Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
12/2595 AW
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
22 maart 2012, 11/5124 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. N. van Bremen, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Çevic en M.M.S. Hopmans.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad verwijst naar de aangevallen uitspraak voor een meer uitgebreide uiteenzetting van de feiten en omstandigheden. Hij volstaat met het navolgende.
1.1.
Appellante is per 1 augustus 2009 benoemd als Klantmanager beginnend in tijdelijke dienst voor twee jaar om haar in 18 tot 24 maanden toe te leiden naar de functie van Klantmanager gevorderd op de afdeling Stedelijke Zorg van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In afwijking van hetgeen in het benoemingsbesluit is vermeld, is deze aanstelling bedoeld als een proeftijdaanstelling.
1.2.
Op 23 december 2010 heeft er een beoordelingsgesprek plaatsgevonden, waartoe de beoordelaar, leidinggevende H. van Ieperen (HvI), de beoordeling over 2010 heeft opgemaakt. Na een incident op 17 maart 2011 is appellante voorlopig tot 1 april 2011 geschorst in het belang van de dienst (besluit 1). Deze schorsing is verlengd tot 11 april 2011 (besluit 2). Bij besluit van 7 april 2011 is aan appellante, die zich kort na het incident had ziek gemeld, buitengewoon verlof verleend voor het geval zij zich na 11 april 2011 weer hersteld zou melden (besluit 3). Bij besluit van 4 mei 2011 is de beoordeling over het jaar 2010 na een door appellante ingediende schriftelijke zienswijze ongewijzigd vastgesteld (besluit 4). Tegelijk is bij die gelegenheid besloten om de tijdelijke aanstelling niet per 1 augustus 2011 om te zetten in een vaste aanstelling. Rekening houdend met een opzegtermijn van drie maanden is de aanstelling per 4 augustus 2011 beëindigd (besluit 5).
1.3.
Bij het bestreden besluit van 17 oktober 2011 zijn de tegen de besluiten 1, 2, 4 en 5 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en is het bezwaar tegen besluit 3 niet-ontvankelijk verklaard. Uit oogpunt van inzichtelijkheid wordt het bestreden besluit per onderdeel over het onderliggend primair besluit aangeduid als besluit I, II, III, IV en V.
1.4.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit (i.e. de besluiten I, II, III, IV en V) in stand gelaten. Het beroep is ongegrond verklaard.
2.
Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
3.
De schorsing en de verlengde schorsing (besluiten I en II)
3.1.
Het incident van 17 maart 2011 vond plaats tijdens een gesprek van appellante met haar leidinggevende HvI. HvI is de kamer uitgevlucht ten gevolge van de reactie van appellante op de overhandiging van een concept beoordeling over het tijdvak december 2010 - maart 2011 en de mededeling dat zij zou adviseren om de tijdelijke aanstelling per 1 augustus 2011 te beëindigen. Dit incident was aanleiding voor het nemen van besluit 1, gehandhaafd bij
besluit I.
3.2.
In hoger beroep heeft appellante vooral de weergave van de gebeurtenis op 17 maart 2011 door het college en de rechtbank betwist en de context van haar reactie uiteengezet. Appellantes eigen weergave van de gebeurtenis in haar uiteenzetting ten behoeve van de bezwaarschriftencommissie luidt: ‘In een vlaag van wanhoop en onmacht spreidde ik mijn handen wijd en schoof de computer die op het bureau stond met mijn rechterarm naar rechts. Het computerkastje schoof naast mijn hand van de tafel en bleef ter hoogte van mijn dijbeen aan zijn snoer hangen. De paperclips waren meegegaan en hadden allemaal hun richting rechts naar het raam ingenomen.’ Ter zitting heeft appellante de juistheid van deze weergave bevestigd. De Raad acht die gedraging - alleen al zoals door appellante zelf beschreven - in ambtelijke verhoudingen zonder meer ongepast. Het is niet onbegrijpelijk dat haar destijds hoogzwangere leidinggevende zich hierdoor bedreigd heeft gevoeld. Voor de door appellante geopperde mogelijkheid, dat HvI deed als of ze zich bedreigd voelde ten einde appellante in een kwaad daglicht te stellen, heeft appellante geen (steekhoudende) reden gegeven en is overigens in de gedingstukken geen aanknopingspunt te vinden. Daarmee had het college een voldoende grond om appellante gedurende een korte periode in het belang van de dienst te schorsen. De door appellante genoemde context van haar gedraging, waaronder het gevoel van pestgedrag door de leidinggevende, kan niet afdoen aan de onaanvaardbaarheid van die gedraging en maakt de opgelegde maatregel niet onhoudbaar.
3.3.
De Raad volgt de rechtbank dus in haar oordeel dat besluit I in rechte stand kan houden. Omdat in hoger beroep geen afzonderlijke beroepsgronden zijn aangevoerd tegen de verlenging van de schorsing (besluit II), behoeft dat onderdeel van het hoger beroep geen nadere bespreking.
3.4.
De aangevallen uitspraak met betrekking tot de besluiten I en II zal bevestigd worden.
4.
De niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar tegen het buitengewoon verlof (besluit III)
4.1.
Het bezwaar tegen de verlening van buitengewoon verlof, dat zou ingaan op de dag dat appellante weer hersteld zou zijn, is bij besluit III niet-ontvankelijk verklaard, omdat appellante zich niet meer hersteld had gemeld. Haar belang bij de behandeling van het bezwaar zou daardoor zijn weggevallen. De rechtbank heeft dit besluit in stand gelaten, omdat appellante in beroep niet heeft onderbouwd dat zij wel belang had bij de behandeling van het bezwaar.
4.2.
In hoger beroep heeft appellante haar belang bij de behandeling van het bezwaar nader toegelicht en gewezen op de in bezwaar verzochte vergoeding van de kosten van het bezwaar. Deze hoger beroepsgrond slaagt. Voor de toepassing van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is noodzakelijk, dat het bestuursorgaan het primaire besluit heroverweegt en beoordeelt of dit wegens onrechtmatigheid moet worden herroepen. Daarom kan naar vaste rechtspraak het processuele belang bij een bezwaar niet verloren gaan wanneer in bezwaar tijdig gevraagd is om toekenning van de kosten van het bezwaar. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van
27 maart 2009, LJN BH9365 en JB 2009, 147 en naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 april 2007, LJN BA2263 en AB 2007, 163.
4.3.
De Raad voegt ten overvloede nog toe, dat ook de opvatting van het college over het ontbrekende belang vanwege het voortgezette ziekteverlof niet juist is. Reeds omdat besluit 3 tot gevolg had dat het appellante niet meer was toegestaan om het werk nog te hervatten, kan niet gezegd worden dat haar processuele belang door het voortdurende ziekteverlof was weggevallen.
4.4.
De aangevallen uitspraak kan met betrekking tot besluit III dus niet in stand blijven en ook besluit III komt voor vernietiging in aanmerking.
4.5.
Omdat appellante haar standpunt over besluit 3 in (hoger) beroep voldoende uiteen heeft gezet en bovendien in het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie ook aandacht is besteed aan de inhoud van dat besluit, ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid (oud), van de Awb, zoals luidend tot de inwerkingtreding op 1 januari 2013 van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) te beoordelen tot welke uitkomst het bezwaar moet leiden. Appellante acht besluit 3 onjuist, omdat ingevolge de regelgeving buitengewoon verlof alleen kan worden toegekend als de ambtenaar erom heeft verzocht. Zij verzocht niet om het buitengewoon verlof en ziet de toekenning daarvan in wezen als een verlenging van de schorsing.
4.6.
Op grond van artikel 3, vierde lid, van de Vakantie en verlofregeling 1971, kan verlof met behoud van bezoldiging worden verleend in naar het oordeel van het college zeer bijzondere gevallen. Gelet op het incident van 17 maart 2011 en de besluitvorming over de in gang gezette beoordeling en de beëindiging van het tijdelijke dienstverband is het oordeel van het college dat hier sprake was van een dergelijke situatie een aanvaardbare keuze. Dat appellante het verlof als een verlenging van de schorsing heeft ervaren is wel begrijpelijk maar kan hier niet aan afdoen. De Raad zal het bezwaar tegen besluit 3 dus ongegrond verklaren. Nu besluit 3 niet herroepen wordt, is er geen grond voor een vergoeding van de bezwaarkosten.
5.
De beoordeling (besluit IV)
5.1.
De bij besluit IV gehandhaafde beoordeling geeft over de drie resultaatgebieden elk de score 'goed'. De competenties resultaatgerichtheid en klantgerichtheid hebben elk de score 'goed', terwijl drie andere competenties elk de score 'voldoende' hebben. Een drietal andere competenties, namelijk integriteit, herkennen en participeren in evaluaties en de leercyclus, en het aan collega's geven van open en constructief feedback, hebben elk de score 'onvoldoende'. Het totaal oordeel van de gehandhaafde beoordeling luidt: 'Functioneert duidelijk onvoldoende; verbetering op korte termijn is cruciaal'.
5.2.
De Raad wijst er in de eerste plaats op, dat het college bij besluit IV niet de in artikel 7:11 van Pro de Awb voorgeschreven heroverweging van besluit 4 heeft gemaakt. Het college heeft bij de beoordeling van het bezwaar ten onrechte de toetsingsmaatstaf voor beoordelingen vermeld zoals die geldt voor de bestuursrechter (CRvB 7 mei 2009, LJN BI3914). Vervolgens heeft het college ook nagelaten belangrijke grieven van appellante tegen de beoordeling te
bespreken. De Raad ziet geen reden besluit IV reeds om die reden te vernietigen, nu de hoger beroepsgronden van appellante daar geen aanleiding toe geven en gezien hetgeen hierna
onder 5.4.3 en 5.5 is overwogen.
5.3.
De Raad deelt het oordeel van de rechtbank, dat het ontbreken van de vermelding van enige namen in de beoordeling niet tot een vernietiging van besluit IV hoeft te leiden. Niet valt in te zien dat appellante van die omissie enig nadeel heeft gehad. Hetzelfde geldt voor het niet geheel naleven van de termijnen.
5.4.
Voor het overige zijn de beroepsgronden van appellante toegespitst op de onvoldoende scores voor houding en gedrag en de onvoldoende eindscore. Daarbij is appellante van mening dat HvI niet de juiste persoon was om de beoordeling op te maken vanwege haar negatieve houding jegens appellante.
5.4.1.
De Raad stelt voorop dat er concrete aanwijzingen moeten zijn om tot het oordeel te kunnen komen, dat een volgens de regelgeving aangewezen beoordelaar vanwege onvoldoende objectiviteit niet in staat moet worden geacht een beoordeling op te maken (CRvB 5 maart 2009, LJN BH6396; CRvB 20 januari 2011, LJN BP2704 en TAR 2011, 116). De Raad ziet in de gedingstukken geen aanknopingspunt voor de opvatting van appellante, dat HvI geen objectief oordeel zou kunnen vormen over met name de gedragsaspecten van het functioneren van appellante. De vele goede en voldoende scores in de beoordeling wijzen op het tegendeel. Omdat de rol van HvI bij deze beoordeling al was afgerond ten tijde van het incident en de gevolgen daarvan, kan ook die gebeurtenis geen gewicht in de schaal leggen. Er is dus geen reden voor het oordeel dat HvI niet als beoordelaar had mogen optreden.
5.4.2.
Appellante heeft de uitvoerig beschreven voorbeelden, die ten grondslag liggen aan de onvoldoende scores voor de gedrags- en houdingsaspecten, in de kern niet betwist. Zij geeft aan die gebeurtenissen slechts een andere betekenis. Gelet op de voor appellantes functie geldende competenties is de Raad van oordeel, dat de scores ‘onvoldoende’ op de onder 5.1 met name genoemde competenties niet op onvoldoende gronden berusten.
5.4.3.
Toch kan besluit IV in rechte geen stand houden. Het college heeft de eindscore van de beoordeling bepaald op de laagste score: 'Functioneert duidelijk onvoldoende; verbetering op korte termijn is cruciaal'. Een dergelijke eindscore voor de beoordeling van het functioneren van een ambtenaar is niet passend, wanneer die ambtenaar ondanks enige tekortschietende competenties zijn of haar werkzaamheden voldoende en/of goed doet en de uitoefening van de werkzaamheden dus kennelijk niet zodanig te lijden heeft onder die tekortschietende competenties, dat die werkzaamheden (deels) onvoldoende worden verricht. Die situatie deed zich bij appellante voor zoals blijkt uit de onder 5.1 weergegeven scores. Dat het college voor een 'voldoende functioneren' van een ambtenaar ook eisen stelt aan het voldoen aan bepaalde competenties laat dus onverlet dat het geven van de laagste score in een situatie als hier aan de orde onevenwichtig is. Met betrekking tot het eindoordeel kan besluit IV dus geen stand houden.
5.5.
De aangevallen uitspraak zal vernietigd worden voor zover daarbij besluit IV in stand is gelaten.
5.6.
Het hiervoor overwogene in aanmerking genomen moet het herstel van het aan besluit IV klevende gebrek leiden tot de toekenning van de tussen ‘onvoldoende’ en ‘voldoende’ gelegen eindscore 'Functioneert matig; verbetering is noodzakelijk'. De Raad ziet daarom aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid (oud), van de Awb het bezwaar gegrond te verklaren en met vernietiging van besluit IV, voor zover het betreft de eindscore, deze score zelf vast te stellen. Aangezien aldus besluit 4 gedeeltelijk herroepen wordt, zal appellante ook in aanmerking komen voor de tijdig gevraagde vergoeding van de kosten van bezwaar.
6.
Het niet voortzetten van de tijdelijke aanstelling (besluit V)
6.1.
De Raad stelt vast dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak het juiste bij een aanstelling voor een proeftijd behorende toetsingskader heeft gehanteerd. Vaststaat inmiddels dat het functioneren van appellante aan het einde van 2010 nog niet voldoende was en dat verbetering noodzakelijk was. De concept beoordeling over de periode december 2010 tot maart 2011 en het door appellante niet weersproken verslag van HvI over de periode november 2010 tot medio maart 2011 laten voldoende zien dat appellante ook toen nog niet voldoende functioneerde op met name de competenties inzake het gedrag. Mede gelet op het ongepaste en onaanvaardbare gedrag van appellante jegens haar leidinggevende op 17 maart 2011 is de Raad van oordeel, dat het college tot het oordeel heeft kunnen komen dat appellante niet aan de in redelijkheid te stellen eisen en verwachtingen heeft voldaan en dat de tijdelijke aanstelling dus niet behoefde te worden verlengd.
6.2.
De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking voor zover daarbij het beroep tegen besluit V ongegrond is verklaard.
7.
Bezwaar- en proceskosten
7.1.
De Raad acht termen aanwezig om het college met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten van appellante. Voor de kosten van bezwaar betreft dit
€ 944,- voor kosten van rechtsbijstand. Voor het beroep betreft dit € 944,- aan kosten voor rechtsbijstand en voor het hoger beroep eveneens € 944,- aan kosten voor rechtsbijstand. In totaal dus € 2.832,- aan proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de besluiten III en IV in stand zijn
gelaten;
- verklaart het beroep tegen besluit III gegrond en vernietigt dit besluit;
- verklaart het bezwaar tegen besluit 3 ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in
- verklaart het beroep tegen besluit III gegrond en vernietigt dit besluit;
- verklaart het bezwaar tegen besluit 3 ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in
de plaats treedt van het vernietigde besluit III;
- verklaart het beroep tegen besluit IV gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het betreft
de eindscore;
- verklaart het bezwaar tegen besluit 4 gegrond, herroept besluit 4 ‘wat betreft de eindscore’,
stelt de eindscore van de beoordeling vast op 'Functioneert matig; verbetering is
noodzakelijk'; en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het gedeelte
van het vernietigde besluit IV; handhaaft besluit IV voor het overige;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen de besluiten I, II en V
ongegrond is verklaard;
- bepaalt dat het college aan appellante het griffierecht van in totaal € 384,- vergoedt;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal
€ 2.832,-.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en
G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2013.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) P.J.M. Crombach