Uitspraak
13/1862 TW
Datum uitspraak: 19 november 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
7 maart 2013, 12/249 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en - op verzoek van de Raad - nadere stukken ingezonden.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Nederveen. Betrokkene is - met bericht - niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant heeft aan de echtgenoot van betrokkene uitkeringen toegekend op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Toeslagenwet (TW). Betrokkene heeft niet uit eigen beweging appellant ervan in kennis gesteld dat zij met ingang van 1 mei 2006 inkomsten is gaan ontvangen uit werkzaamheden als huishoudelijke hulp. Appellant heeft de TW-uitkering ingetrokken en van de echtgenoot van betrokkene een bedrag van € 22.060,74 aan onverschuldigd betaalde TW-uitkering teruggevorderd.
1.2.
Appellant heeft aan betrokkene bij besluit van 28 oktober 2011 een boete opgelegd van
€ 2.210,- wegens schending van de op grond van artikel 12 van Pro de TW op haar rustende inlichtingenplicht.
1.3.
Betrokkene heeft tegen het besluit van 28 oktober 2011 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 maart 2012 (bestreden besluit) heeft appellant dit bezwaar ongegrond verklaard en de boete van € 2.210,- gehandhaafd.
2.1.
Betrokkene heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de periode van 1 juli 2009 tot 1 september 2011, het besluit van
28 oktober 2011 herroepen voor zover dat ziet op die periode, het boetebedrag vastgesteld op € 1.319,66, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en beslissingen gegeven over vergoeding van griffierecht en proceskosten.
2.2.
De rechtbank heeft aan haar oordeel ten grondslag gelegd dat, gelet op het overgangsrecht bij de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (Awb), de bevoegdheid van appellant tot het opleggen van een boete tot 1 juli 2009 voortvloeide uit artikel 14a van de TW en de door appellant opgelegde boete vanaf 1 juli 2009 wordt beheerst door Titel 5.4 van de Awb. Volgens de rechtbank kleven aan de opgelegde boete, voor zover die betrekking heeft op de op en na 1 juli 2009 voortdurende schending van de inlichtingenplicht, processuele gebreken. Een brief van appellant aan betrokkene van 10 oktober 2011, waarbij appellant betrokkene heeft geconfronteerd met zijn voornemen om betrokkene een boete op te leggen, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een rapport als bedoeld in artikel 5:48 van Pro de Awb. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het voornemen is opgesteld door dezelfde medewerker als degene die het primaire besluit heeft genomen. Volgens de rechtbank is niet voldaan aan artikel 5:50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb en is ook niet controleerbaar of is voldaan aan artikel 5:51, eerste lid, van de Awb. Om deze redenen heeft de rechtbank de boete in stand gelaten voor zover artikel 14a van de TW in het opleggen daarvan voorzag, maar de boete laten vervallen voor zover die was afgeleid van het bedrag dat appellant vanaf 1 juli 2009 onverschuldigd aan TW-uitkering heeft betaald.
3.1.
Appellant is in hoger beroep opgekomen tegen de vernietiging van het bestreden besluit voor zover dat ziet op de periode van 1 juli 2009 tot 1 september 2011. Hij heeft betoogd dat een boeterapport vormvrij is en de brief van 10 oktober 2011 voldoet aan de eisen die op grond van artikel 5:48, tweede lid, van de Awb aan een boeterapport worden gesteld. Voorts heeft het Uwv bestreden dat het voornemen tot boeteoplegging in deze zaak door dezelfde medewerker van het Uwv is opgesteld als de medewerker die het besluit tot boeteoplegging heeft opgesteld. De medewerker die over het besluit tot boeteoplegging beslist, beoordeelt op basis van het dossier en de reactie van betrokkene of er, gelet op de feiten en omstandigheden van het geval, sprake is van verwijtbaarheid en, indien door betrokkene aangevoerd, ook of er sprake is van een dringende reden om af te zien van boeteoplegging. Pas in deze fase kan volgens het Uwv een definitieve beoordeling plaatsvinden, omdat dan pas de zienswijze van betrokkene bij de beoordeling kan plaatsvinden. Dan vindt de uiteindelijke toets aan het evenredigheidsbeginsel in volle omvang plaats. Ten slotte heeft het Uwv betoogd dat in het geval van betrokkene niet is gehandeld in strijd met de artikelen 5:50, eerste lid, aanhef en onder a, en 5:51, eerste lid, van de Awb.
3.2.
Betrokkene heeft in haar verweerschrift een nadere toelichting gegeven op haar persoonlijke omstandigheden en die van haar echtgenoot.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Voor een weergave van de toepasselijke wettelijke bepalingen wordt verwezen naar de overwegingen 8 tot en met 12 van de aangevallen uitspraak. Toegevoegd wordt dat op grond van artikel 10:3, vierde lid, van de Awb mandaat van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet wordt verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt, indien artikel 5:53 van Pro de Awb van toepassing is. Het op
1 juli 2009 in werking getreden artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Awb luidt als volgt: Indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
4.2.
Aan betrokkene is schending van de inlichtingenplicht verweten in een periode die zowel voor 1 juli 2009 ligt als daarna. De artikelen 14a tot en met 14g van de TW, zoals deze tot
1 juli 2009 golden, bevatten met betrekking tot de procedure van boeteoplegging een aantal eigen regels. Met ingang van 1 juli 2009 zijn onder meer de procedurele voorschriften in de TW vervallen en is de procedure van boeteoplegging bepaald door de in Afdeling 5.4.2 van de Awb neergelegde regels. Appellant was ten tijde van de boeteoplegging aan betrokkene gehouden toepassing te geven aan de met de artikelen 5:48 tot en met 5:53 van de Awb gegeven voorschriften.
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat in het onderhavige geval sprake is geweest van een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kon worden opgelegd van meer dan € 340,-, zodat de in artikel 5:53 van Pro de Awb beschreven, zogenoemde ‘verzwaarde’ procedure van toepassing was. Dat betekende dat op appellant de verplichting rustte om van de door betrokkene gepleegde overtreding een rapport als bedoeld in artikel 5:48, eerste lid, van de Awb op te maken en om betrokkene in de gelegenheid te stellen, met inachtneming van de daarvoor in artikel 5:50 van Pro de Awb gegeven regeling, haar zienswijze naar voren te brengen op het voornemen van appellant om haar een boete op te leggen.
4.4.
De brief van 10 oktober 2011, die als onderwerp heeft “voornemen om een boete op te leggen”, luidt, voor zover voor de beoordeling in hoger beroep van belang, als volgt:
“(…) Uw partner ontving een WAO-uitkering met toeslag. Bij de bepaling van de hoogte van de toeslag is rekening gehouden met het feit dat u partners bent. Daarom zijn ook op u de voorschriften van de Toeslagenwet van toepassing.
Op 7 oktober 2011 hebben wij telefonisch contact met u opgenomen over de inhoud van deze brief.
Zolang uw partner recht heeft op een uitkering met toeslag bent u verplicht om direct aan UWV uit eigen beweging alle feiten en/of omstandigheden mee te delen, waarvan het u redelijkerwijs duidelijk is dat deze van invloed kunnen zijn op het recht, de hoogte of de duur van de uitkering. Deze verplichting bent u niet nagekomen omdat u uw verdiensten sinds 1 mei 2006 niet spontaan en binnen 7 dagen heeft gemeld. Wij hebben daarom het voornemen u een boete op te leggen.
Op grond van de wet zijn wij verplicht om een boete op te leggen als wordt vastgesteld dat u niet aan de mededelingsverplichting heeft voldaan.
Wij zijn van plan u een boete op te leggen van € 2.210,00. De hoogte van de boete wordt als volgt bepaald:
Het bruto-bedrag waarover de boete wordt berekend is € 22.060,74. De boete wordt vastgesteld op 10% van dit bedrag. Het bedrag wordt per € 10,00 naar boven afgerond. In uw situatie levert dit een basis-boetebedrag op van € 2.210,00. (…)
Voordat de boete definitief wordt opgelegd heeft u de mogelijkheid om telefonisch of schriftelijk te reageren op de voorgenomen boete-oplegging. Ook bestaat de mogelijkheid tot een persoonlijk gesprek.(…)
Als wij voor 24 oktober 2011 geen reactie van u hebben ontvangen, gaan wij er vanuit dat u geen gebruik wilt maken van de mogelijkheid om te reageren. (…)”
4.5.
Appellant heeft ter zitting uiteengezet dat in situaties waarin zijn medewerkers bij raadpleging van de systemen kunnen vaststellen dat de inlichtingenplicht is geschonden en met betrekking tot de niet gemelde gegevens en de duur van de schending geen nader onderzoek nodig is, een opdracht aan een inspecteur van de afdeling handhaving om een zogenoemd rapport werknemersfraude op te stellen doorgaans achterwege zal blijven. Er wordt dan volstaan met het opnemen van de voor oplegging van een boete verzamelde gegevens in een brief als aangehaald in 4.4.
4.6.
Appellant wordt gevolgd in zijn opvatting dat een op grond van artikel 5:53, eerste en tweede lid, van de Awb verplicht boeterapport onderdeel kan zijn van een door appellant aan een (vermeende) overtreder te verzenden brief. De wetgever heeft aan de vorm van het rapport geen eisen gesteld, zodat appellant ervoor kan kiezen het opmaken van een afzonderlijk schriftelijk stuk als het in artikel 5:48, eerste lid, van de Awb bedoelde rapport van de overtreding achterwege te laten. In artikel 5:48, tweede lid, van de Awb zijn met betrekking tot de inhoud van een rapport, ook als dit onderdeel uitmaakt van een aan een overtreder gerichte brief, wel eisen opgenomen. Deze eisen volgen uit de functie die een boeterapport heeft, namelijk aan de overtreder duidelijk maken wat het bestuursorgaan hem verwijt, zodat hij weet tegen welke beschuldiging hij zich moet verweren.
4.7.
De brief van 10 oktober 2011 maakt voldoende duidelijk dat appellant betrokkene aanmerkt als overtreder en haar het verwijt maakt dat zij het voorschrift heeft overtreden dat zij als echtgenoot van de ontvanger van een uitkering op grond van de TW aan appellant onverwijld en uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden moet meedelen waarvan haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag of de hoogte van het bedrag dat door appellant aan toeslag aan de echtgenoot van betrokkene wordt betaald. Voor een adequate verdediging tegen het verwijt dat de inlichtingenplicht is geschonden is niet noodzakelijk dat appellant het overtreden wetsartikel met name noemt. Volstaan kan worden met een omschrijving van het overtreden voorschrift zoals appellant heeft opgenomen in de brief van 10 oktober 2011.
4.8.
Op grond van artikel 5:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb bevat een boeterapport zo nodig (onder meer) een aanduiding van het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. In een geval als van betrokkene, waarin sprake is van een vanaf de aanvang van de werkzaamheden voortdurende verplichting om opgave te doen van (een wijziging van) daaruit genoten inkomsten, moet dit vereiste zo worden uitgelegd dat appellant is gehouden melding te maken van de periode waarin als gevolg van schending van de inlichtingenplicht onverschuldigd aan uitkering is betaald. Dat betekent dat bij een voortdurende overtreding als hier aan de orde niet kan worden volstaan met het in een boeterapport, al dan niet in de vorm van een brief, vermelden van het moment waarop de schending van de inlichtingenplicht is aangevangen, maar ook moet worden vermeld het moment waarop de overtreding van de inlichtingenplicht is geëindigd. Het boeterapport mag bij de belanghebbende die ervan wordt beschuldigd een met een strafrechtelijke sanctie bedreigde overtreding te hebben begaan, geen enkele twijfel laten bestaan over welke overtreding die belanghebbende volgens het Uwv precies heeft begaan en wat het Uwv ten aanzien van de overtreder heeft vastgesteld. Aangezien appellant een overtreder zoveel informatie moet verstrekken dat hij in staat is zich adequaat tegen de beschuldiging te verweren, is de gehele door appellant aangenomen periode van de overtreding van belang. De hoogte van de boete is immers gerelateerd aan het bedrag dat als gevolg van de overtreding van de inlichtingenplicht onverschuldigd is betaald.
4.9.
Volgens appellant is, zoals blijkt uit de brief van 10 oktober 2011, de overtreding aangevangen zeven dagen na de start van de werkzaamheden van betrokkene als huishoudelijke hulp op 1 mei 2006. Daarmee is de begindatum gegeven van de periode waarin betrokkene de inlichtingenplicht heeft geschonden. Uit de brief van 10 oktober 2011 valt niet af te leiden tot welke datum de overtreding heeft voortgeduurd. Bij de stukken die appellant op verzoek van de Raad heeft verstrekt, bevindt zich een berekening van het in de brief genoemde benadelingsbedrag van € 22.060,74. Uit die berekening, die een bijlage is geweest bij het besluit van appellant om dit bedrag aan onverschuldigde TW-uitkering van de echtgenoot van betrokkene terug te vorderen, volgt dat in de visie van appellant van een overtreding van de inlichtingenplicht sprake is geweest tot 1 september 2011, de datum met ingang waarvan de betaling van de TW-uitkering aan de echtgenoot van betrokkene was gestaakt op grond van via de Belastingdienst verkregen en bij de werkgever van betrokkene geverifieerde gegevens. Deze einddatum van de overtreding had deel moeten uitmaken van de brief van 10 oktober 2011, nu die brief volgens appellant als boeterapport heeft te gelden.
4.10.
Het verzuim met betrekking tot het niet vermelden van de einddatum van de overtreding in de brief van 10 oktober 2011 is formeel van aard. Er is geen aanleiding om aan dit gebrek consequenties voor het bestreden besluit te verbinden. De periode waarover betrokkene overtreding van de inlichtingenplicht wordt verweten was al bekend en betrokkene is door het onvermeld laten van de einddatum van de overtreding niet geschaad in haar verdediging. In dat verband is van belang dat een medewerker van appellant voorafgaand aan de verzending van de brief van 10 oktober 2011 op 7 oktober 2011 telefonisch met betrokkene en haar echtgenoot over de intrekking en terugvordering van de TW-uitkering en over de
boete-aanzegging heeft gesproken. Daarbij is verder van belang dat aan de echtgenoot van betrokkene bij besluit van 7 oktober 2011 al was kenbaar gemaakt dat het terugvorderingsbedrag van € 22.060,74 betrekking had op de periode van 1 mei 2006 tot en met 31 augustus 2011. Uit de brief van betrokkene van 26 oktober 2011 blijkt ten slotte dat het haar precies duidelijk is geweest welke overtreding appellant haar voorhield en waartegen zij zich moest verdedigen.
4.11.
Vervolgens moet worden onderzocht of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat aan de boeteoplegging, voor zover de boete betrekking heeft op de overtreding vanaf 1 juli 2009, de andere door haar genoemde gebreken kleven. In dit verband is het volgende van belang.
4.12.
Betrokkene heeft in beroep terecht erop gewezen dat uit artikel 10:3, vierde lid, van de Awb voortvloeit dat de medewerker van appellant aan wie mandaat is verleend tot het opleggen van een boete niet dezelfde kan zijn als degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt. Appellant heeft aan deze zogenoemde functiescheiding uitvoering gegeven. De brief van 10 oktober 2011, bevattende het boeterapport, is opgesteld en ondertekend door A. Smit, handhavingsdeskundige van appellant. Het besluit van
28 oktober 2011, waarbij aan betrokkene de boete is opgelegd, is opgesteld door
T.J. Klok-Timmermans, een andere handhavingsdeskundige werkzaam bij appellant. Onjuist is dus het oordeel van de rechtbank dat rapport en boetebeslissing van dezelfde medewerker afkomstig zijn. Dat de opsteller van de brief van 10 oktober 2011 en de boeteoplegger onder dezelfde functiebenaming werkzaam zijn op een afdeling handhaving van appellant, is onvoldoende om te oordelen dat appellant de door de wetgever voorgeschreven functiescheiding heeft genegeerd.
4.13.
De rechtbank wordt evenmin gevolgd in haar oordeel dat appellant bij het opleggen van de boete zou hebben gehandeld in strijd met de artikelen 5:50, eerste lid, aanhef en onder a, en 5:51, eerste lid, van de Awb. Met de brief van 10 oktober 2011 heeft appellant het boeterapport gecombineerd met de uitnodiging aan betrokkene om telefonisch of schriftelijk op de voorgenomen boeteoplegging te reageren. Betrokkene heeft met een brief van
26 oktober 2011 haar zienswijze gegeven. Het besluit van 28 oktober 2011, dat ervan blijk geeft dat appellant kennis heeft genomen van de op die dag ontvangen brief van betrokkene, is ruimschoots binnen de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb genomen.
4.14.
Voor vernietiging van het bestreden besluit op de door de rechtbank gehanteerde gronden is geen plaats. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak geen stand kan houden. Bezien moet nu worden of door betrokkene aangevoerde gronden tot het oordeel moeten leiden dat het bestreden besluit onjuist is. In beroep heeft betrokkene gesteld dat zij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden, dat er geen sprake is van verwijtbaarheid en dat onvoldoende rekening is gehouden met de psychische problematiek van haar echtgenoot. In haar verweerschrift heeft zij daarop een nadere toelichting gegeven.
4.15.
Voor het opleggen van een boete is vereist dat een betrokkene zowel objectief als subjectief een verwijt kan worden gemaakt van het overtreden van de inlichtingenplicht. Bovendien zal de boete moeten worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan zal daarbij zo nodig rekening moeten houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De bestuursrechter toetst zonder terughoudendheid of het boetebesluit voldoet aan de genoemde eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.16.
Nu betrokkene haar inkomsten uit werkzaamheden als huishoudelijke hulp niet heeft gemeld, ondanks het feit dat zij, alleen al gelet op de toelichting bij en haar medeondertekening van het aanvraagformulier TW van de op haar rustende inlichtingplicht op de hoogte heeft moeten zijn, is voldaan aan de voorwaarden voor het opleggen van een boete. Betrokkene had zich er van bewust kunnen en dienen te zijn dat zij als echtgenote van degene die toeslag ontving haar inkomen aan het Uwv diende op te geven. Van het ontbreken van verwijtbaarheid of van verminderde verwijtbaarheid is bij betrokkene geen sprake.
4.17.
De opgelegde boete van € 2.210,- is evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige ten aanzien van betrokkene aan de Raad gebleken omstandigheden.
4.18.
Uit 4.15 tot en met 4.17 volgt dat er geen grond is voor vernietiging van het bestreden besluit op grond van wat betrokkene daartegen heeft aangevoerd. Het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit zal daarom ongegrond worden verklaard.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 2 maart 2012 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en
M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2014.
(getekend) G.A.J. van den Hurk
(getekend) B. Fotchind