Uitspraak
13/556 WMO, 13/2954 WMO
Datum uitspraak: 25 november 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van
18 december 2012, 11/1370 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingezonden.
Appellant heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 23 april 2013 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2013. Voor appellant zijn verschenen drs. W.J.M. Peters en mr. E.J. Olthof. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door zijn zoon [naam zoon van betrokkene] .
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Betrokkene heeft op 11 oktober 2010 een traplift laten plaatsen. Op 25 oktober 2010 heeft hij appellant verzocht om hem op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een woonvoorziening toe te kennen in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) voor een traplift.
1.2.
Appellant heeft die aanvraag afgewezen bij besluit van 29 november 2010 met de motivering dat de kosten zijn gemaakt voordat op de aanvraag is beslist, in welk geval geen recht bestaat op een woonvoorziening.
1.3.
Appellant heeft het bezwaar tegen dat besluit bij beslissing op bezwaar van 17 mei 2011 (bestreden besluit) ongegrond verklaard onder wijziging van de motivering van de afwijzing van de aanvraag. Appellant stelt zich op het standpunt dat betrokkene zelf in staat is om de kosten van de voorziening te dragen. Daarbij zijn een inkomen van € 27.000,- en een vermogen van € 270.000,- in aanmerking genomen. Appellant heeft daarbij verwezen naar de bepaling in artikel 4, tweede lid, van de Wmo dat rekening wordt gehouden met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
1.4.
Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen dat besluit en primair aangevoerd dat appellant ten onrechte een vermogenstoets heeft gehanteerd omdat de wetgever van de Wmo dat niet voor ogen heeft gestaan. Betrokkene heeft subsidiair aangevoerd dat indien een vermogenstoets wel geoorloofd is, het college ten onrechte verzuimd heeft beleidsregels vast te stellen voor de toepassing ervan.
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat appellant een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van artikel 4 van Pro de Wmo en de uitspraken van de Raad van 19 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7263, en 18 januari 2012, ECLI: NL:CRVB:2012:BV1309, overwogen dat er bij de aanvraag van een traplift, naast de op de artikelen 15 en 19 van de Wmo gebaseerde financiele instrumenten, geen ruimte is om voorafgaand aan de toelating tot de Wmo een vermogensgrens dan wel een andere inkomenstoets toe te passen. Dat de eigen verantwoordelijkheid van de burgers in de Wmo een grote rol speelt, staat hiervan los. Dit laat immers onverlet dat het voeren van een inkomensbeleid - zoals door appellant voorgestaan
- door de regering onwenselijk wordt geacht.
3.1.
Appellant heeft de volgende beroepsgronden aangevoerd.
a. Gelet op artikel 4, eerste lid, van de Wmo moet vaststaan of iemand beperkingen ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie. Als iemand beperkingen ondervindt gaat het eerst om de vraag of hij in staat is die beperkingen op te lossen, door zelf een oplossing te organiseren en die oplossing te betalen. De compensatieplicht van appellant komt pas aan de orde als de betrokkene geen in redelijkheid van hem of haar te vergen mogelijkheden heeft om zelf een oplossing te realiseren. Uit de tekst van artikel 4, eerste lid, van de Wmo en de toelichting op de Wmo blijkt niet dat de begrippen zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid niet ook betrekking kunnen hebben op de inzet van de eigen financiële middelen, onder de voorwaarde dat alle omstandigheden van het geval worden meegewogen. Appellant vindt hiervoor steun in de toelichting bij het amendement Van Miltenburg c.s. (Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 65), waarin is verwoord dat onder zelfredzaamheid mede wordt verstaan het financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het maatschappelijk verkeer mogelijk maken. Tevens verwijst appellant naar de behandeling van de Wmo in de Eerste Kamer (Handelingen I 2005/2006, nr. 34, p. 1613 en 1652) en naar de toelichting bij het Besluit maatschappelijke ondersteuning.
b. De rechtbank geeft een onjuiste interpretatie aan de in de aangevallen uitspraak genoemde uitspraken van de Raad, omdat die niet gaan over de eigen verantwoordelijkheid van de burger, maar over de toelaatbaarheid van een inkomensgrens en van een besparingsbijdrage.
c. Op het argument van de eigen verantwoordelijkheid gaat de rechtbank volgens appellant ten onrechte niet in. Verwezen wordt naar een uitspraak van de Raad van 21 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6810.
d. De rechtbank gaat voorts ten onrechte voorbij aan de specifieke situatie van betrokkene die, omdat hij de traplift heeft laten plaatsen voordat op de aanvraag was beslist, heeft aangetoond daadwerkelijk te beschikken over de capaciteit om uit een oogpunt van kosten maatregelen te nemen.
d. De rechtbank gaat voorts ten onrechte voorbij aan de specifieke situatie van betrokkene die, omdat hij de traplift heeft laten plaatsen voordat op de aanvraag was beslist, heeft aangetoond daadwerkelijk te beschikken over de capaciteit om uit een oogpunt van kosten maatregelen te nemen.
3.2.
Betrokkene heeft zich in hoger beroep achter de aangevallen uitspraak geschaard. Betrokkene heeft aangevoerd dat uit de parlementaire geschiedenis nadrukkelijk blijkt dat het vermogen van de aanvrager buiten beschouwing dient te blijven. Betrokkene heeft voorts aangevoerd dat het bestreden besluit uitsluitend gebaseerd is op artikel 4, tweede lid, van de Wmo, zodat het appellant niet vrijstaat om het geschil in hoger beroep uit te breiden tot de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo bedoelde zelfredzaamheid/eigen verantwoordelijkheid. Betrokkene verkeerde in de positie om de kosten van de traplift voor te schieten, maar dit betekent niet dat hij deze onder de Wmo ook zou moeten dragen. Verder is aangevoerd dat de omstandigheid dat de uitspraken van de Raad van 19 december 2011 en 18 januari 2012 betrekking hebben op een besparingsbijdrage en een inkomensgrens, niet inhoudt dat de daarin neergelegde overwegingen geen ruimere strekking hebben, te weten dat het voeren van inkomensbeleid, buiten de artikelen 15 en 19 van de Wmo, niet geoorloofd is.
4.
In de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 23 april 2013 genomen nieuwe beslissing op bezwaar heeft appellant aan betrokkene een traplift toegekend in de vorm van een pgb ten bedrage van € 11.433,66.
5.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen:
a. een huishouden te voeren;
b. zich te verplaatsen in en om de woning;
c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;
d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
b. zich te verplaatsen in en om de woning;
c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;
d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
5.2.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen en met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
5.3.
De vraag die voorligt is of artikel 4, eerste lid, van de Wmo, mede gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager van een individuele voorziening, ruimte biedt om diens eigen financiële middelen te betrekken bij de vraag of hij beperkingen ondervindt in zijn zelfredzaamheid.
5.4.
Zoals de Raad in zijn in de aangevallen uitspraak genoemde uitspraken van
19 december 2011 en 18 januari 2012 al heeft vastgesteld, is de tekst van artikel 4 van Pro de Wmo gebaseerd op het amendement Van Miltenburg c.s. (Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 65). In het parlementaire debat, dat naar aanleiding van dit amendement is gevoerd, heeft de staatssecretaris verklaard dat het amendement vraagt om compensatie van beperkingen die mensen met beperkingen en mantelzorgers kunnen ondervinden in hun zelfredzaamheid en hun maatschappelijke participatie door voorzieningen te treffen die hen in staat stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal met een vervoermiddel te verplaatsen en mensen te ontmoeten en sociale verbanden aan te gaan. Verder heeft de staatssecretaris verklaard dat ook belangrijk is dat in het tweede lid een toetsingskader wordt neergelegd dat niet alleen bepaalt dat rekening moet worden gehouden met de persoonskenmerken en de behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, maar ook met de capaciteit van de aanvrager om uit het oogpunt van kosten zelf in zijn maatregelen te voorzien. De staatssecretaris noemde dat een essentiële toevoeging die het draagkrachtprincipe verankert.
In het debat is uitdrukkelijk de vraag aan de orde geweest of er sprake is van (een noodzaak tot) compensatie, als iemand een voorziening zelf kan betalen. Hierop is tot tweemaal toe door de staatssecretaris verduidelijkt dat het amendement zo begrepen moet worden dat gemeenten eigen bijdragen kunnen vragen. De staatssecretaris ziet het amendement en het kunnen vragen van een eigen bijdrage niet als twee verschillende regiems. De staatssecretaris heeft in dat kader aan de Tweede Kamer toegezegd de eigenbijdrageregeling te zullen uitwerken in een algemene maatregel van bestuur, waarin uitwerking zal worden gegeven aan de bedoeling van het amendement (Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 98, blz. 58-61). De staatssecretaris heeft tijdens de parlementaire behandeling meermalen benadrukt dat er in het kader van het amendement geen vermogenstoets zal plaatsvinden
.Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris naar aanleiding van vragen over artikel 4 toegelicht Pro dat het eerste lid inhoudt dat gemeenten voor bepaalde groepen personen voorzieningen treffen ten behoeve van de in dat artikellid genoemde activiteiten. Verder is toegelicht dat in het tweede lid wordt bepaald dat gemeenten bij het invullen van het compensatiebeginsel rekening kunnen houden met de aanwezige capaciteit van de burger om zelf zijn beperkingen te compenseren. Dat houdt in dat het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen ook rekening houdt met de capaciteit van de aanvrager om uit het oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Ook toen is verwezen naar de eigenbijdrageregeling en is daarbij toegelicht dat deze eigenbijdrageregeling voor gemeenten een richtsnoer zal vormen voor het beoordelen van iemands draagkracht, waarbinnen gemeenten beleidsvrijheid hebben (Kamerstukken I 2005/06, 30 131, nr. C, blz. 2-3). Zoals de Raad ook reeds heeft overwogen in zijn eerdergenoemde uitspraak van 19 december 2011, acht de staatssecretaris inkomensbeleid een verantwoordelijkheid van het Rijk en zijn daarom bij algemene maatregel van bestuur nadere regels over de eigen bijdrage en het eigen aandeel gesteld.
19 december 2011 en 18 januari 2012 al heeft vastgesteld, is de tekst van artikel 4 van Pro de Wmo gebaseerd op het amendement Van Miltenburg c.s. (Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 65). In het parlementaire debat, dat naar aanleiding van dit amendement is gevoerd, heeft de staatssecretaris verklaard dat het amendement vraagt om compensatie van beperkingen die mensen met beperkingen en mantelzorgers kunnen ondervinden in hun zelfredzaamheid en hun maatschappelijke participatie door voorzieningen te treffen die hen in staat stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal met een vervoermiddel te verplaatsen en mensen te ontmoeten en sociale verbanden aan te gaan. Verder heeft de staatssecretaris verklaard dat ook belangrijk is dat in het tweede lid een toetsingskader wordt neergelegd dat niet alleen bepaalt dat rekening moet worden gehouden met de persoonskenmerken en de behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, maar ook met de capaciteit van de aanvrager om uit het oogpunt van kosten zelf in zijn maatregelen te voorzien. De staatssecretaris noemde dat een essentiële toevoeging die het draagkrachtprincipe verankert.
In het debat is uitdrukkelijk de vraag aan de orde geweest of er sprake is van (een noodzaak tot) compensatie, als iemand een voorziening zelf kan betalen. Hierop is tot tweemaal toe door de staatssecretaris verduidelijkt dat het amendement zo begrepen moet worden dat gemeenten eigen bijdragen kunnen vragen. De staatssecretaris ziet het amendement en het kunnen vragen van een eigen bijdrage niet als twee verschillende regiems. De staatssecretaris heeft in dat kader aan de Tweede Kamer toegezegd de eigenbijdrageregeling te zullen uitwerken in een algemene maatregel van bestuur, waarin uitwerking zal worden gegeven aan de bedoeling van het amendement (Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 98, blz. 58-61). De staatssecretaris heeft tijdens de parlementaire behandeling meermalen benadrukt dat er in het kader van het amendement geen vermogenstoets zal plaatsvinden
.Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris naar aanleiding van vragen over artikel 4 toegelicht Pro dat het eerste lid inhoudt dat gemeenten voor bepaalde groepen personen voorzieningen treffen ten behoeve van de in dat artikellid genoemde activiteiten. Verder is toegelicht dat in het tweede lid wordt bepaald dat gemeenten bij het invullen van het compensatiebeginsel rekening kunnen houden met de aanwezige capaciteit van de burger om zelf zijn beperkingen te compenseren. Dat houdt in dat het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen ook rekening houdt met de capaciteit van de aanvrager om uit het oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Ook toen is verwezen naar de eigenbijdrageregeling en is daarbij toegelicht dat deze eigenbijdrageregeling voor gemeenten een richtsnoer zal vormen voor het beoordelen van iemands draagkracht, waarbinnen gemeenten beleidsvrijheid hebben (Kamerstukken I 2005/06, 30 131, nr. C, blz. 2-3). Zoals de Raad ook reeds heeft overwogen in zijn eerdergenoemde uitspraak van 19 december 2011, acht de staatssecretaris inkomensbeleid een verantwoordelijkheid van het Rijk en zijn daarom bij algemene maatregel van bestuur nadere regels over de eigen bijdrage en het eigen aandeel gesteld.
5.5.
De conclusie uit het voorgaande is dat met artikel 4, eerste lid, van de Wmo is beoogd dat het college van burgemeester en wethouders voor de daarin bedoelde personen, ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voorzieningen treft voor de in dat artikellid genoemde activiteiten. In het tweede lid is daaraan uitwerking gegeven in die zin, dat bij de invulling van de compensatieplicht niet alleen rekening wordt gehouden met de persoonskenmerken en de behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, maar ook met diens capaciteit om uit het oogpunt van kosten zelf in zijn maatregelen te voorzien (het draagkrachtprincipe).
5.6.
In eerdergenoemde uitspraak van 18 januari 2012 is overwogen dat uit de wetsgeschiedenis moet worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om artikel 4, tweede lid, van de Wmo, mede in verband met inkomenseffecten, te interpreteren in het licht van de artikelen 15 en 19 van die wet. Dit betekent dat er bij het toekennen van individuele voorzieningen, naast of in plaats van de in de artikelen 15 en 19 van de Wmo bedoelde eigenbijdrageregeling, geen ruimte is om anders met het inkomen of vermogen van de aanvrager van een voorziening rekening te houden dan daarin is voorzien, ook niet met een beroep op de zelfredzaamheid van de aanvrager.
5.7.
In de door appellant genoemde passages uit de parlementaire geschiedenis ziet de Raad een bevestiging van de koppeling tussen de in artikel 4, tweede lid, van de Wmo bedoelde financiële capaciteit en de eigen bijdrageregeling. De door appellant genoemde passage uit de toelichting bij het Besluit maatschappelijke ondersteuning kan aan de uitleg van artikel 4 van Pro de Wmo, zoals gegeven door de indienster van het amendement en verduidelijkt door de staatssecretaris, niet afdoen.
5.8.
Met appellant is de Raad van oordeel dat aan de eigen verantwoordelijkheid van de burger in het kader van de Wmo substantieel betekenis toekomt bij de beoordeling van diens zelfredzaamheid. Deze kan echter, gelet op hetgeen onder 5.3 tot en met 5.6 over de betekenis van artikel 4 van Pro de Wmo is overwogen, niet zover gaan, dat een individuele voorziening geheel of gedeeltelijk aan de aanvrager wordt onthouden op grond van diens inkomen of vermogen. Dit zou leiden tot een doorkruising van de door de wetgever geregelde waarborgen van de artikelen 15 en 19 van de Wmo. Gemeenten zouden daardoor toch een door de wetgever niet gewenst inkomensbeleid kunnen gaan voeren. Bovendien zou de door het college voorgestane toepassing van de Wmo de uitvoering van de anticumulatieregeling (anticumulatie van eigen bijdrage ingevolge de Wmo met de eigen bijdrage ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) frustreren. Het beroep van appellant op de uitspraken van de Raad, waarin de eigen verantwoordelijkheid van de burger terecht werd tegengeworpen door het bestuursorgaan, slaagt niet. De situaties die daarin aan de orde waren, betreffen immers niet het sec opwerpen van een financiële drempel bij de aanvraag van een voorziening. De situatie van betrokkene is daarmee evenmin onder een noemer te brengen nu betrokkene de kosten van de traplift uit eigen middelen heeft voorgeschoten.
5.9.
De in 5.3 weergegeven vraag beantwoordt de Raad op grond van het voorgaande ontkennend. De beroepsgronden van appellant tegen de aangevallen uitspraak slagen niet en die uitspraak wordt bevestigd.
6.
Het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 23 april 2013 komt geheel aan betrokkene tegemoet, zodat dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht niet in de beoordeling wordt betrokken.
7.
.De Raad ziet aanleiding om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 41,- aan reiskosten van betrokkene in hoger beroep. De gevorderde vergoeding van reis- en verletkosten van [naam zoon van betrokkene] komt niet voor toewijzing in aanmerking nu deze geen partij is en het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voorziet in vergoeding van deze kosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een
- bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 466,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en
D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van M.P. Ketting als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 november 2013.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) M.P. Ketting
JvC