Uitspraak
10/3242 WWB, 12/398 WWB, 12/4757 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Haarlem van 29 april 2010, 09/5595 (aangevallen uitspraak 1), van 12 januari 2012, 11/4671 (aangevallen uitspraak 2) en van 13 juli 2012, 12/1224 (aangevallen uitspraak 3)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Velsen (college)
Datum uitspraak 26 maart 2013.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2013. Appellant, daartoe ambtshalve opgeroepen, is verschenen, bijgestaan door mr. Fischer. Het college, daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T. Wentzel.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2. Appellant, geboren [in] 1968, ontvangt vanaf februari 2001 bijstand, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
1.3. Bij besluit van 19 januari 2009 heeft het college, gelet op de voorgeschiedenis van het geval, afgezien van verlaging van de bijstand van appellant met 100% gedurende een maand op de grond dat hij de op hem rustende arbeidsverplichtingen niet is nagekomen door aangeboden arbeid bij Werkcenter/NUL255 te weigeren en volstaan met een waarschuwing. Bij besluit van 23 maart 2009 heeft het college de bijstand van appellant over de maanden april en mei 2009 met 50% verlaagd op de grond dat appellant opnieuw de genoemde arbeidsverplichting niet is nagekomen. Bij besluit van 30 juni 2009 heeft het college de bijstand van appellant over de maanden juli en augustus 2009 met 100% verlaagd op de grond dat appellant niet heeft gereageerd op een uitnodiging voor een gesprek bij het Werkcenter BV te IJmuiden en dat hij daardoor wederom de op hem rustende arbeidsverplichting niet is nagekomen. Bij besluit van 13 oktober 2009 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 30 juni 2009 ongegrond verklaard.
1.4. Bij besluit van 1 november 2010 heeft het college de bijstand van appellant over de maand november 2010 met 100% verlaagd op de grond dat hij een aangeboden arbeidscontract bij de Meergroep in Heemskerk heeft geweigerd. Bij besluit van
30 november 2010 heeft het college de bijstand van appellant over de maanden december 2010 en januari 2011 met 100% verlaagd op de grond dat appellant opnieuw afwijzend heeft gereageerd op een arbeidsaanbod van de Meergroep. Bij besluit van 16 maart 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 juli 2011 (bestreden besluit 2), heeft het college de bijstand van appellant met 100% verlaagd gedurende vier maanden (van maart tot en met juni 2011) op de grond dat hij stelselmatig weigert een aangeboden arbeidscontract bij de Meergroep te accepteren.
1.5. Bij besluit van 12 juli 2011 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 juli 2011 over acht maanden met 100% verlaagd, opnieuw op de grond dat hij stelselmatig weigert een aangeboden arbeidscontract bij de Meergroep te accepteren. Bij besluit van 24 januari 2012 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van
12 juli 2011 in zoverre gegrond verklaard dat de duur van de verlaging van de bijstand is teruggebracht tot vier maanden.
2. Bij de aangevallen uitspraken 1, 2 en 3 heeft de rechtbank de beroepen tegen respectievelijk bestreden besluit 1, bestreden besluit 2 en bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. Naar de mening van appellant leiden de in geding zijnde verlagingen van de bijstand met 100% gedurende meerdere maanden tot een inbreuk op zijn privé-leven en zijn deze daarom in strijd met artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellant voert aan dat bij de uitleg van en toetsing aan het EVRM rekening moet worden gehouden met andere ‘elements’ (essentiële onderdelen) van internationaal recht dan het EVRM, met de uitleg van zulke ‘elements’ door bevoegde organen en met de praktijk van de lidstaten waarin hun gezamenlijke waarden tot uitdrukking komen. In dit verband is volgens appellant van belang dat het Europees Comité voor Sociale Rechten van oordeel is dat artikel 13 van Pro het Europees Sociaal Handvest (ESH) weliswaar toestaat dat een relatie wordt gelegd tussen de hoogte van de uitkering en de bereidheid om te werken, maar niet dat de uitkering volledig wordt ontnomen waardoor het individu van alle bestaansmiddelen verstoken blijft. Deze betekenis van artikel 13 van Pro het ESH is van belang bij de uitleg en toetsing van artikel 8 van Pro het EVRM. Bovendien is van belang dat de opgelegde maatregelen niet gericht waren op gedragsverandering van appellant, maar om hem te straffen. Appellant was uit principe niet bereid een zogeheten Meerkansbaan te accepteren, zodat de opgelegde maatregelen niet zijn te beschouwen als een reële prikkel om een dergelijke baan te accepteren. Bovendien kan appellant niet inzien dat het ontnemen van zijn privé-leven en zijn woning nog in verhouding staan tot het gestelde doel, zodat evenmin aan de proportionaliteitseis is voldaan.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant de op hem rustende arbeidsverplichtingen heeft geschonden en dat de door het college toegepaste verlagingen van de bijstand van appellant, zoals gehandhaafd bij bestreden besluiten 1 en 2 en vastgesteld bij bestreden besluit 3, in overeenstemming zijn met de toepasselijke bepalingen van het nationale recht. Zoals besproken ter zitting, is uitsluitend in geding of de door het college toegepaste verlagingen van de bijstand in strijd zijn met artikel 8 van Pro het EVRM en de bestreden besluiten om die reden moeten worden vernietigd.
4.2. De Raad stelt onder verwijzing naar zijn uitspraken van 22 december 2008, LJN BG8776 en BG8789 en 14 maart 2011, LJN BP6843 voorop dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als ‘the very essence’ van het EVRM aanmerkt. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is in de eerste plaats erop gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime ‘margin of appreciation’ toekomt.
4.3. Ten aanzien van bestreden besluit 1 heeft de gemachtigde van appellant ter zitting erkend dat onvoldoende feiten en omstandigheden zijn gesteld om een geslaagd beroep op artikel 8 EVRM Pro te kunnen doen. Dit betekent dat dit hoger beroep niet slaagt en de aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.
4.4. Bij de beoordeling van bestreden besluiten 2 en 3 zijn de uitgangspunten van de WWB van belang. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de WWB kent deze wet een drietal uitgangspunten. In de eerste plaats dient de eigen verantwoordelijkheid van de burger centraal te staan om al datgene te doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien. Pas als mensen niet in staat blijken te zijn in het eigen bestaan te voorzien hebben zij een aanspraak op de overheid hen daarbij te ondersteunen. In de tweede plaats dient de gemeente zo goed mogelijk te zijn toegerust om de burger te helpen op weg naar werk en hem indien nodig daarbij een inkomenswaarborg te bieden. In de derde plaats dient de regelgeving zo te zijn ingericht dat gemeenten een zo groot mogelijke beleidsruimte en beleidsverantwoordelijkheid hebben om het doel van de wet te realiseren (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr.3, blz.2). Kernelement van bijstandsverlening was en blijft het uitgangspunt van de Algemene Bijstandswet dat een ieder die niet op eigen kracht in het bestaan kan voorzien recht heeft op bijstand van overheidswege en dat daarmee voor een ieder een menswaardig bestaan is gegarandeerd. Iedereen die het op eigen kracht niet redt heeft recht op vrijwaring van armoede (Kamerstukken I, 2003-2004, 28 870 en 28 960, B,
blz. 1-2).
4.5.1. Aangenomen kan worden dat appellant door de verlagingen van de bijstand met 100% voor de duur van in totaal acht maanden, beperkt is in de ontwikkeling van zijn persoon in relatie tot anderen, maar niet is gebleken dat hij onevenredig nadelige gevolgen van die verlagingen heeft ondervonden in verhouding tot de publieke belangen betrokken bij de afstemming van bijstand. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.5.2. Appellant had, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, ten tijde hier van belang op elk moment alsnog kunnen ingaan op het werkaanbod bij de Meergroep en zich aldus een inkomen kunnen verwerven dat hoger was dan de toepasselijke bijstandsnorm. Het is de eigen verantwoordelijkheid van appellant om daarvan al dan niet gebruik te maken. Als appellant op dit aanbod was ingegaan had hij op eigen kracht in zijn bestaan kunnen voorzien. Daarbij wordt aangetekend dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat appellant gegronde of anderszins te respecteren bezwaren had tegen aanvaarding van het aanbod van de Meergroep. De directe aanleiding voor het opleggen van de maatregel, die bij het bestreden besluit 2 is gehandhaafd, was niet dat appellant bezwaren had tegen het betreffende werk, maar dat hij zich niet kon verenigen met het aanbod van de zijde van het college van een tweedehands fiets, omdat hem een nieuwe fiets zou zijn toegezegd. Daargelaten dat uit de gedingstukken van een dergelijke toezegging niets blijkt, had appellant de aangeboden tweedehands fiets kunnen en moeten accepteren om daarmee dagelijks de afstand van zijn woning naar de werklocatie te overbruggen. Voor de stelling van appellant dat het college hem onheus heeft bejegend en onaanvaardbare druk heeft uitgeoefend, zijn geen aanknopingspunten aanwezig. Dat, zoals uit de gedingstukken naar voren komt, het aanvaarden van werk met een inkomen boven bijstandsniveau naar verwachting voor appellant niet tot een inkomensverbetering zou leiden omdat zijn schuldeisers loonbeslag zouden leggen, kan evenmin als een steekhoudend argument worden aangemerkt. Dat appellant bij het tekenen van het contract nog geen volledige duidelijkheid had over de precieze aard van het werk en dat, in zijn beleving, bij de Meergroep mensen werken die niet helemaal 100% zijn en dat hij daar niet tussen wilde zitten, vormt evenmin een plausibele reden voor zijn weigerachtige opstelling.
4.5.3. Daarnaast is van belang dat appellant in eerste instantie door middel van leningen van familieleden en vrienden in de essentiële kosten van het bestaan heeft kunnen voorzien. Nadat appellant medio 2011 van de Belastingdienst een, zij het grotendeels onterecht, bedrag van circa € 10.000,-- had ontvangen, heeft hij bovendien op schulden kunnen aflossen en van het resterende bedrag in zijn levensonderhoud kunnen voorzien. Weliswaar is medio 2011 de huurovereenkomst vanwege een huurschuld ontbonden, maar tot ontruiming van de woning van appellant is het niet gekomen, omdat hij een betalingsregeling met zijn verhuurder heeft kunnen treffen. Appellant is voorts niet langer dan twee of drie dagen verstoken geweest van energie in zijn woning. Bovendien heeft appellant ter zitting verklaard dat hij regelmatig en zonder vergoeding steun biedt aan personen uit de Turkse gemeenschap in zijn woonplaats en dat hij zonodig ook zelf vanuit die gemeenschap wordt ondersteund.
4.6. De omstandigheid dat appellant ervoor heeft gekozen stelselmatig het werkaanbod van het college af te wijzen en dat hij, zoals in hoger beroep aangevoerd “liever sterft dan voor het college te buigen” doet niet af aan de strekking van de opgelegde maatregelen als prikkel om zijn gedrag bij te stellen in de door het college, dat belast is met de uitvoering van de WWB, gewenste richting. Zoals de Raad meermalen heeft overwogen (CRvB 14 maart 2011, LJN BP6843) hebben maatregelen als hier aan de orde geen punitief karaker. Dat appellant de opgelegde maatregelen als een straf ervaart, leidt niet tot een ander oordeel.
4.7. Gelet op de hiervoor geschetste omstandigheden kan niet wordt geoordeeld dat bestreden besluiten 2 en 3 wegens strijd met artikel 8 van Pro het EVRM niet in stand kunnen blijven. Dit betekent dat ook de aangevallen uitspraken 2 en 3 voor bevestiging in aanmerking komen. Dit brengt tevens mee dat het verzoek in de zaak 12/398 WWB om veroordeling tot vergoeding van schade dient te worden afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
- wijst het verzoek in de zaak 12/398 WWB om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.F. Bandringa en E.C.R. Schut als leden, in tegenwoordigheid van A.C. Oomkens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2013.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) A.C. Oomkens
QH