Uitspraak
11/6261 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van
9 september 2011, 10/368 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Veghel (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. A.G. Kerkhof, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2014. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kerkhof en mr. C.C.J.M. den Ouden.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante was sinds 3 mei 2004 werkzaam als beleidsmedewerker op de afdeling [naam afdeling] bij de gemeente Veghel. In 2007 is door het college aan de werknemers gevraagd een Verklaring integer handelen (verklaring) te ondertekenen. Appellante had ernstige bezwaren tegen de inhoud van de verklaring en heeft uit professionele overwegingen geweigerd deze te ondertekenen.
1.2. In verband met deze weigering heeft appellante op 12 juni 2007 een gesprek gehad met de gemeentesecretaris en op 12 september 2007 met de burgemeester. Appellante heeft te kennen gegeven dat zij in die gesprekken onheus is bejegend, onder ongeoorloofde druk is gezet en is geïntimideerd. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in haar ziekmelding op 7 januari 2008.
1.3. De door appellante aan de orde gestelde integriteitskwestie is mede aanleiding geweest voor een onderzoek naar onrust, misstanden en ongewenste omgangsvormen in de organisatie van de gemeente Veghel. Dit onderzoek heeft tot gevolg gehad dat de gemeentesecretaris, de burgemeester en het voltallige college zijn afgetreden. In de vergadering van de gemeenteraad van Veghel van 22 mei 2008 is een motie voorgesteld om de verklaring buiten de orde en niet langer van toepassing te verklaren en deze in te nemen van het personeel teneinde deze te vernietigen.
1.4. Op 2 juli 2008 heeft een oriënterend gesprek plaatsgehad tussen appellante en de gemeentesecretaris ad interim. De bedrijfsarts heeft op 12 augustus 2008 vastgesteld dat appellante ongeschikt is voor werkzaamheden bij de gemeente Veghel en dat re-integratie daar niet meer aan de orde is. In een brief van 21 augustus 2008 heeft de toenmalige gemachtigde van appellante aangedrongen op een voortvarende afhandeling van de haar in het gesprek van 2 juli 2008 gedane toezeggingen. Daarbij is te kennen gegeven dat re-integratie van appellante bij de gemeente niet meer mogelijk is en dat een vervolggesprek in het teken zou moeten staan van een beëindiging van de aanstelling van appellante met een reëel afvloeiingspakket, waarin vergoeding van materiële en immateriële schade begrepen zou moeten zijn.
1.5. Op 3 september 2008 is een eerste gesprek gevoerd om te komen tot een minnelijke regeling. Deze onderhandelingen zijn zonder resultaat gebleven. De op 9 december 2008 gestarte mediation is beëindigd zonder dat partijen tot overeenstemming konden komen over de omschrijving van het geschil. Nadat appellante al eerder een klacht tegen de gemeente Veghel bij de Nationale ombudsman had ingediend, heeft zij medio december 2008 een klacht ingediend bij de VNG.
1.6. Na een voornemen daartoe, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft het college appellante bij besluit van 27 april 2009 per 1 mei 2009 eervol ontslag verleend wegens duurzaam verstoorde verhoudingen, met toepassing van artikel 8:8 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Aan dit ontslag is een regeling verbonden waarbij aan appellante een aanspraak wordt toegekend op een WW-uitkering en op een bovenwettelijke en aansluitende uitkering ingevolge hoofdstuk 10d van de CAR/UWO.
1.7. Medio juni 2009 heeft de gemeente Veghel een Regeling Nazorg individuele gevallen (Regeling Nazorg) vastgesteld. Ambtenaren die zijn gedupeerd door de handelwijze van het management van de gemeente in de periode 1 juni 2005 tot en met 1 juli 2008 kunnen op grond van deze regeling verzoeken om een bindend advies door de daartoe ingestelde Commissie Nazorg Individuele Gevallen (Commissie Nazorg).
1.8. Op verzoek van appellante heeft het college zich bij brief van 6 juli 2009 bereid verklaard nogmaals met appellante te overleggen om tot een vergelijk te komen. Daarbij heeft het college nadrukkelijk gesteld dat het tot een nadere regeling tegen finale kwijting bereid is onder de voorwaarde dat appellante de procedures tegen de gemeente Veghel staakt en geen nieuwe zal entameren. Partijen zijn hierna wederom in overleg getreden.
1.9. Op 19 november 2009 waren partijen elkaar zeer dicht genaderd over de inhoud van een vaststellingsovereenkomst, waarbij onder meer was voorzien in een hogere bovenwettelijke uitkering dan in het ontslagbesluit was voorzien, en in een ontslagvergoeding van € 25.000,- netto. Op 30 november 2009 heeft de gemachtigde van appellante namens haar bij de Commissie Nazorg een verzoek tot compensatie gedaan. Op 2 december 2009 heeft het college zich bereid verklaard akkoord te gaan met het laatste voorstel van appellante van
19 november 2009, op voorwaarde dat appellante afziet van de procedure inzake de Regeling Nazorg. Appellante heeft haar verzoek aan de commissie echter gehandhaafd. Daarop heeft het college afgezien van de beoogde vaststellingsovereenkomst.
1.10. Bij beslissing op bezwaar van 18 december 2009 (bestreden besluit) heeft het college, overeenkomstig het advies van de bezwaaradviescommissie, de motivering van het ontslagbesluit aangevuld, appellante in aanvulling op de regeling die het college op grond van artikel 10d:4, eerste lid, van de CAR/UWO dient te treffen, een extra uitkering toegekend van 10% tot het bereiken van de 65 jarige leeftijd, en haar een bijkomende ontslagvergoeding toegekend van één maand per dienstjaar.
1.11. De Commissie Nazorg heeft op 24 februari 2010 geadviseerd aan appellante een schadevergoeding toe te kennen van € 320,32 wegens reiskosten medische hulp en € 2.000,- wegens kosten juridische bijstand.
2.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij - kort samengevat - overwogen dat sprake is van een impasse in de arbeidsverhouding waardoor geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare voortzetting van het dienstverband. Het college heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid appellante met toepassing van artikel 8:8 van de CAR/UWO te ontslaan. Het college heeft erkend dat er binnen de gemeente sprake is geweest van misstanden die door appellante aan de orde zijn gesteld. Bovendien is erkend dat het college tekort is geschoten in de wijze waarop met de klachten van appellante is omgegaan. Het college heeft dan ook aanleiding gezien appellante een aanvulling op de reguliere uitkering en een ontslagvergoeding toe te kennen; de rechtbank ziet hierin een compensatie voor het aandeel van de werkgever in het ontstaan van de situatie. Wat betreft het voortbestaan van de situatie die uiteindelijk tot het ontslag van appellante heeft geleid oordeelt de rechtbank dat het college zich de misstanden in de organisatie heeft aangetrokken en op verschillende manieren getracht heeft tot verbetering van de situatie te komen. De integriteitsverklaring is ingetrokken. Een nieuwe gemeentesecretaris, burgemeester en college zijn aangetreden. Er is nazorg geboden en de gemeente is in gesprek getreden met appellante om tot een oplossing van de impasse te komen. Appellante heeft echter onvoldoende blijk gegeven mee te willen werken aan een oplossing van de bestaande impasse, terwijl dit wel van haar gevergd mocht worden. Volgens de rechtbank kan dan ook niet geconcludeerd worden dat het college in het voortbestaan van de situatie een overwegend aandeel heeft gehad die had moeten leiden tot een hogere vergoeding dan toegekend.
3.1.
Appellante heeft in hoger beroep betoogd dat het college de arbeidsverhouding bewust zeer ernstig heeft verstoord om een ontslaggrond te creëren. Zij stelt dat zij proportioneel en procedureel heeft gehandeld bij het aan de kaak stellen van de misstanden, en dat de einduitkomst voor haar disproportioneel nadelig is. Zij bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat zij onvoldoende blijk heeft gegeven mee te willen werken aan een oplossing in de ontstane situatie. De regeling van 19 november 2009 heeft zij aanvaard als zijnde passend, maar deze is door het stellen van een onmogelijke extra voorwaarde door het college niet aan haar gegund. De regeling waarvan thans sprake is doet geen recht aan al haar leed en zij blijft bovendien met alle kosten zitten. De regeling is in de praktijk bovendien een vrijwel lege huls, nu zij per 4 oktober 2010 vanwege het aanvaarden van ander werk geen recht meer heeft op enige WW-uitkering, bovenwettelijke uitkering of aansluitende uitkering. Het enige dat overblijft is een ontslagvergoeding van vijf maandsalarissen, zijnde netto ongeveer € 9.000,-. Appellante heeft voorts betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten haar beroep tegen de handhaving van het ontslagbesluit gegrond te verklaren en het college in de kosten te veroordelen, nu in de akte van ontslag in strijd met artikel 8:8:1 van de CAR/UWO ongevraagd en tegen de wil van appellante de ontslaggrond is vermeld.
3.2.
Het college heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellante bestrijdt niet dat er ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een impasse en dat er geen basis meer was voor vruchtbare samenwerking. Het college was dan ook bevoegd appellante met toepassing van artikel 8:8 van de CAR/UWO te ontslaan. Wat appellante in hoger beroep naar voren heeft gebracht komt er in de kern op neer dat zij zich tekortgedaan acht met de ontslagregeling en de ontslagvergoeding die haar bij het bestreden besluit zijn toegekend.
4.2.
Het betoog van appellante dat uitgegaan zou moeten worden van de passende regeling, zoals door haar op 19 november 2009 is aanvaard, kan de Raad niet volgen, nu partijen het over een voor het college belangrijke voorwaarde oneens zijn gebleven. Het college heeft reeds in zijn brief van 6 juli 2009 verklaard dat voorwaarde voor een nadere regeling zou zijn dat appellante alle procedures tegen het college zou staken en geen nieuwe zou entameren. De Raad merkt op dat het stellen van een dergelijke voorwaarde in een vaststellingovereenkomst geenszins ongebruikelijk of onredelijk is. Met zo’n overeenkomst wordt immers beoogd dat partijen hun geschillen beëindigen en over en weer tot finale kwijting komen. De bij brief van 2 december 2009 door het college (nogmaals) gestelde voorwaarde dat appellante af zou zien van haar procedure op grond van de Regeling Nazorg kan dan ook niet, zoals appellante meent, als een onmogelijke extra voorwaarde van de zijde van het college worden aangemerkt. Van een impulsieve en daarom wellicht niet aan appellante toe te rekenen verwerping van deze door het college gestelde voorwaarde is geen sprake geweest. Appellante werd destijds bijgestaan door een advocaat, aan wie het op grond van de brief van 2 december 2009 volstrekt duidelijk moet zijn geweest dat door het college nog bedenktijd werd geboden om alsnog af te zien van de procedure op grond van de Regeling Nazorg en dat, indien appellante daartoe niet bereid was, geen overeenstemming tot stand zou komen en het college een regeling volgens het advies van de bezwaaradviescommissie zou vaststellen. Dat appellante ondanks de haar geboden bedenktijd niet van die ene procedure heeft willen afzien dient voor haar rekening te blijven.
4.3.
De Raad staat vervolgens voor de vraag of de regeling zoals het college in het bestreden besluit, conform het advies van de bezwaaradviescommissie, heeft toegekend als toereikend moet worden beschouwd. Daartoe dient deze regeling te worden vergeleken met hetgeen aan appellant volgens de CAR/UWO en de vaste rechtspraak van de Raad zou toekomen.
4.4.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ7006) brengt het beginsel van een behoorlijke belangenafweging mee dat een ontslag zoals hier aan de orde vergezeld moet gaan van toekenning van een aanspraak (garantie) op een minimale ontslaguitkering. Die ontslaguitkering moet ten minste gelijk zijn aan het totaal van de reguliere WW-uitkering en de bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid, alsof er geen sprake is van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, van de WW. De Raad stelt vast dat het college aan appellante bij het ontslagbesluit van 27 april 2009 een dergelijke aanspraak heeft toegekend, en daaraan bij het bestreden besluit nog een aanvulling van 10% heeft toegevoegd. Dat de regeling in het geval van appellante vanaf 4 oktober 2010 niet meer tot enige uitkering heeft geleid vanwege het aanvaarden van andere betaalde arbeid door appellante, maakt deze regeling op zichzelf bezien nog niet ontoereikend, nu de aanspraak op een ontslaguitkering volgens genoemde vaste rechtspraak niet meer behoeft in te houden dan de garantie van een minimum inkomen.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 9 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173) is een uitkeringsregeling op minimumniveau, zoals bedoeld in 4.4, alleen dan onvoldoende, als komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of als een uitkering op dat niveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht. Het gaat hierbij niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. In een recente uitspraak van 28 februari 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043) heeft de Raad nadere uitgangspunten vastgesteld voor het bepalen van de toe te kennen compensatie (de zogenoemde plus). Voor de berekening van de hoogte van de vergoeding is van belang de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar de bandbreedten 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1); voorts zijn van belang de hoogte van het maandsalaris en de duur van het dienstverband, waarbij het aantal dienstjaren wordt gedeeld door 2. Voor het meewegen van andere factoren, zoals kansen op de arbeidsmarkt, gezondheidstoestand en reputatieschade bestaat in beginsel geen aanleiding.
4.6.
Ter compensatie van het aandeel dat het college heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag van appellante heeft geleid heeft het college appellante een ontslagvergoeding (plus) toegekend ter grootte van vijf maandsalarissen. Dit bedrag is hoger dan de ontslagvergoeding van ten hoogste tweeënhalve maandsalarissen die appellante met haar vijf dienstjaren zou hebben ontvangen, indien het aandeel van het college op de maximale bandbreedte van 80-100% zou worden gesteld. Geconcludeerd wordt dat appellante, bezien in het licht van de in 4.5 beschreven vaste rechtspraak, geen aanspraak kan doen gelden op een hogere ontslagvergoeding dan haar is toegekend. Uit een en ander volgt dat buiten bespreking kan blijven hoe groot het aandeel van beide partijen is geweest.
4.7.
Evenmin slaagt de beroepsgrond van appellante dat de rechtbank haar beroep tegen het ontslagbesluit gegrond had moeten verklaren en haar een proceskostenvergoeding had moeten toekennen, nu het college had nagelaten haar overeenkomstig haar verzoek een akte van ontslag toe te kennen zonder vermelding van de gronden van ontslag. Blijkens de gedingstukken is het college van meet af aan bereid geweest om dit verzoek te honoreren en bestond over dit punt ook geen geschil tussen partijen. De rechtbank mocht dan ook volstaan met te overwegen - zoals zij heeft gedaan - dat zij geen reden had te twijfelen dat het college deze toezegging gestand zou doen en dat dit punt geen verdere bespreking meer behoefde. Ter zitting is de Raad overigens gebleken dat deze toezegging inmiddels tot uitvoering is gekomen.
4.8.
Uit hetgeen in 4.2 tot en met 4.7 is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2014.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) S.K. Dekker