Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/4897 TW-T, 11/6202 TW-T
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
8 juli 2011, 09/5846 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (Spanje) (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het Uwv heeft een besluit van 28 juli 2011 in het geding gebracht, waarbij het verzoek van appellant om (hernieuwde) toekenning van de toeslag is afgewezen.
De Raad heeft dit besluit aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
Namens appellant zijn ook tegen dit besluit gronden aangevoerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juni 2013. Voor appellant is verschenen zijn gemachtigde mr. De Roy van Zuydewijn. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Sluijs.
OVERWEGINGEN
1.1. Aan appellant, die de Spaanse nationaliteit heeft en is geboren [in] 1944, is bij besluit van 23 november 1990 een uitkering ingevolge de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Bij besluit van 17 oktober 1991 is de mate van arbeidsongeschiktheid met ingang van 1 februari 1992 bepaald op 35 tot 45%. Aan appellant, die toen weer in Spanje woonde, is bij besluit van
17 november 1992 met ingang van 1 februari 1992 een uitkering ingevolge de Toeslagenwet (TW) toegekend.
17 november 1992 met ingang van 1 februari 1992 een uitkering ingevolge de Toeslagenwet (TW) toegekend.
1.2. Bij besluit van 31 oktober 2007 heeft het Uwv appellant bericht dat zijn toeslag in fasen wordt afgebouwd. In 2007 ontvangt appellant nog de volledige toeslag. In 2008 krijgt appellant tweederde deel van de huidige toeslag en in 2009 een derde deel. Vanaf 1 januari 2010 bestaat geen recht meer op toeslag.
1.3. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij besluit van 2 januari 2008 kennelijk ongegrond is verklaard. Daarbij is verwezen naar artikel 4a van de TW, welke bepaling meebrengt dat geen recht op toeslag heeft de persoon, bedoeld in artikel 2 van Pro de TW, die niet in Nederland woont. Verordening (EEG) nr. 1408/71 staat hieraan niet in de weg, nu de Verordening in artikel 10bis een uitzondering kent op de algemene exportverplichting wat betreft bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen, indien ze zijn vermeld op Bijlage II bis bij de Verordening. Met werking vanaf 5 mei 2005 is de Toeslagenwet op Bijlage II bis geplaatst, zodat vanaf die datum geen verplichting meer bestaat tot export van de toeslag. Op grond van het overgangsrecht neergelegd in artikel 44 van Pro de Toeslagenwet bestaat voor appellant tot 1 januari 2008 recht op 100% toeslag, waarna de toeslag in twee jaar wordt afgebouwd.
1.4. Tegen het besluit van 2 januari 2008 heeft appellant geen beroep ingesteld.
1.5. Bij besluit van 18 februari 2009 heeft het Uwv de toeslag van appellant beëindigd, omdat hij in de maand mei 2009 de 65-jarige leeftijd bereikt. Dat brengt mee dat per die datum de WAO-uitkering van appellant een einde neemt, zodat hij niet meer voldoet aan de voorwaarden voor het recht op toeslag neergelegd in artikel 2, eerste lid, onder a, van de TW.
1.6. Bij brief van 20 mei 2009 is namens appellant verzocht om hem (weer) toeslag toe te kennen vanaf de vroegst mogelijke datum en in ieder geval vóór 20 mei 2008. Gewezen wordt op een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 februari 2009, waarin is uitgemaakt dat de toeslag van hen, die buiten Nederland in een EU-land wonen en al vóór 1992 recht op toeslag hadden, op grond van het overgangsrecht neergelegd in artikel 95ter van Verordening 1408/71, niet kan worden verminderd of ingetrokken.
1.7. Het Uwv heeft daarop aan appellant laten weten dat tegen genoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam hoger beroep is ingesteld. Pas als de uitkomst daarvan bekend is, zal het Uwv zich zo nodig beraden op de vraag hoe om te gaan met gevallen die in gewijsde zijn gegaan. Gelet daarop wordt het verzoek van appellant aangemerkt als een verzoek om terug te komen van het besluit van 31 oktober 2007.
1.8. Bij besluit van 1 oktober 2009 is dit verzoek afgewezen onder verwijzing naar artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Opgemerkt wordt dat in hetgeen door appellant is aangevoerd geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn vermeld.
2.1. In bezwaar is namens appellant opgemerkt dat het bij de toeslag gaat om een duuraanspraak. Dat brengt mee dat voor de periode na het indienen van de aanvraag niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar is dat het besluit waarvan is verzocht terug te komen, blijvend aan betrokkene wordt tegengeworpen. Toegepast op het onderhavige verzoek brengt dat mee dat appellant in ieder geval vanaf 20 mei 2009 weer in aanmerking gebracht moet worden voor een toeslag. Daar komt bij dat deze datum dient te worden gecorrigeerd op grond van analoge toepassing van artikel 11, zevende lid, van de TW, volgens welke bepaling een toeslag wordt toegekend vanaf de datum gelegen één jaar vóór de aanvraag.
2.2. Bij besluit van 6 november 2009 is het bezwaar ongegrond verklaard. Opgemerkt is onder meer dat de inhoud van inmiddels totstandgekomen rechtspraak op zich zelf geen grond vormt voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen geen bezwaar of beroep is ingesteld.
2.3. Ter zitting van de rechtbank op 27 mei 2011 is namens appellant naar voren gebracht dat de Raad bij uitspraak van 16 mei 2011, LJN BQ4820, heeft geoordeeld dat artikel 95ter, achtste lid, van Verordening 1408/71 zich ertegen verzet dat de toeslag wordt uitgezonderd van het recht op export voor zover het gaat om gerechtigden die al vóór 1 juni 1992 in het genot waren van een toeslag. Appellant valt onder deze gerechtigden, wat betekent dat zijn toeslag ten onrechte is ingetrokken. Nu appellant tegen het besluit tot afbouw van de toeslag in bezwaar is gegaan volgt uit de jurisprudentie dat hij recht heeft op heropening van zijn toeslag. Namens appellant is een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Door de gemachtigde van het Uwv is opgemerkt dat appellant in mei 2009 65 jaar is geworden en om die reden geen recht meer heeft op toeslag. Door de gemachtigde is toegezegd overleg te gaan plegen of het mogelijk is om met één jaar terugwerkende kracht toeslag te verlenen.
2.4. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de rechtspraak van de Raad, vooropgesteld dat in geval van een duuraanspraak, zoals de toeslag, een nieuwe aanvraag geen herhaalde aanvraag is, zoals bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Voor de toekomst moet zo’n aanvraag inhoudelijk worden beoordeeld. Reeds hierom is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd. De rechtbank is vervolgens nagegaan of appellant recht heeft op toeslag. De rechtbank heeft vastgesteld dat de aanvraag dateert van 20 mei 2009, op welk moment appellant geen recht meer had op een WAO-uitkering en derhalve niet meer voldeed aan de voorwaarden voor het recht op toeslag. Nu met de rechtspraak aangaande duuraanspraken een minder terughoudende toetsing is beoogd voor de toekomst, is, naar het oordeel van de rechtbank, geen plaats voor overeenkomstige toepassing van het ten tijde van de aanvraag geldende artikel 11, zevende lid, van de TW, op grond waarvan de toeslag kan worden vastgesteld over een periode van één jaar voorafgaand aan de dag waarop de aanvraag werd ingediend. In zoverre kan het beroep niet slagen. Het Uwv heeft ter zitting aangegeven dat de aanvraag van 20 mei 2009 alsnog zal worden aangemerkt als een reparatieaanvraag. Het Uwv zal zich beraden op de vraag hoe met deze gevallen zal worden omgegaan. Nu appellant naar het oordeel van de rechtbank geen recht heeft op toeslag vanaf 29 mei 2009 blijven de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand.
3.1. In hoger beroep heeft appellant betoogd dat de toeslag is geweigerd in strijd met direct werkend gemeenschapsrecht. Appellant heeft dan ook recht op volledig herstel van de toeslag. Door het Uwv is betoogd dat, gezien de uitspraak van de Raad van 30 juni 2006, LJN AY0194, de formele rechtskracht van het besluit van 31 oktober 2007 meebrengt dat geen toeslag kan worden toegekend vóór 1 januari 2010. In dit geval is de toeslag beëindigd op
1 mei 2009, zodat nadien geen nieuwe toekenning kan plaatsvinden.
3.2. Door het Uwv is een nieuw besluit op de aanvraag in het geding gebracht, gedateerd
28 juli 2011, waarin dit standpunt is neergelegd. Door de Raad is dit besluit aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19, van de Awb, zodat het beroep van appellant (ook) tegen dit besluit is gericht en de Raad daarover een oordeel zal geven.
4.
De Raad overweegt als volgt.
4.1.
De Raad stelt voorop dat de aanvraag van appellant van 20 mei 2009 een tweeledig karakter draagt: het is enerzijds een nieuwe aanvraag om toeslag en anderzijds een verzoek om terug te komen op het besluit van 31 oktober 2007. Op het eerste aspect ziet het besluit van 28 juli 2011, op het tweede het besluit van 6 november 2009. De Raad zal allereerst ingaan op het eerstgenoemde besluit.
Het besluit van 28 juli 2011.
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat, gezien artikel 49 van Pro de WAO, het recht op toeslag van appellant is geëindigd per 1 mei 2009. Zoals de Raad reeds meermalen heeft overwogen is een na de beëindiging van het recht ingediende nieuwe aanvraag om een toeslag geen herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb, voor zover deze aanvraag betrekking heeft op een periode gelegen na bedoelde beëindigingstermijn. Zo’n aanvraag dient in zoverre te worden behandeld conform de regels en beginselen in de TW en de regels en beginselen die anderszins de beslissing op een aanvraag beheersen. Dat brengt mee dat artikel 11, zevende lid, van de TW, waarin de terugwerkend kracht van één jaar is neergelegd, in zo’n geval toepassing kan vinden tot de beëindigingsdatum (zie CRvB 30 juni 2006, LJN AY0194). Nu de aanvraag van appellant dateert van 20 mei 2009 en appellant vanaf 1 mei 2009 geen recht meer heeft op een toeslag ontbreekt, conform het vorenstaande, temporeel de ruimte voor het honoreren van de aanspraak van betrokkene op de terugwerkende kracht van de aanvraag. Het beroep van appellant slaagt in zoverre niet.
Het besluit van 6 november 2009.
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat in dit geval geen sprake is van een novum, zodat het verzoek om terug te komen van het besluit van 31 oktober 2007 beoordeeld naar nationaal recht in zoverre de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat het in dit geval gaat om een duuraanspraak die wordt ontleend aan het gemeenschapsrecht (artikel 95ter, van Verordening 1408/71). Uit het arrest van het Hof van de Europese Unie van 3 oktober 2012, C-249/11 (Byankov) blijkt dat, nu het besluit van 31 oktober 2007 definitief is geworden zonder in hoogste instantie te zijn aangevochten, het arrest Kühne & Heitz (Hof 13 januari 2004, C-453/00) voor de onderhavige zaak relevantie mist. In een geval als het onderhavige geldt het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten, met dien verstande dat de rechtsmiddelen die ertoe strekken de rechten te beschermen die justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (zie bijv. Hof 14 december 1995, Petersbroeck, C-312-93). Tussen partijen is niet in geschil dat de regeling neergelegd in artikel 4:6 van Pro de Awb geen onderscheid maakt tussen “nationale” vorderingen en vorderingen gebaseerd op het gemeenschapsrecht. Uit het arrest Byankov (zie hierboven) kan bovendien worden afgeleid dat (ook) het doeltreffendheidsbeginsel zich niet verzet tegen de regeling neergelegd in artikel 4:6 van Pro de Awb, als uitgelegd door de Raad, waar het gaat om (aan het gemeenschapsrecht ontleende) duuraanspraken.
4.4.
Resteert de vraag of het besluit van 6 november 2009 in strijd moet worden geacht met het (bestuursrechtelijk) gelijkheidsbeginsel. In de uitspraak van de Raad van 30 juni 2006, LJN AY0194, heeft de Raad geoordeeld over toeslaggerechtigden te Marokko, die tegen de intrekking van de toeslag in 2000, geen bezwaar hebben aangetekend. Aan Marokkaanse uitkeringsgerechtigden die enkel bezwaar hadden gemaakt tegen de intrekking van de toeslag, is de toeslag met terugwerkende kracht hergeven. Ten aanzien van het beroep van betrokkenen op het gelijkheidsbeginsel is door het Uwv verklaard dat voor deze handelwijze is gekozen omdat deze gerechtigden door het instellen van bezwaar blijk hebben gegeven het niet eens te zijn met de afbouw van hun toeslag. Daarnaast is door betrokkenen een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van Turkse toeslaggerechtigden. Aan hen is de toeslag met terugwerkende kracht hergeven, hoewel in het geheel geen rechtsmiddelen zijn ingesteld. Het Uwv en in navolging daarvan, de Raad, heeft in dit geval het verschil in behandeling gerechtvaardigd geacht omdat, kort gezegd, het bij de Turkse toeslaggerechtigden zou gaan om een beperkte periode waarin nog recht op toeslag bestond.
4.5.
Door appellant is bezwaar aangetekend tegen de intrekking van de toeslag bij besluit van 31 oktober 2007. Daarnaast betreft het in geval van appellant een beperkte periode waarin nog recht op toeslag kan bestaan. Het recht vervalt immers per 1 mei 2009, de datum waarop geen recht meer bestaat op een WAO-uitkering. Ter zitting kon de gemachtigde van het Uwv geen antwoord kunnen geven op de vraag of de situatie van appellant vergelijkbaar is met de Turkse en/of Marokkaanse toeslaggerechtigden bedoeld in 4.4, en zo ja, welke objectieve en redelijke rechtvaardiging er (dan) is voor het gemaakte onderscheid.
4.6.
De Raad concludeert dat het besluit van 6 november 2009 een deugdelijke motivering mist. Nu de Raad niet kan uitsluiten dat het Uwv dit besluit alsnog deugdelijk motiveert kan de Raad niet zelf in de zaak voorzien. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet, het Uwv op te dragen het geconstateerde gebrek te herstellen, eventueel door het nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het Uwv op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 6 november 2009 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. Simon, als voorzitter en E.E.V. Lenos en P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2013.
(getekend) H.J. Simon
(getekend) G.J. van Gendt