Uitspraak
14/3415 WWB
Datum uitspraak: 21 april 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 april 2014, 12/4064 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Dronten (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.A. Mohuddy, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat en kantoorgenoot van mr. Mohuddy, heeft de gronden van het hoger beroep ingediend.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door S. Hol en H.E. van de Beek-Santbergen, bijgestaan door
mr. Roozendaal. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Schuurmans.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft op 25 juli 2011 een verzoek ingediend voor een incidentele aanvullende uitkering (IAU), als bedoeld in artikel 74 van Pro de WWB, voor het jaar 2010. Het gaat om een bedrag van € 733.138,-.
1.2.
Bij besluit van 23 december 2011 heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen, onder verwijzing naar het advies van de Toetsingscommissie WWB (TC) van 15 december 2011. Appellant heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Op 18 juli 2012 is een hoorzitting gehouden. Bij schrijven van 23 juli 2012 heeft de TC een nadere toelichting op het advies gegeven. Bij besluit van 24 juli 2012 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant deels gegrond en deels ongegrond verklaard. In het bestreden besluit zijn enkele verbeteringen in het besluit van 23 december 2011 aangebracht. Tevens is bij het bestreden besluit de nadere toelichting van de TC gevoegd. De afwijzing van het verzoek om een IAU is gehandhaafd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de WWB kan de minister op verzoek van het college een IAU toekennen indien de door het college gemaakte kosten als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering. Ingevolge artikel 73 van Pro de WWB heeft de TC tot taak aan de minister een oordeel te geven over dat verzoek.
4.2.
Op grond van artikel 74, derde lid, van de WWB wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld onder welke voorwaarden een verzoek kan worden ingediend en op grond waarvan de TC een verzoek beoordeelt.
4.3.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (Besluit) wordt een IAU slechts toegekend voor zover:
a. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;
b. de gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB de verstrekte uitkering met minimaal tien procent overstijgen;
c. de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan alsmede de rechtmatige uitvoering van de wet daartoe aanleiding geeft.
De TC beoordeelt blijkens het tweede lid van datzelfde artikel of een verzoek tot een IAU voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden en adviseert de minister.
4.4.
De in artikel 10 van Pro het Besluit bedoelde ministeriële regeling is de Regeling WWB en WIJ (Regeling). Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Regeling kan een verzoek voor een IAU slechts voor inwilliging in aanmerking komen indien naar het oordeel van de TC sprake is van:
a. een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, en
b. de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet het gevolg is van:
1̊. onrechtmatige uitvoering van de WWB, de WIJ, de IOAW, de IOAZ of de WWIK, of
2.̊ de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de tekortgemeente.
Ingevolge het zesde lid van artikel 15 van Pro de Regeling is het derde lid, onderdeel b, sub 2, niet van toepassing op gemeenten met 40.000 of minder inwoners. Dit betekent voor appellant dat dit artikelonderdeel niet aan de orde is, omdat de gemeente Dronten minder dan 40.000 inwoners heeft.
4.5.
Artikel 15, vijfde lid, van de Regeling geeft statistische criteria voor de instroom en de uitstroom. Wordt aan die criteria voldaan, dan is in ieder geval sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
4.6.
Wordt niet voldaan aan de statistische criteria van artikel 15, vijfde lid, van de Regeling, dan is het aan de TC overgelaten om te beoordelen of sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. De TC heeft in verband met die beoordeling twee criteria ontwikkeld. Het ene criterium ziet op de ontwikkeling van de werkloze beroepsbevolking, het andere op de ontwikkeling van het aantal niet werkende werkzoekenden. Wordt aan één van deze criteria voldaan, dan is naar het oordeel van de TC sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Wordt aan geen van deze criteria voldaan, dan betrekt de TC de door het college van burgemeester en wethouders bij de aanvraag gegeven analyse van de situatie op de arbeidsmarkt in haar overweging.
4.7.
Indien naar het oordeel van de TC bij een gemeente met maximaal 40.000 inwoners, zoals de gemeente Dronten, geen sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, kan de TC op grond van artikel 15, zevende lid, van de Regeling het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan bij de oordeelsvorming betrekken en indien dat beleid of de uitvoering daarvan daartoe aanleiding geeft, alsnog tot het oordeel komen dat het verzoek voor inwilliging in aanmerking kan komen.
4.8.
Niet in geschil is dat in het geval van appellant niet wordt voldaan aan de in 4.5 en 4.6 bedoelde statistische criteria. Appellant heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat op basis van de door hem bij de aanvraag gegeven analyse moet worden geconcludeerd dat sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Indien dat niet zo zou zijn, dan zou de IAU moeten worden toegewezen op grond van de door appellant verstrekte analyse van beleid en uitvoering. Ook is aangevoerd dat de op 23 juli 2012 door de TC gegeven nadere toelichting op het eerdere advies van 15 december 2011 niet zonder meer bij het bestreden besluit had mogen worden gevoegd. Op grond van het bepaalde in artikel 7:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had een nieuwe hoorzitting gehouden moeten worden. Het gaat immers om feiten of omstandigheden die na de hoorzitting van 18 juli 2012 bekend zijn geworden en die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn. Voorts heeft appellant aangevoerd dat het oordeel van de TC niet bij het besluit betrokken had mogen worden omdat artikel 15, vierde en zevende lid, van de Regeling onverbindend zijn.
4.9.
De beroepsgrond dat artikel 15, vierde en zevende lid, van de Regeling onverbindend zijn, is het meest verstrekkend en zal daarom als eerste worden besproken. Appellant voert aan dat het de TC is die op grond van deze artikelleden bepaalt of een verzoek om een IAU voor inwilliging in aanmerking komt. Volgens appellant gaat dit de bevoegdheid van de TC te buiten omdat de TC slechts een adviserende taak heeft. Daarom hoeft volgens appellant niet te worden voldaan aan de criteria die in deze artikelleden worden genoemd en is het voldoende als aan de andere in artikel 15 van Pro de Regeling genoemde vormvoorschriften is voldaan. Het concrete gevolg hiervan zou zijn dat een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt niet hoeft te worden aangetoond. De staatssecretaris is in het verweerschrift in hoger beroep uitvoerig op deze beroepsgrond ingegaan. De staatssecretaris vermeldt hierin dat aan de TC ruime bevoegdheden zijn gegeven, maar dat het uiteindelijk wel de staatssecretaris is die op basis van het advies van de TC een besluit neemt. De staatssecretaris zou van het advies kunnen afwijken als dat advies strijdig is met wet- en regelgeving of anderszins evidente fouten bevat. Voorts wijst de staatssecretaris erop dat, als de conclusie van appellant zou worden gevolgd, er geen inhoudelijk criterium meer overblijft in artikel 15 van Pro de Regeling waaraan een aanvragende gemeente hoeft te voldoen. Hierdoor zou de regeling inzake de IAU onuitvoerbaar worden.
4.10.
Uit artikel 73, tweede lid, van de WWB en artikel 10, tweede lid, van het Besluit blijkt dat de TC een adviserende taak heeft. De formulering zoals die in artikel 15, vierde en zevende lid, van de Regeling is gebruikt doet daar niet aan af. De beslisbevoegdheid ligt, gelet op artikel 15, derde lid, van de Regeling, ook wat betreft de in artikel 15, vierde en zevende lid, van de Regeling bedoelde punten bij de staatssecretaris. Dat de rol van de TC een adviserende is, blijkt nadrukkelijk ook uit de toelichting bij artikel 15 van Pro de Regeling. Op
15 december 2011 heeft de TC dan ook aan de staatssecretaris advies uitgebracht en bij schrijven van 23 juli 2012 heeft de TC, desgevraagd, een toelichting op dit advies gegeven. De staatssecretaris heeft in het verweerschrift in hoger beroep uiteengezet dat, als er zwaarwegende redenen zouden zijn om van het advies van de TC af te wijken, daartoe op grond van artikel 3:50 van Pro de Awb wordt overgegaan. Dat komt ook terug in het bestreden besluit, waarin de staatssecretaris daadwerkelijk heeft beoordeeld of er aanleiding was om van het advies van de TC af te wijken. De beroepsgrond dat de Regeling in strijd is met de artikelen 73 en 74 van de WWB slaagt gelet hierop niet.
4.11.
De beroepsgrond dat appellant op grond van artikel 7:9 van Pro de Awb opnieuw had moeten worden gehoord, in verband met het schrijven van de TC van 23 juli 2012, slaagt evenmin. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat dit schrijven slechts een toelichting bevat op het eerder uitgebrachte advies van 15 december 2011. Deze toelichting is in eerste instantie mondeling aan appellant gegeven tijdens de hoorzitting. Appellant heeft daarop tijdens de hoorzitting ook kunnen reageren. Op verzoek van appellant heeft de TC de toelichting vervolgens op schrift gesteld. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt bovendien dat de afspraak is gemaakt dat de toelichting op papier zal worden gezet en dat dit stuk bij de beslissing op bezwaar zal worden gevoegd en dat appellant in beroep kan komen als hij zich niet met de te nemen beslissing op bezwaar kan verenigen. Onder die omstandigheden kan appellant zich niet met succes erop beroepen dat hij voorafgaand aan het bestreden besluit opnieuw had moeten worden gehoord.
4.12.
Volgens appellant is in de gemeente Dronten sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Dit blijkt weliswaar niet uit de statistische criteria, maar wel uit de eigen analyse die appellant aan de TC heeft gezonden. Zo is in 2010 het aantal uitkeringsgerechtigden van 57,5 jaar en ouder ten opzichte van 2009 met 50% gestegen. Zoals bekend, heeft deze categorie ouderen weinig kans om weer aan het werk te komen. Daarnaast speelt dat 63% van het klantenbestand uit elementair of laagopgeleiden bestaat, dat er slechts een zeer beperkt aantal vacatures is voor dit opleidingsniveau en dat een relatief groot deel van het klantenbestand niet oorspronkelijk uit Nederland komt. Ten slotte bestaat het klantenbestand uit veel alleenstaande moeders omdat de gemeente een korte wachtlijst heeft voor huurwoningen, waardoor gescheiden vrouwen met kinderen vaker geneigd zijn zich in Dronten te vestigen. De TC heeft aan dit alles geen aandacht besteed. De TC heeft slechts gesteld dat de door appellant aangevoerde bestandskenmerken, die zouden duiden op een lastig inzetbaar klantenbestand, naar het oordeel van de TC geen aanleiding geven om te concluderen dat in Dronten in 2010 sprake was van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
4.13.
Voorop staat dat het op de weg van appellant ligt om aannemelijk te maken dat sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Appellant heeft weliswaar gesteld dat in Dronten sprake is van een veelal moeilijk bemiddelbaar klantenbestand, maar heeft niet cijfermatig onderbouwd in hoeverre het klantenbestand afwijkt van dat van andere gemeenten. Voorts heeft de TC er terecht op gewezen dat het uitstroomcijfer in de gemeente Dronten in 2010 beduidend hoger was dan het landelijk gemiddelde, namelijk 118,4% tegenover 100,8%. Daaruit zou kunnen worden geconcludeerd dat de arbeidsmarkt in de gemeente nog voldoende kansen op uitstroom bood. Appellant heeft daar tegenover gesteld dat in 2010 sprake is geweest van een relatief hoge instroom van werklozen die betrekkelijk snel weer een baan hebben gevonden. Dit verklaart de hoge uitstroom, maar doet niet af aan het feit dat in de gemeente Dronten sprake is van een “ijzeren bestand” van uitkeringsgerechtigden die niet aan het werk komt. De Raad stelt evenwel vast dat het verschil tussen het uitstroomcijfer van 118,4% en het instroomcijfer van 146,8% uitwijst dat de uitstroom niet alleen maar betrekking heeft op de instromers van 2010 die in datzelfde jaar ook weer zijn uitgestroomd. Er zullen in 2010 in Dronten ook uitkeringsgerechtigden zijn uitgestroomd die al langer bijstand ontvingen. Dat er een “ijzeren bestand” bestaat van uitkeringsgerechtigden komt naar alle waarschijnlijkheid in alle gemeenten voor en appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de omvang van dat bestand in Dronten uitzonderlijk groot is. Er bestaat daarom geen aanleiding om te oordelen dat de staatssecretaris het oordeel van de TC hierover niet had mogen volgen.
4.14.
Appellant heeft vervolgens aangevoerd dat de beantwoording van de vraag of het gevoerde beleid en de uitvoering daarvan aanleiding zouden kunnen vormen om alsnog tot inwilliging van de aanvraag over te gaan, moet worden beoordeeld aan de hand van de inspanningen die de gemeente in 2010 heeft verricht. Appellant moet worden beloond voor zijn inzet om het aantal bijstandsgerechtigden te verminderen. In dat verband heeft appellant er onder meer op gewezen dat in 2010 verscheidene verordeningen en beleidsregels zijn vastgesteld en ook zijn gehandhaafd, een sanctiebeoordeling volgde als de betrokkene de verplichtingen ingevolge de WWB niet nakwam, de ingezette re-integratieconsulenten een training hebben gevolgd om de klanten beter te kunnen begeleiden en zij de klanten beter hebben voorgelicht, alle doelgroepen in beginsel voor een traject naar werk in aanmerking komen, in 2009 een handhaver in dienst is genomen waardoor meer fraudegevallen zijn geïdentificeerd en afgehandeld, bij ongerechtvaardigde afwezigheid van de klant er direct passende actie wordt ondernomen en dat door interne controle de kwaliteit van de organisatie wordt gewaarborgd.
4.15.
De TC heeft erop gewezen dat appellant in 2011 is overgestapt naar een ander
UWV-Werkbedrijf en zijn poortwachtersfunctie anders heeft ingevuld door zelf het intakegesprek met de klant te gaan voeren. Dit heeft ertoe geleid dat de resultaten in 2011 sterk zijn verbeterd. Dit wijst er volgens de TC op dat, als appellant eerder had besloten zijn poortwachtersfunctie effectiever in te vullen, de goede resultaten eerder hadden kunnen optreden en het gemeentelijk tekort over 2010 waarschijnlijk lager was uitgevallen. Appellant heeft opgemerkt dat hij afhankelijk was van de staatssecretaris om de overstap van het
UWV-Werkbedrijf in Emmeloord naar dat in Lelystad te kunnen maken, omdat dat bij Koninklijk Besluit moet worden geregeld. Appellant heeft als een van de eerste gemeenten in Nederland samenwerking gezocht met “WorkFast”. Het ging daarbij om een nieuw product, dat pas in 2011 is gestart. Dit doet er niet aan af dat appellant ook al in 2010 zijn uiterste best heeft gedaan om de instroom te beperken.
4.16.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat uit de stukken blijkt dat al jaren bekend was dat de samenwerking tussen appellant en het UWV-Werkbedrijf in Emmeloord niet optimaal was en dat het in de risicosfeer van appellant ligt om een oplossing voor die problemen te zoeken. De conclusie van de TC dat uit de goede resultaten in 2011 blijkt dat het met een andere aanpak mogelijk was om de instroom te beperken en dat de goede resultaten ook eerder hadden kunnen worden bereikt, is in dat licht bezien niet onbegrijpelijk. Bovendien is begrijpelijk dat de staatsecretaris in navolging van de TC van opvatting is dat, gelet op de aanzienlijk hogere instroom in Dronten dan het landelijk gemiddelde, er veel waarde wordt gehecht aan een effectieve invulling van de poortwachtersfunctie en dat daarvan in 2010 nog geen sprake was. De staatssecretaris heeft er in het verweerschrift terecht op gewezen dat de stelling dat bij deugdelijk beleid en uitvoering de IAU moet worden toegewezen, onjuist is. De beoordeling van beleid en uitvoering heeft het karakter van een hardheidsclausule, waaruit volgt dat uit de rapportage van appellant duidelijk, en met cijfers onderbouwd, dient te blijken dat sprake is van een bijzondere inzet om de kosten van bijstand te beperken. De conclusie van de TC dat hieraan niet is voldaan kan worden gevolgd. Niet is gebleken dat het advies van de TC op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, feitelijke onjuistheden bevat of ondeugdelijk is gemotiveerd.
4.17.
Uit 4.10 tot en met 4.16 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en J.F. Bandringa en
P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van R.G. van den Berg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 april 2015.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) R.G. van den Berg