en 8 juni 2009 herroepen, voor zover het betreft de intrekking en terugvordering van bijstand over de jaren 2004 en 2005.
3. Betrokkenen hebben zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is overwogen dat hun recht op bijstand over de jaren 2006 tot en met 2009 niet kan worden vastgesteld en is bepaald dat het college bevoegd was de algemene en bijzondere bijstand over die jaren in te trekken en terug te vorderen.
4. Het college heeft zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is geoordeeld dat het college ten aanzien van de jaren 2004 en 2005 niet aannemelijk heeft gemaakt dat betrokkenen hun inlichtingenverplichting hebben geschonden, zodat het college niet bevoegd was de algemene en bijzondere bijstand over die jaren in te trekken en terug te vorderen.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. Een besluit tot intrekking van bijstand is een voor de bijstandsgerechtigde belastend besluit, waarbij het aan het bestuursorgaan is om de nodige kennis te vergaren over relevante feiten en omstandigheden. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het college rust.
5.2. Het college heeft met betrokkene 1 in 2003 afspraken gemaakt over de wijze van verantwoorden van de inkomsten, aangezien al enige jaren twijfel bestond of betrokkene 1 wel alle rijlessen opgaf en omdat het college wilde komen tot een overzichtelijker wijze van verantwoorden van de inkomsten. Deze afspraken houden, voor zover van belang, het volgende in. Betrokkene 1 geeft via de urenstaat - een specifiek voor de opgave van werkzaamheden en inkomsten als rijschoolhouder bestemd controleformulier waarop per week kan worden ingevuld op welke uren rijlessen worden gegeven en rijexamens plaatsvinden en welke inkomsten en kosten daarmee zijn gemoeid (controleformulier) - en de inkomstenverklaring door wanneer hij rijlessen heeft gegeven en welke verdiensten daarbij horen. De inkomsten worden toegerekend aan de maand waarin wordt gewerkt. Er wordt rekening gehouden met een forfaitair bedrag aan verwervingskosten. Vaststaat - en dat is tussen partijen ook niet in geschil - dat betrokkene 1 zich in zoverre heeft gehouden aan deze afspraken, dat hij inkomstenverklaringen en controleformulieren heeft ingeleverd met een opgave van lesuren en inkomsten.
5.3. De sociale recherche heeft bij het CBR gegevens opgevraagd over rijexamens die in de periode van 1 januari 2004 tot en met 10 februari 2009 zijn verzorgd door de rijschool van betrokkene 1. Het CBR heeft deze gegevens verstrekt in de vorm van een overzicht waarop is vermeld voor welke personen wanneer in de hiervoor genoemde periode een rijexamen is aangevraagd (rijexamenoverzicht). Vervolgens heeft de sociale recherche deze gegevens vergeleken met de door betrokkene 1 aangeleverde controleformulieren. Per jaar heeft de sociaal rechercheur een aantal personen uit het overzicht als getuigen gehoord om een beeld te verkrijgen over het aantal rijlessen dat deze personen hebben gevolgd, de betalingen daarvan en de rijexamens die zij hebben afgelegd. Ook betrokkenen zijn verhoord. De sociale recherche heeft bij het onderzoek voorts betrokken de gegevens van het onder 1.4 genoemde rijopleidingsonderzoek. Bij dit onderzoek is voor de jaren 2002/2003 en 2004/2005 vastgesteld hoeveel rijlessen er gemiddeld nodig waren voordat een eerste rijexamen werd afgelegd onderscheidenlijk hoeveel rijlessen gemiddeld nodig waren voor een herexamen. Voor de jaren 2002/2003 ging het daarbij om gemiddeld 38,5 lessen voor een eerste rijexamen en gemiddeld 4,5 lessen voor een herexamen en voor de jaren 2004/2005 betrof het gemiddeld 44,5 lessen voor een eerste rijexamen en gemiddeld 6,5 lessen voor een herexamen.
5.4. Op grond van de bevindingen van de sociale recherche heeft het college - ook in hoger beroep - het volgende standpunt ingenomen. Het is niet logisch te veronderstellen dat voor het aantal rijexamens dat op het rijexamenoverzicht voorkomt alleen de door betrokkene 1 opgegeven lessen nodig zijn geweest. Gelet op het aantal lessen dat doorgaans nodig is om rijexamen te kunnen doen, is het duidelijk dat betrokkene 1 te weinig lessen heeft opgegeven. Uit de verklaringen van de getuigen blijkt ook dat er meer lessen nodig waren dan wat voor betrokkene 1 als gemiddeld aantal lessen op basis van zijn opgave is berekend. Doordat betrokkene 1 geen deugdelijke administratie heeft bijgehouden, is een reële berekening van de feitelijke inkomsten uit zijn activiteiten als rijschoolhouder niet mogelijk. De beschikbare gegevens wijzen erop dat er duidelijk meer inkomsten waren dan de aan betrokkenen verstrekte bijstand.
De periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007
5.5.1. Gelet op wat in 5.1 en 5.2 is overwogen, is het aan het college om aannemelijk te maken dat betrokkene 1 op de controleformulieren en de inkomstenverklaringen niet het juiste aantal gegeven lesuren en daarmee verworven inkomsten heeft opgegeven.
5.5.2. Het college heeft geconcludeerd dat het aantal rijlessen dat betrokkene 1 heeft opgegeven niet het werkelijk aantal gegeven rijlessen geweest kan zijn. Dit baseert het college op het totaal aantal door betrokkene 1 opgegeven rijlessen per kalenderjaar, afgezet tegen het totaal aantal door zijn rijschool bij het CBR in het betreffende kalenderjaar aangevraagde rijexamens en het gemiddeld aantal lessen dat volgens het rijopleidingsonderzoek nodig is om rijexamen te kunnen doen. De Raad stelt vast dat de door het CBR verstrekte - objectieve - gegevens over het aantal door de rijschool van betrokkene 1 aangevraagde rijexamens niet zien op het aantal lessen dat de personen voor wie examen is aangevraagd hebben gevolgd, maar uitsluitend zien op aangevraagde rijexamens die betrokkene 1 niet hoefde op te geven. Wel bestaat er een relatie tussen het aantal rijexamens en het aantal rijlessen, zo heeft ook betrokkene 1 ter zitting van de Raad erkend. De aanname van het college dat de opgave van betrokkene 1 niet juist kan zijn, is met de door het college toegepaste berekeningswijze echter onvoldoende onderbouwd. Dat het in 5.3 genoemde landelijk gemiddeld aantal lessen per rijexamen hoger ligt dan het aantal lessen dat appellant gemiddeld per aangevraagd rijexamen heeft gegeven - berekend op basis van het rijexamenoverzicht en het aantal door betrokkene 1 opgegeven lessen -, is ontoereikend voor de conclusie dat betrokkene niet het juiste aantal lessen en daarmee verworven inkomsten heeft opgegeven. Hierbij is allereerst van belang dat het rijopleidingsonderzoek dat het college heeft gebruikt een onderzoek betreft dat liep tot 2005, terwijl het hier gaat om de periode tot en met 31 december 2007. Van groot belang is voorts dat volgens dit onderzoek sprake is van een duidelijk verschil tussen het aantal lessen dat gemiddeld nodig is voor een eerste rijexamen en het aantal lessen dat gemiddeld nodig is voor een herexamen, in die zin dat voor een herexamen beduidend minder rijlessen nodig zijn. Betrokkene 1 heeft er op gewezen dat in zijn geval niet zonder meer van een landelijk gemiddelde kan worden uitgegaan, omdat sommige van zijn leerlingen maar een beperkt aantal lessen nodig hadden. Ter zitting van de Raad heeft betrokkene 1 in dit verband toegelicht dat leerlingen vaak al bij een andere rijschoolhouder rijlessen hadden gevolgd alvorens naar hem over te stappen. Dit heeft ertoe geleid dat deze leerlingen examen hebben gedaan zonder al te veel lessen bij betrokkene 1 te volgen. De verklaringen die ex-leerlingen van betrokkene 1 als getuigen hebben afgelegd, bevestigen dit door betrokkene 1 geschetste beeld. Zo heeft getuige [getuige 1] verklaard dat zij al over een Marokkaans rijbewijs beschikte en bij betrokkene 1 niet veel lessen heeft genomen, ook omdat zij al ergens anders les had gehad. Ook getuigen [getuige 2] en [getuige 3] hebben verklaard dat zij eerder bij een andere rijschool rijlessen hadden gevolgd. Betrokkene 1 heeft er voorts terecht op gewezen dat, ook zonder onderscheid te maken tussen een eerste rijexamen en een herexamen, uit de getuigenverklaringen naar voren komt dat het gemiddeld aantal lessen per rijexamen bij hem veel lager ligt dan het landelijk gemiddelde. Met mogelijke afwijkingen van het landelijk gemiddelde in het individuele geval van betrokkene 1 heeft het college geen rekening gehouden. Het college heeft geen onderscheid gemaakt tussen het voor een eerste rijexamen en voor een herexamen benodigde aantal rijlessen, maar is zonder meer uitgegaan van het gemiddelde daarvan, zonder acht te slaan op, en onderzoek te doen naar, de individuele situatie van de rijschool van betrokkene 1. In de door het college toegepaste benadering zitten daarom teveel aannames om te kunnen concluderen dat betrokkene 1 in de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007 in strijd met de werkelijkheid opgave heeft gedaan van het aantal door hem per maand gegeven lessen en van de daarmee verworven inkomsten.
5.5.3. Uit 5.5.2 volgt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat betrokkene 1 in de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007 op de controleformulieren en de inkomstenverkaringen niet het juiste aantal gegeven lesuren en daarmee verworven inkomsten heeft opgegeven. Dit betekent dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de intrekking van de bijstand van betrokkenen over de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007, niet zorgvuldig is voorbereid en niet op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
De periode van 1 januari 2008 tot en met 10 februari 2009
5.6. Over deze periode heeft betrokkene 1 in het geheel geen inkomsten opgegeven, terwijl uit het rijexamenoverzicht blijkt dat de rijschool van betrokkene 1 in 2008 70 rijexamens heeft aangevraagd en in 2009 - tot en met 10 februari 2009 - zeven rijexamens. Weliswaar behoefde betrokkene 1 niet het aantal rijexamens aan het college op te geven, maar het aanvragen van rijexamens duidt erop dat hij ook rijlessen heeft gegeven. Betrokkene 1 heeft aangevoerd dat hij in 2008 en 2009 inderdaad rijlessen heeft gegeven, maar dat hij daaruit geen inkomsten heeft ontvangen, omdat de desbetreffende leerlingen al in 2007 hun rijlessen hadden betaald. Volgens betrokkene 1 heeft hij dan ook in de jaren 2008 en 2009 niet de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. Deze beroepsgrond slaagt niet, reeds omdat een aantal ex-leerlingen van betrokkene 1 als getuigen hebben verklaard dat zij in 2008 rijlessen bij hem hebben gevolgd en dat zij hem daarvoor contant hebben betaald. Hieraan kan worden toegevoegd dat betrokkene 1 op de controleformulieren en inkomstenverklaringen over 2007 geen opgave heeft gedaan van inkomsten uit nog niet gegeven rijlessen. Dat zou overigens ook niet stroken met de afspraken die met betrokkene 1 zijn gemaakt over het toerekenen van de inkomsten naar de maand waarin wordt gewerkt.
5.7. Uit 5.6 volgt dat betrokkenen in de periode van 1 januari 2008 tot en met 10 februari 2009 de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden. Bij gebreke van gegevens over de in die periode gegeven rijlessen en daarmee verworven inkomsten, kan het recht op bijstand van betrokkenen over genoemde periode niet worden vastgesteld. Dit betekent dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB de bijstand van betrokkenen over de periode van 1 januari 2008 tot en met 10 februari 2009 in te trekken. In wat betrokkenen hebben aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat het college in redelijkheid niet van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Slotoverweging
5.8. Uit 5.5.3 en 5.7 vloeit voort dat het hoger beroep van het college niet slaagt en dat van betrokkenen ten dele. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak in zijn geheel vernietigen, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen voor zover dat ziet op de intrekking van algemene en bijzondere bijstand over de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007. Omdat een terugvorderingsbesluit ondeelbaar is, zal het bestreden besluit, voor zover het de terugvordering betreft, in zijn geheel worden vernietigd. De Raad zal voorts, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb, de besluiten van 14 mei 2009 en 8 juni 2009 herroepen voor zover daarbij de bijstand over de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007 is ingetrokken en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Deze besluiten berusten op dezelfde onhoudbaar gebleken grondslag en het college heeft ter zitting van de Raad kenbaar gemaakt geen mogelijkheden te zien voor nader onderzoek naar de opgave van betrokkene 1 van rijlessen en inkomsten in genoemde periode.
5.10. Uit het voorgaande vloeit voort dat het college op grond van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB bevoegd was de kosten van de over de periode van 1 januari 2008 tot en met 10 februari 2009 verleende bijstand van betrokkenen terug te vorderen, maar niet de kosten van de over de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007 aan hen verleende bijstand. Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over de periode van 1 januari 2008 tot en met 10 februari 2009. Tegen de wijze waarop het college van zijn bevoegdheid tot terugvordering gebruik heeft gemaakt, hebben betrokkenen geen zelfstandige gronden aangevoerd.
5.11. De Raad heeft onvoldoende financiële gegevens om voor de periode van terugvordering van 1 januari 2008 tot en met 10 februari 2009 zelf in de zaak te voorzien. Nu het nog slechts gaat om een financiële uitwerking, die naar verwachting geen discussie zal opleveren, ziet de Raad af van toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus om te komen tot - volledige - finale geschilbeslechting.
6. Er bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen. Deze worden begroot op € 1. 311,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 437,-- per punt).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht;
- verklaart het beroep van betrokkenen gegrond en vernietigt het besluit van 9 november 2009 voor zover dat betrekking heeft op de intrekking van algemene en bijzondere bijstand over de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007 en vernietigt dat besluit voor zover het betrekking heeft op de terugvordering;
- herroept de besluiten van 14 mei 2009 en 8 juni 2009 voor zover deze betrekking hebben op de intrekking van de bijstand over de periode van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2007;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren tegen de besluiten van 14 mei 2009 en van 8 juni 2009 voor zover deze betrekking hebben op de terugvordering;
- veroordeelt het college in de kosten van betrokkenen tot een bedrag van € 1.311,--;
- bepaalt dat het college aan betrokkenen het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 111,-- vergoedt;
- bepaalt dat van het college een griffierecht wordt geheven van € 448,--.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en E.C.R. Schut en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van N.M. van Gorkum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2012.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) N.M. van Gorkum
TM