Uitspraak
13/1519 AW
Datum uitspraak: 25 september 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 februari 2013, 12/301 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Emmen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft J.E. Eshuis hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante en het college hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 augustus 2014. Appellante is verschenen, bijgestaan door J.E. Eshuis. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door J.W.S. Maatje.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante was sinds 1 januari 1998 in dienst bij de gemeente, vanaf 1 maart 2006 als administratief medewerker bij de staf van de [afdeling 1] van de [dienst].
1.2. Na overleg met de gemeentelijke vertrouwenspersoon Integriteit heeft appellante op
31 maart 2010 een melding gedaan van ongewenst gedrag. Dit bestond er volgens appellante uit dat zij werd genegeerd, geen werk kreeg toebedeeld en dat een uitzendkracht feitelijk haar werkzaamheden verrichtte. In de Rapportage Meldpunt Integriteit van 25 oktober 2010 is niet aannemelijk gevonden dat het ongewenste gedrag daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Volgens de onderzoekers is er sprake van een functioneringsprobleem dat is uitgemond in een arbeidsconflict. In de rapportage wordt melding gemaakt van verklaringen van het afdelingshoofd en van teamleiders over het disfunctioneren van appellante vanwege haar houding en gedrag waarbij zij een weinig pro-actieve houding laat zien, beschikt over weinig zelfreflectie en tekort schiet op het contactuele vlak. De gemeentesecretaris heeft in zijn brief van 30 november 2010 de conclusie van het onderzoek overgenomen en heeft te kennen gegeven te laten onderzoeken of appellante haar werkzaamheden bij de [afdeling 1] weer kan hervatten. Het hoofd Bedrijfsbureau van de [dienst] heeft op
28 februari 2011 geadviseerd dat het vanwege de verstoorde verhoudingen niet verstandig is dat appellante binnen de dienst re-integreert. In februari 2011 heeft appellante bij de Klachtencommissie ongewenst gedrag gemeentelijke overheid (Klachtencommissie) een klacht ingediend over de wijze van afhandeling van haar melding ongewenst gedrag door het Meldpunt Integriteit (Meldpunt) en de gemeentesecretaris. De Klachtencommissie heeft het college geadviseerd de klacht niet-ontvankelijk te verklaren. Bij brief van 27 april 2011 heeft het college dit advies overgenomen. Op 3 mei 2011 heeft appellante over de afhandeling van haar melding ongewenst gedrag een klacht ingediend bij de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman heeft de klacht op 26 oktober 2011 niet gegrond verklaard, maar zag wel aanleiding voor een kritische kanttekening. De keuze van appellante om een integriteitsmelding te doen was achteraf niet juist. Nu de keuze voor het doen van een integriteitsmelding tot stand is gekomen na overleg met de gemeentelijke vertrouwenspersoon, had het op de weg van de gemeentesecretaris gelegen om naar een alternatieve weg te zoeken voor een mogelijke oplossing van het door appellante ervaren probleem.
1.3. Bij besluit van 11 juli 2011 heeft het college appellante met ingang van 1 augustus 2011 bovenformatief geplaatst. Daarbij is een re-integratietermijn van maximaal 14 maanden in het vooruitzicht gesteld om te komen tot herplaatsing binnen de gemeentelijke organisatie of daarbuiten. Indien geen herplaatsing plaatsvindt, wordt appellante met ingang van 1 november 2012 eervol ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van haar betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken.
1.4. In opdracht van de gemeente is op 12 juli 2011 na een loopbaan- en beroepskeuzeonderzoek een rapport over appellante uitgebracht. Appellante heeft vervolgens werkzaamheden verricht op de [afdeling 2], in juli en augustus 2011 op de [afdeling 3] ([afdeling 3]) en van september tot november 2011 op de [afdeling 4]. Bij brief van 30 november 2011 heeft het hoofd van de [afdeling 4] appellante laten weten dat de mogelijkheden voor herplaatsing binnen de gemeentelijke organisatie uitgeput zijn. Geconstateerd wordt dat de houding en het gedrag van appellante hebben geleid tot het tussentijds overplaatsen op de [afdeling 2], dat de plaatsing op de afdeling [afdeling 3] om die reden is beëindigd en dat ook van voortzetting van de werkzaamheden op de [afdeling 4] geen sprake meer kan zijn. Appellante wordt verweten dat zij het negatieve beeld dat zij van de gemeentelijke organisatie heeft aan haar collega’s blijft verkondigen.
1.5. Appellante heeft zich na beëindiging van de werkzaamheden op de [afdeling 4] ziek gemeld. In februari 2012 heeft appellante zich weer volledig hersteld gemeld. Van hervatting van werkzaamheden is het niet meer gekomen.
1.6. Bij besluit van 19 april 2012 (bestreden besluit) heeft het college, met overneming van het advies van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften, het bezwaar van appellante gegrond verklaard, het besluit van 11 juli 2011 herroepen en appellante met ingang van 1 november 2012 op grond van artikel 8:8 van Pro de Gemeentelijke arbeidsvoorwaardenregeling (GAR) eervol ontslag verleend op de grond dat in de loop van de tijd een impasse is ontstaan die een vruchtbare samenwerking in de weg staat en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet kan worden verwacht. Tevens is een vergoeding toegekend van in bezwaar gemaakte kosten. Aan appellante is in het kader van het ontslag geen verdergaande financiële compensatie toegekend dan de aanvullende en na-wettelijke uitkering bij ontslag ingevolge de GAR.
2.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een impasse en dat er geen uitzicht meer bestond op het herstel van een vruchtbare samenwerking. Het college heeft daarom over kunnen gaan tot ontslag met toepassing van artikel 8:8 van Pro de GAR. De rechtbank acht geen voldoende grond aanwezig voor de conclusie dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, zodat het college niet gehouden is tot een verdergaande financiële regeling.
3.
Appellante heeft in hoger beroep het gegeven ontslag niet bestreden. Zij stelt zich op het standpunt dat zij in aanmerking komt voor een redelijke vergoeding. Het college heeft zich achter de aangevallen uitspraak gesteld.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad is een minimumgarantie, als in dit geval door het college gegeven, onvoldoende als komt vast te staan dat het bestuursorgaan in de impasse een overwegend aandeel heeft gehad, of als een uitkering op minimumniveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht (uitspraak van 9 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173). Het gaat daarbij niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. Als sprake is van een overwegend aandeel van het bestuursorgaan (de drempel) is vervolgens voor de berekening van de hoogte van de vergoeding de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan van belang. Voor die berekening zijn bij uitspraak van 28 februari 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2044) de uitgangspunten vastgesteld, waarnaar hierbij wordt verwezen.
4.2.
De Raad is van oordeel dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en het voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. In de rapportage van het Meldpunt komt naar voren dat volgens collega’s van appellante sprake was van haar disfunctioneren. Appellante is op dit disfunctioneren echter niet aangesproken en er zijn geen concrete stappen gezet om haar functioneren te verbeteren. Weliswaar wordt in de verslagen van functioneringsgesprekken melding gemaakt van onderlinge verhoudingen die niet goed zijn, maar niet gebleken is dat leidinggevenden pogingen hebben gedaan om daarin verandering te brengen. Uit de rapportage van het Meldpunt blijkt veeleer dat de slechte verhoudingen op zijn beloop zijn gelaten. Appellante heeft daarop geen andere mogelijkheid gezien dan een melding te maken van ongewenst gedrag. Door deze procedurele weg te kiezen heeft appellante de zaak op scherp gezet, waardoor de verhoudingen verder zijn verslechterd. Deze keuze voor het doen van een melding kan appellante echter niet volledig worden aangewreven, omdat zij tot deze keuze is gekomen na overleg met de gemeentelijke vertrouwenspersoon Integriteit. Bovendien heeft het college in de melding, in het rapport van het Meldpunt en in de bevindingen van de Nationale ombudsman geen aanleiding gezien te proberen de slechte onderlinge verhoudingen te verbeteren, ofschoon in beide rapporten wordt gewezen op het ontbreken van een aanpak van de problematiek. Appellante heeft er verder terecht op gewezen dat het college aan haar re-integratie te weinig aandacht heeft besteed. Weliswaar heeft het college appellante op verschillende plaatsen tewerkgesteld, maar van een planmatige aanpak van de re-integratie is niet gebleken. Bovendien zijn er geen verslagen opgemaakt van gesprekken, als die al zijn gevoerd, over het functioneren van appellante. Daardoor is ook niet vast te stellen of appellante de houding en het gedrag heeft getoond die volgens het hoofd van de [afdeling 4] de aanleiding waren voor de beëindiging van de plaatsing bij de verschillende afdelingen. Appellante heeft dit immers ontkend. Evenmin is daardoor vast te stellen of het niet meer mogelijk was de re-integratie van appellante voort te zetten. De re-integratieperiode duurde op dat moment immers nog bijna een jaar. Het aandeel van appellante is dat, zoals zij ter zitting heeft erkend, haar melding de verhoudingen op scherp heeft gezet. Bovendien is zij, nadat haar duidelijk moest zijn dat de melding een averechts effect had, niet van haar schreden teruggekeerd, maar heeft zij nog tweemaal een klachtprocedure opgestart met evenmin een voor haar positief resultaat.
4.3.
Gelet op wat onder 4.2 is overwogen wordt het aandeel van het college geschat op 51% tot 65%. Dat appellante een re-integratietermijn van 14 maanden is gegund en dat zij na het afbreken van de re-integratie activiteiten niet heeft gewerkt, terwijl haar bezoldiging volledig is doorbetaald, is, anders dan het college meent, voor het bepalen van de hoogte van de ontslagvergoeding niet van belang. Het college heeft zelf voor een langdurige
re-integratieperiode gekozen op het moment dat appellante niet meer kon terugkeren naar de [dienst]. In het ontstaan van deze situatie heeft ook het college een belangrijk aandeel gehad. Gelet op wat hiervoor is overwogen over het afbreken van de re-integratie activiteiten eind november 2011, dienen de financiële gevolgen van deze keuze voor rekening van het college te blijven. De ontslagvergoeding wordt berekend door het aantal dienstjaren te delen door 2, te vermenigvuldigen met het bruto maandsalaris ten tijde van het ontslag, inclusief vakantietoeslag, en daarop de factor 0,5 toe te passen.
4.4.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd.
5.
Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 974,- in beroep en € 974,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 april 2012 gegrond voor zover daarbij aan
appellante geen ontslagvergoeding is toegekend;
- bepaalt dat het college aan appellante een vergoeding betaalt, berekend volgens
rechtsoverweging 4.3 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde
deel van het besluit van 19 april 2012;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 395,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 1.948,-.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en
W.J.A.M. van Brussel en C.G. Kasdorp als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 september 2014.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) B. Rikhof