Uitspraak
11/3575 WWB + 11/3576 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 11 mei 2011, 10/430 en 10/1152 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 19 maart 2013
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. M.P. Smit, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken, onder meer een besluit van 9 augustus 2011, aan de Raad gezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 februari 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door J.P. Hageman. Betrokkene is niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene ontving bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).
1.2. Bij besluit van 27 oktober 2009 heeft appellant met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en artikel 5, aanhef en onder 1, van de Maatregelenverordening 2009 van de gemeente Hengelo (Verordening) de bijstand van betrokkene met ingang van 1 oktober 2009 verlaagd met 100% gedurende één maand. Tegen dit besluit heeft betrokkene geen rechtsmiddel aangewend.
1.3. Bij besluit van 4 november 2009 heeft appellant met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de artikelen 5, aanhef en onder 1, en 10, eerste lid, van de Verordening de bijstand van betrokkene met ingang van 4 november 2009 verlaagd met 100% gedurende twee maanden. Daaraan heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkene op 4 november 2009 heeft geweigerd algemeen geaccepteerde arbeid als medewerker algemene dienst bij [naam stichting] ([stichting]) te aanvaarden. Appellant heeft in verband met recidive de duur van de verlaging verdubbeld in vergelijking met de in de Verordening voorziene standaardverlaging.
1.4. Bij besluit van 23 december 2009 heeft appellant met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de artikelen 5, aanhef en onder 1, en 11 van de Verordening de bijstand van betrokkene met ingang van 11 december 2009 blijvend verlaagd met 100%. Daaraan heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkene op 11 december 2009 opnieuw heeft geweigerd algemeen geaccepteerde arbeid als medewerker algemene dienst bij [stichting] te aanvaarden. Bij de vaststelling van de zwaarte van de maatregel heeft appellant er rekening mee gehouden dat betrokkene heeft volhard in haar verwijtbare gedrag. Voorts heeft appellant meegedeeld dat na drie maanden een heroverweging van de verlaging plaatsvindt.
1.5. Bij besluit van 9 maart 2010 (bestreden besluit 1), voor zover hier van belang, heeft appellant de bezwaren tegen de besluiten van 4 november 2009 en 23 december 2009 ongegrond verklaard.
1.6. Bij besluit van 30 maart 2010 heeft appellant met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de artikelen 5, aanhef en onder 1, en 11 van de Verordening bepaald dat de bijstand van betrokkene blijvend verlaagd blijft met 100%. Tegen dit besluit heeft betrokkene geen rechtsmiddel aangewend.
1.7. Bij besluit van 31 mei 2010 heeft appellant met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de artikelen 5, aanhef en onder 1, en 11 van de Verordening wederom bepaald dat de bijstand van betrokkene blijvend verlaagd blijft met 100%. Daaraan heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkene op 26 mei 2010 wederom heeft geweigerd algemeen geaccepteerde arbeid als medewerker algemene dienst bij [stichting] te aanvaarden. Bij de vaststelling van de zwaarte van de maatregel heeft appellant er rekening mee gehouden dat betrokkene blijft volharden in haar verwijtbare gedrag.
1.8. Bij besluit van 28 september 2010 (bestreden besluit 2) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 31 mei 2010 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en de besluiten van 4 november 2009,
23 december 2009 en 31 mei 2010 herroepen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat appellant betrokkene ten onrechte heeft verweten de verplichting van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB niet te zijn nagekomen. De aan betrokkene aangeboden arbeidsplaats bij [stichting] is immers een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Het gaat om gesubsidieerd werk in het kader van de WWB dat is bedoeld om betrokkene te ondersteunen om een kansrijke positie op de arbeidsmarkt te verkrijgen. Door op 4 november 2009, 11 december 2009 en 26 mei 2010 de aangeboden functie bij [stichting] niet te aanvaarden, heeft betrokkene wel steeds in strijd gehandeld met de ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB op haar rustende verplichting. Dit kan betrokkene echter niet worden verweten, gelet op het re-integratietraject dat zij eerder heeft doorlopen en gezien het feit dat zij inmiddels een betaald dienstverband heeft gevonden waarmee zij deels in de kosten van het bestaan kan voorzien. Volgens de rechtbank valt niet in te zien hoe de aangeboden werkzaamheden bij [stichting], gelet op de aard en het doel daarvan en het feit dat betrokkene al een werkleerstage van zes maanden heeft gevolgd, in haar geval enig perspectief richting arbeidsinschakeling bieden.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. Appellant heeft een besluit van 9 augustus 2011 aan de Raad gezonden. Daarbij heeft appellant betrokkene meegedeeld dat het instellen van hoger beroep de rechtsgevolgen van de aangevallen uitspraak niet opschort en dat hij daarom gehouden is de bijstand die als gevolg van de besluiten van 4 november 2009, 23 december 2009 en 31 mei 2009 (lees: 2010) niet is uitbetaald alsnog moet worden nabetaald. Het besluit van 9 augustus 2011 is niet genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft appellant immers niet opgedragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren tegen de besluiten van 4 november 2009, 23 december 2009 en 31 mei 2010, maar heeft zelf in de zaak voorzien door die besluiten te herroepen. Dat betekent dat de Raad, anders dan hij aan partijen heeft meegedeeld, het besluit van 9 augustus 2011 niet in de beoordeling zal betrekken. De zaak met
reg. nr. 12/5135 WWB komt daarmee te vervallen.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
wettelijk kader
5.1. In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB is bepaald dat onder arbeidsinschakeling wordt verstaan het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB.
5.2. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, voor zover hier van belang, is de belanghebbende verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB, te aanvaarden. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, voor zover van belang, is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling.
5.3. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de WWB stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende. In het tweede lid is bepaald, voor zover van belang, dat indien de belanghebbende de uit de wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b. Van verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De hiervoor bedoelde verordening is in dit geval de Verordening.
5.4. Artikel 4, aanhef en onder 1, van de Verordening bepaalt dat de uitkering wordt verlaagd met 20% gedurende een maand bij het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een voor de inschakeling in de arbeid noodzakelijk geachte scholing of opleiding, dan wel aan andere aangewezen activiteiten die de zelfstandige bestaansvoorziening bevorderen.
5.5. Artikel 5, aanhef en onder 1, van de Verordening bepaalt dat de uitkering wordt verlaagd met 100% gedurende een maand bij het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid.
5.6. Artikel 9 van Pro de Verordening bepaalt dat de verlaging van de uitkering wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de uitkeringsgerechtigde de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert.
5.7. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Verordening wordt de periode van verlaging van de uitkering, genoemd in onder meer de artikelen 4 en 5 verdubbeld indien de uitkeringsgerechtigde zich binnen twaalf maanden na de vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging uit dezelfde of een hogere categorie.
5.8. In artikel 11, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat, indien de uitkeringsgerechtigde na de recidive genoemd in artikel 10 van Pro de Verordening volhardt in de gedraging, burgemeester en wethouders de uitkering kunnen verlagen. Deze verlaging kan voor onbepaalde tijd voortduren. Er dient dan telkens na uiterlijk drie maanden een heroverweging van de verlaging plaats te vinden.
5.9. Op grond van artikel 12, tweede lid, van de Verordening, voor zover van belang, zien burgemeester en wethouders af van het opleggen van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht.
voorziening gericht op arbeidsinschakeling
5.10. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene op 4 november 2009, 11 december 2009 en 26 mei 2010 heeft geweigerd de haar aangeboden functie als medewerker algemene dienst bij [stichting] te aanvaarden. Appellant heeft aangevoerd dat betrokkene algemeen geaccepteerde arbeid is aangeboden en dat daarbij geen gebruik is gemaakt van een voorziening, zodat betrokkene door dat aanbod te weigeren de ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB op haar rustende verplichting niet is nagekomen.
5.11. Uit de gedingstukken blijkt dat de betreffende functie aan betrokkene is aangeboden in het kader van het project ‘diagnose werk aanpak’. Uit de door appellant in hoger beroep overgelegde gegevens blijkt dat met dat project inhoud is gegeven aan een nieuw en verscherpt re-integratiebeleid. De doelgroep van de ‘diagnose werk aanpak’ wordt gevormd door personen bij wie is geconstateerd of van wie wordt verwacht dat zij via reguliere toeleidingsactiviteiten niet in voldoende mate worden gestimuleerd om betaalde arbeid te aanvaarden en/of inspanningen te ontplooien om dergelijke arbeid te verkrijgen. Afhankelijk van de individuele situatie kan de aanpak bestaan uit het vrijwel per direct aanbieden van betaalde arbeid, het stelselmatig volgen van sollicitatieactiviteiten, het gericht en veelvuldig oproepen zich te melden bij de sociale dienst of een combinatie hiervan. De betaalde arbeid wordt per direct aangeboden door tussenkomst van een extern re-integratiebedrijf. Dit bedrijf draagt zorg voor het aanbieden van een concrete werkplek en concrete werkzaamheden en voor het toezicht op het verrichten van de werkzaamheden en het nakomen van de daaraan verbonden verplichtingen. Zolang het nodig is, zal het aanbod stelselmatig worden herhaald. De aangeboden dienstbetrekking heeft een beperkte duur, variërend van drie tot zes maanden, en moet leiden tot een inkomen op of boven bijstandsniveau. De loonkosten komen voor rekening van appellant. Gelet op deze gegevens moet de door betrokkene geweigerde functie bij [stichting] worden aangemerkt als een voorziening die is gericht op de arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de WWB. Het oordeel van de rechtbank dat appellant betrokkene ten onrechte heeft verweten de verplichting van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB niet te zijn nagekomen is dan ook juist, zodat de rechtbank de bestreden besluiten terecht heeft vernietigd.
verwijtbaarheid
5.12. De rechtbank heeft aan de herroeping van de besluiten van 4 november 2009,
23 december 2009 en 31 mei 2010 ten grondslag gelegd dat betrokkene niet valt te verwijten dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de haar aangeboden voorziening. Appellant heeft dat oordeel terecht bestreden. De omstandigheid dat betrokkene ten tijde van de aanbiedingen om bij [stichting] te werken voor een beperkt aantal uren schoonmaakwerkzaamheden bij Asito verrichtte en daarmee deels in haar bestaan kon voorzien, betekent niet dat van haar niet kon worden gevergd het aanbod om bij [stichting] te werken te aanvaarden. De werkzaamheden bij [stichting] zouden betrokkene immers een zodanig inkomen opleveren dat zij niet langer een beroep op bijstand behoefde te doen. Betrokkene was er bovendien mee bekend dat in verband met de werkzaamheden bij Asito het aantal bij [stichting] te werken uren zou worden aangepast en dat ook met haar werktijden bij Asito rekening kon worden gehouden. De omstandigheid dat betrokkene al een werkleerstage van zes maanden achter de rug had, betekent evenmin dat zij niet behoefde in te gaan op het aanbod om bij [stichting] te werken. De werkleerstage had er immers niet toe geleid dat betrokkene door het verrichten van reguliere betaalde arbeid in de kosten van het bestaan kon voorzien. Betrokkene heeft haar stelling dat zij door appellant onvoldoende is geïnformeerd over doel, aard en inhoud van de werkzaamheden die zij bij [stichting] zou moeten verrichten niet aannemelijk gemaakt. Uit de door haar aangevoerde redenen om de functie bij [stichting] te weigeren, blijkt dat betrokkene op de hoogte was van de aard en inhoud van het werk en de omstandigheden waaronder het werk moest worden verricht.
5.13. Hetgeen onder 5.12 is overwogen, betekent dat de rechtbank de besluiten van
4 november 2009, 23 december 2009 en 31 mei 2010 op onjuiste gronden heeft herroepen. In zoverre slaagt het hoger beroep.
zelf voorzien
5.14. Uit hetgeen onder 5.10 en 5.11 is overwogen, vloeit voort dat betrokkene door op
4 november 2009, 11 december 2009 en 26 mei 2010 te weigeren de haar aangeboden functie als medewerker algemene dienst bij [stichting] te aanvaarden, telkens de ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB op haar rustende verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling niet of onvoldoende is nagekomen. Nu op grond van hetgeen onder 5.12 is overwogen niet gezegd kan worden dat ten aanzien van deze gedragingen elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, was appellant op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden de bijstand van appellant te verlagen met toepassing van de Verordening.
5.15. De gemachtigde van appellant heeft ter zitting verklaard dat, uitgaande van hetgeen onder 5.14 is overwogen, de bijstand van betrokkene met ingang van 4 november 2009 voor de duur van één maand met 20% en met ingang van 11 december 2009 voor de duur van twee maanden met 20% dient te worden verlaagd. Voorts dient onder gelijktijdige beëindiging van de bij het besluit van 30 maart 2010 opgelegde maatregel de bijstand met ingang van 31 mei 2010 voor onbepaalde tijd met 20% te worden verlaagd. Behoort verlaging van de bijstand voor onbepaalde duur niet tot de mogelijkheden, dan moet de bijstand voor de duur van drie maanden worden verlaagd.
5.16. Gemachtigde van appellant heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat artikel 5, aanhef en onder 1, van de Verordening slechts ziet op situaties waarin de belanghebbende de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB niet of onvoldoende is nagekomen. Daarvan uitgaande kunnen de aan betrokkene verweten gedragingen worden gekwalificeerd als het niet of onvoldoende meewerken aan activiteiten die een zelfstandige bestaansvoorziening bevorderen als bedoeld in artikel 4, onder 1, van de Verordening. Dat betekent dat verlaging van de bijstand met ingang van 4 november 2009 met 20% voor de duur van één maand in overeenstemming is met de in artikel 4, aanhef, van de Verordening voorgeschreven standaardmaatregel. Aangezien artikel 10, eerste lid, van de Verordening in geval van recidive een verdubbeling van de verlaging voorschrijft, is ook de verlaging van de bijstand met ingang van 11 december 2009 voor de duur van twee maanden met 20% in overeenstemming met de in de Verordening voorgeschreven standaardmaatregel. In hetgeen betrokkene heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de persoonlijke omstandigheden van betrokkene, de ernst van de gedraging of de mate van verwijtbaarheid appellant aanleiding hadden moeten geven de vastgestelde verlagingen te matigen met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de WWB in verbinding met artikel 9 van Pro de Verordening.
5.17. Met betrekking tot de verlaging met ingang van 31 mei 2010 voor onbepaalde tijd met 20% heeft appellant gewezen op artikel 11 van Pro de Verordening. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 11 maart 2008, LJN BC7309) is het voor onbepaalde duur verlagen van de bijstand echter in strijd met de WWB. Dit uitgangspunt is mede ingegeven door de rechtszekerheid en het vangnetkarakter van de bijstandswetgeving. Dit leidt ertoe dat artikel 11, eerste lid, van de Verordening wegens strijd met artikel 18, tweede lid, van de WWB onverbindend is, voor zover daarin is bepaald dat de verlaging voor onbepaalde tijd kan voortduren. Gelet op de omstandigheid dat betrokkene na recidive heeft volhard in haar verwijtbare gedrag is een verlaging van de bijstand met 20% gedurende drie maanden met ingang van 31 mei 2010 onder gelijktijdige beëindiging van de bij het besluit van 30 maart 2010 opgelegde maatregel in overeenstemming met de ernst van de gedraging. Ook in hetgeen betrokkene heeft aangevoerd over de mate waarin de gedraging haar kan worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeert, bestaat geen grond voor het oordeel dat de bijstand met minder dan 20% moet worden verlaagd of voor een kortere duur dan drie maanden. De verlaging is dan ook niet in strijd met artikel 18, eerste lid, van de WWB in verbinding met artikel 9 van Pro de Verordening.
5.18. In hetgeen betrokkene heeft aangevoerd, bestaat evenmin grond voor het oordeel dat sprake is van dringende redenen als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Verordening. Appellant was dan ook niet bevoegd van de verlagingen van de bijstand af te zien.
5.19. Gelet op hetgeen onder 5.12 tot en met 5.18 is overwogen, bestaat aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen voor zover daarbij geen nieuwe besluiten zijn genomen in de plaats van de door de rechtbank herroepen besluiten van 4 november 2009, 23 december 2009 en 31 mei 2010. Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zal de Raad bepalen dat de bijstand van betrokkene met ingang van 4 november 2009 voor de duur van één maand met 20%, met ingang van 11 december 2009 voor de duur van twee maanden met 20% en met ingang van 31 mei 2010 voor de duur van drie maanden met 20% wordt verlaagd en dat de bij het besluit van 30 maart 2010 opgelegde verlaging met ingang van 31 mei 2010 wordt beëindigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij geen nieuwe besluiten zijn genomen in de plaats van de herroepen besluiten van 4 november 2009, 23 december 2009 en 31 mei 2010;
-bepaalt dat de bijstand van betrokkene met ingang van 4 november 2009 voor de duur van één maand met 20% wordt verlaagd;
-bepaalt dat de bijstand van betrokkene met ingang van 11 december 2009 voor de duur van twee maanden met 20% wordt verlaagd;
-bepaalt dat de bij het besluit van 30 maart 2010 opgelegde verlaging van de bijstand van betrokkene wordt beëindigd met ingang van 31 mei 2010 en dat de bijstand van betrokkene met ingang van 31 mei 2010 voor de duur van drie maanden met 20% wordt verlaagd;
-bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 9 maart 2010 en 28 september 2010;
-bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
C.J. Borman als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2013.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) M. Sahin
HD