Uitspraak
12/6665 AW-T
Datum uitspraak: 20 februari 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen, nevenzittingsplaats Zwolle, van 13 november 2012, 12/1065 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Ingevolge artikel 5 van Pro de Wet van 12 juli 2012 tot invoering van de Politiewet 2012 en aanpassing van overige wetten aan die wet (Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012, Stb. 2012, 316) is in dit geschil de korpschef in de plaats getreden van de korpsbeheerder van de politieregio Noord- en Oost-Gelderland (korpsbeheerder), ten name van wie het geding aanvankelijk is gevoerd. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van de korpschef, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) de korpsbeheerder verstaan.
Namens appellant heeft mr. W.J. Dammingh hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 24 december 2013 heeft de korpschef een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dammingh. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. B.B.J. Strikwerda-Verbeek.
OVERWEGINGEN
1.
Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2013.
1.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Er is een stelsel van ongeveer 100 organieke functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per organieke functie. Op basis van matching wordt een vertaalslag gemaakt van de oude naar de nieuwe functies, inclusief de bijbehorende waardering. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP). Invoering van het LFNP geschiedt in twee stappen. De eerste stap is de vaststelling van de uitgangspositie(s) van de ambtenaar in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. In dit verband worden de uitgangspositie(s) omschreven als: de functie(s) en in samenhang daarmee de functiebeschrijving(en) en/of de schriftelijk opgedragen werkzaamheden en/of bijzondere situaties (zoals outplacement) van een ambtenaar op enig moment vanaf 31 december 2009, zoals vastgelegd in een besluit of in besluiten. Met het oog op het bepalen van de uitgangspositie(s) wordt aan alle ambtenaren een voorgenomen besluit uitgangspositie(s) gezonden. Daarin wordt onder meer gewezen op de mogelijkheid om eenmalig functieonderhoud aan te vragen op de wijze zoals omschreven in artikel 3 van Pro de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp). Toegekend functieonderhoud is van invloed op de uitgangspositie. De tweede stap is de feitelijke matching van de uitgangspositie(s) van de ambtenaar met een functie uit het LFNP.
1.2.
Appellant werkte als [naam functie A] Deze functie is gewaardeerd in salarisschaal 8. Met ingang van 1 september 2008 is hem een functioneringstoelage toegekend in verband met zijn werkzaamheden als [naam werkzaamheden].
1.3.
Op 22 april 2011 heeft de korpschef het voornemen kenbaar gemaakt om appellants uitgangspositie in het kader van het LFNP te bepalen op: [naam functie A] Onder het kopje “extra werkzaamheden/afspraken” is vermeld:
“[…] belast met werkzaamheden als [naam werkzaamheden] bij het team [naam team]”.
1.4.
In zijn bedenkingen heeft appellant te kennen gegeven dat hij in zijn huidige functie is aangesteld als BPF-B/ [naam werkzaamheden] en dat zijn specifieke werkzaamheden/afspraken met betrekking tot zijn uitgangspositie op 31 december 2009 niet goed zijn verwoord. Appellant is voor 80% vrijgemaakt voor de [naam werkzaamheden] binnen het team [naam team] en ontvangt daarvoor een toelage tot schaal 9. In een bij de bedenkingen gevoegde bijlage is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Het verzoek bij deze is om de functie van [naam werkzaamheden] te formaliseren en daar de salarisschaal aan toe te kennen die recht doet aan de werkzaamheden welke verricht worden.”
1.5.
Bij brief van 13 juli 2011 heeft de korpschef appellant in de gelegenheid gesteld om zijn bedenkingen door middel van het zogenoemde ‘formulier wisselbepaling’ uiterlijk 15 augustus 2011 om te zetten in een aanvraag om functieonderhoud. Appellant heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.
1.6.1.
Bij brief van 24 oktober 2011 heeft de korpschef appellants uitgangspositie in het kader van het LFNP vastgesteld op: [naam functie A] Daarbij is het volgende vermeld:
“Bijzondere situatie: “Is belast met werkzaamheden als [naam werkzaamheden] bij het team [naam team], passend binnen de functiebeschrijving BPF-B.”
1.6.2.
De korpschef heeft daarbij het advies gevolgd van de regionale bedenkingencommissie, luidende:
“Uitgangspositie wijzigen in: Is belast met werkzaamheden als [naam werkzaamheden] bij het team [naam team]. Dit zijn voor ± 80% de feitelijk opgedragen werkzaamheden. De taak vormt een substantieel deel van de feitelijk opgedragen werkzaamheden, passend binnen de functiebeschrijving van BPF-B.”
1.7.
Appellant heeft in bezwaar aangevoerd dat de werkzaamheden die hij als [naam werkzaamheden] reeds 10 jaar naar volle tevredenheid verricht niet passen binnen de functiebeschrijving van BPF-B, maar daarvan wezenlijk afwijken. Appellant heeft gesteld dat hij feitelijk om functieonderhoud heeft gevraagd. Hij heeft de korpschef dan ook verzocht om zijn eerder ingediende bedenkingen aan te merken als een verzoek om functieonderhoud.
1.8.
De bezwaarschriftencommissie heeft de korpschef geadviseerd het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, omdat appellant enkel gronden heeft aangevoerd die betrekking hebben op functieonderhoud. In een overweging ten overvloede heeft de commissie de korpschef echter in overweging gegeven om het samenstel van appellants werkzaamheden en de daarop van toepassing verklaarde functiebeschrijving alsnog nader te bezien. Gebleken is dat appellant inderdaad voor minimaal 80% de werkzaamheden uitvoert horende bij de functie van [naam werkzaamheden]. De vastgestelde uitgangspositie doet feitelijk geen recht aan de door appellant verrichte werkzaamheden. Dit mede gelet op het feit dat de functie van [naam werkzaamheden] in vele andere politieregio’s wel bestaat en is beschreven.
1.9.
Bij besluit van 29 maart 2012 (bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, niet-ontvankelijk verklaard. De korpschef heeft de door de commissie voorgestelde overweging ten overvloede echter niet overgenomen.
2.
Appellant heeft in beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. De brief van 24 oktober 2011 is gericht op rechtsgevolg, zodat het niet juist is dat daartegen geen bezwaar openstaat, omdat geen verzoek om functieonderhoud zou zijn ingediend. De vraag of een bezwaar ontvankelijk is moet worden bepaald aan de hand van de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Appellant kan niet worden tegengeworpen dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de zogenoemde wisselbepaling en het bijbehorende standaardformulier. Appellant heeft zijn oorspronkelijke verzoek gegoten in de vorm van bedenkingen tegen het voornemen tot vaststelling van appellants uitgangspositie in het kader van het LFNP en niet in de vorm van een verzoek om functieonderhoud. De korpschef had dit verzoek - en ook het bezwaar - echter naar de inhoud en niet naar de vorm moeten beoordelen. Dit heeft de korpschef ten onrechte nagelaten.
3.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van appellant tegen de brief van 24 oktober 2011 ongegrond te verklaren en de gevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand te laten.
3.2.
De rechtbank heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen. Het bestreden besluit strekt ten onrechte tot niet-ontvankelijkheid. Evident is immers dat appellant in zijn bezwaar is ontvangen en dat de korpschef naar aanleiding daarvan de brief van 24 oktober 2011 heeft heroverwogen. Het bedenkingenformulier bevat geen duidelijk verzoek om functieonderhoud. Nu appellant ook geen gebruik heeft gemaakt van de hem geboden mogelijkheid tot gehele of gedeeltelijke omzetting van zijn bedenkingen in zo’n verzoek, was de korpschef niet gehouden om over te gaan tot functieonderhoud. Appellants beroep, voor zover gericht tegen het niet herbeschrijven van de door hem beklede functie, is dan ook ongegrond. Thans bestaat geen verschil meer tussen enerzijds de thans geldende beschrijving van appellants functie, aangevuld met de hem opgedragen werkzaamheden in het kader van voetbal- en andere evenementen, en anderzijds appellants eigen verwoording van zijn uitgangspositie voor het LFNP in het bestreden besluit. Er bestaat dan ook grond om het bestreden besluit materieel in stand te laten.
4.1.
Appellant heeft in hoger beroep in grote lijnen zijn in beroep aangevoerde gronden herhaald.
4.2.
In de brief van 24 december 2013 heeft de korpschef gewezen op een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2013, geregistreerd onder nummer 12/2397. In deze uitspraak heeft de rechtbank Overijssel geoordeeld dat de korpschef een afzonderlijke, op 8 februari 2012 namens appellant ingediende, aanvraag om functieonderhoud ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat deze niet vóór 23 mei 2011 is ingediend. De korpschef heeft uiteindelijk berust in deze uitspraak en dit verzoek alsnog in behandeling genomen. Appellant is in dat kader op 4 december 2013 geïnterviewd door twee deskundigen op het gebied van functieonderhoud. De korpschef heeft gelet hierop de vraag gesteld of appellant nog wel procesbelang heeft bij het door hem ingestelde hoger beroep.
5.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De ontvankelijkheid van het hoger beroep
5.1.
De onder 4.2 weergegeven feiten en omstandigheden vormen geen reden om het hoger beroep wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren. Daarbij is van belang dat blijkens het verhandelde ter zitting tot op heden nog geen inhoudelijke beslissing is genomen op het op 8 februari 2012 ingediende verzoek om functieonderhoud.
Bestreden besluit
5.2.
Allereerst overweegt de Raad - ambtshalve - dat hij de rechtbank niet kan volgen in haar oordeel dat evident is dat appellant in zijn bezwaar is ontvangen en dat de korpschef naar aanleiding hiervan de brief van 24 oktober 2011 heeft heroverwogen. Het bestreden besluit kan, gelet op de bewoordingen en strekking ervan, niet anders worden begrepen dan dat appellant daarbij juist niet is ontvangen in zijn bezwaar.
5.3.
De brief van 24 oktober 2011 is verder onmiskenbaar een appellabel besluit. Ook aan andere wettelijke ontvankelijkheidsvereisten is voldaan. Ingeval een beroepsgrond niet kan slagen, om welke reden dan ook, past naar vaste rechtspraak geen niet-ontvankelijkverklaring, maar een ongegrondverklaring (CRvB 8 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3658). Dit is niet anders ingeval van een in bezwaar aangevoerde grond. De rechtbank heeft de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar dus terecht, zij het op onjuiste grond, niet in stand gelaten.
5.4.1.
Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder een aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
5.4.2.
In artikel 4:4 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier kan vaststellen, voor zover daarin niet is voorzien bij wettelijk voorschrift.
5.4.3.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Trfp, voor zover hier van belang, wordt bij het indienen van een aanvraag tot functieonderhoud gebruik gemaakt van een standaardformulier.
5.4.4.
Op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, besluiten de aanvraag niet te behandelen mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.
5.5.
De bedenkingen van appellant, gelezen in samenhang met de daarbij gevoegde bijlage, hebben duidelijk (mede) de strekking van een verzoek om functieonderhoud in de zin van artikel 2, tweede lid, van de Trfp (Stcrt. 2012, nr. 3097). Het in deze geschriften gestelde strekt er immers klaarblijkelijk toe te betogen dat appellant feitelijk opgedragen werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van de voor hem geldende functie en in samenhang daarmee de voor hem geldende functiebeschrijving. Het verzoek van appellant moet daarmee worden opgevat als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Daaraan doet niet af dat appellant geen gebruik heeft gemaakt van het in artikel 2, eerste lid, van de Trfp voorgeschreven standaardformulier, en evenmin dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de hem geboden gelegenheid om zijn bedenkingen door middel van het formulier wisselbepaling om te zetten in een aanvraag om functieonderhoud.
5.6.1.
In de toelichting bij de Trfp is met betrekking tot artikel 2, eerste lid, van de Trfp onder meer het volgende vermeld:
“Met het oog op de uniforme verwerking van aanvragen functieonderhoud is een formulier ontwikkeld dat gebruikt moet worden bij een aanvraag functieonderhoud. […] Als sprake is van onvolkomenheden bij de aanvraag, wordt de ambtenaar ingevolge artikel 4:5 van Pro de Awb door het bevoegd gezag de gelegenheid geboden deze onvolkomenheden binnen een door het bevoegd gezag gestelde termijn te herstellen. Het niet tijdig herstellen van de onvolkomenheden kan ertoe leiden dat de aanvraag niet wordt behandeld.”
5.6.2.
De korpschef heeft in verschillende stadia van de procedure gewezen op het gegeven dat appellant heeft verzuimd zijn bedenkingen door middel van het formulier wisselbepaling om te zetten in een aanvraag om functieonderhoud. De korpschef heeft echter geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid de aanvraag om functieonderhoud met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb niet te behandelen. Gelet hierop heeft de korpschef ten onrechte niet inhoudelijk op de aanvraag om functieonderhoud beslist. Dit betekent dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Slotoverweging
5.7.
Omdat thans te weinig gegevens beschikbaar zijn om zelf in de zaak in te voorzien, ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet de korpschef op te dragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, waarbij de aanvraag om functieonderhoud inhoudelijk wordt behandeld. De Raad tekent daarbij aan dat de korpschef daarbij (mede) gebruik zal kunnen maken van de gegevens die uit het onder 4.2 genoemde interview naar voren zijn gekomen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt de korpschef op binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 29 maart 2012 te herstellen overeenkomstig de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en
J.Th. Wolleswinkel en B. Barentsen als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2014.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) B. Rikhof