Uitspraak
13/151 AW
Datum uitspraak: 18 juni 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2012, 12/521 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de voorzitter van de commissie regionaal overleg luchthaven Schiphol (voorzitter)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.F. Roelink, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens de voorzitter heeft mr. A.J. van der Ven, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Roelink. De voorzitter heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Van der Ven en S.P. Groenleer MA.
OVERWEGINGEN
1.1.
De commissie regionaal overleg luchthaven Schiphol (CROS) is een overlegorgaan van de provincies Noord- en Zuid-Holland en Utrecht, gemeenten in die provincies en luchtvaartpartijen. De CROS is ingesteld bij artikel 8.34 van de Wet luchtvaart. De CROS bestaat uit een onafhankelijke door de minister van Infrastructuur en Milieu benoemde voorzitter en vertegenwoordigers van de betrokken partijen. De vertegenwoordiging van de gemeenten bestaat uit bestuurders en inwoners.
1.2.
Appellant is in september 2005 op voordracht van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ouder-Amstel (college) in de CROS benoemd in zijn hoedanigheid van inwoner van die gemeente (bewonersvertegenwoordiger).
1.3.
In 2010 is appellant verkozen tot raadslid van de gemeente Ouder-Amstel.
1.4.
In december 2010 heeft de meerderheid van de CROS uitgesproken dat een combinatie van de functie van bewonersvertegenwoordiger met het raadslidmaatschap ongewenst is. De voorzitter heeft daarop de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (staatssecretaris) gevraagd of hij de zienswijze deelt dat deze dubbelfunctie onwenselijk is. De staatssecretaris heeft bij brief van 8 april 2011, voor zover hier van belang, laten weten dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling Commissie regionaal overleg luchthaven Schiphol, Staatscourant 2005, nr. 50 (Regeling CROS), juridisch zo geïnterpreteerd kan worden dat een dubbelfunctie reeds is uitgesloten, zodat de CROS onder de huidige regels zelf gepaste maatregelen kan nemen. Uit artikel 125 van Pro de Grondwet vloeit namelijk voort dat onder het begrip ‘bestuurder’ zowel een wethouder als een raadslid moet worden verstaan, aldus de staatssecretaris.
1.5.
Bij besluit van 19 juli 2011 heeft de voorzitter appellant per 1 mei 2012 ontslagen als lid van de CROS.
1.6.
Nadat appellant bezwaar had gemaakt en gebleken was dat de vereiste voordracht voor ontslag ontbrak, heeft de voorzitter op 23 september 2011 de gemeente Ouder-Amstel verzocht een voordracht te doen voor het ontslag van appellant. De burgemeester van
Ouder-Amstel (burgemeester) heeft bij brief van 4 oktober 2011 laten weten dat de gemeente de afspraken in de CROS over de onmogelijkheid van de dubbelfunctie respecteert en dat een formele voordracht voor ontslag wordt gedaan.
1.7.
Bij besluit van 23 december 2011 (bestreden besluit) heeft de voorzitter het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Het ontslag van appellant als lid van de CROS berust erop dat hij als raadslid moet worden aangemerkt als bestuurder van de gemeente waardoor hij de hoedanigheid van bewonersvertegenwoordiger op grond waarvan hij was benoemd, heeft verloren.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het bestreden besluit is genomen door de voorzitter van de CROS die op grond van artikel 8.37, tweede lid, van de Wet luchtvaart bevoegd is de leden van de CROS te benoemen, te schorsen en te ontslaan. Anders dan de rechtbank heeft gemeend, moet dan ook de voorzitter als procespartij worden aangemerkt. De Raad heeft dit hersteld.
4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat de voordracht voor zijn ontslag is geïnitieerd door de voorzitter in plaats van door het college en dat grote druk op de gemeente is uitgeoefend de voordracht te doen. Verder is appellant van mening dat het besluit van 19 juli 2011 ongeldig is door het ontbreken van een voordracht en dat dit gebrek niet kan worden geheeld door de voordracht die na het ontslag alsnog is gedaan.
4.3.
Artikel 8.37, tweede lid, van de Wet luchtvaart bepaalt, voor zover van belang, dat de voorzitter de leden van de CROS ontslaat op voordracht van het orgaan of de organisatie die het lid vertegenwoordigt. De voorzitter heeft het ontbreken van de vereiste voordracht voor het ontslag van appellant voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit mogen herstellen. Anders dan appellant meent, biedt de bezwaarschriftprocedure juist de mogelijkheid voor herstel van gebreken als hier aan de orde. Dat het initiatief tot de voordracht is uitgegaan van de voorzitter, is niet van belang, omdat uit de brief van de burgemeester van 4 oktober 2011 blijkt dat het college zich heeft gesteld achter de door de CROS uitgesproken onwenselijkheid van de dubbelfunctie van raadslid en bewonersvertegenwoordiger. Dat daarbij een zodanige druk is uitgeoefend op het college om de voordracht te doen dat niet meer is voldaan aan het in artikel 8.37, tweede lid, van de Wet luchtvaart gestelde vereiste, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet.
4.4.
Appellant heeft betoogd dat hij als raadslid geen bestuurder is van de gemeente, zodat hij zijn hoedanigheid van bewonersvertegenwoordiger niet heeft verloren.
4.5.1.
In artikel 8.34, tweede lid, van de Wet Luchtvaart is bepaald dat de CROS bestaat uit een onafhankelijke voorzitter en vertegenwoordigers van de provincies Noord-Holland,
Zuid-Holland en Utrecht, gemeenten in deze provincies, de exploitant van de luchthaven, de verlener van luchtverkeersdienstverlening en luchtvaartmaatschappijen die geregeld van de luchthaven gebruik maken. In artikel 4 van Pro de Regeling CROS is, voor zover hier van belang, bepaald welke gemeenten in de CROS zijn vertegenwoordigd.
4.5.2.
De CROS heeft ingevolge artikel 8.35 van de Wet luchtvaart tot taak om door overleg tussen de in artikel 8.34 bedoelde betrokkenen een gebruik van de luchthaven te bevorderen dat zoveel mogelijk recht doet aan de belangen van die betrokkenen.
4.5.3.
Op grond van artikel 8.36 van de Wet luchtvaart stelt de Minister van Verkeer en Waterstaat (thans Infrastructuur en Milieu) nadere regels omtrent de taak en samenstelling van de CROS. Deze regels zijn neergelegd in de Regeling CROS van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling CROS, zoals dat ten tijde en voor zover van belang luidde, diende, indien voor een cluster van gemeenten twee vertegenwoordigers werden benoemd, de ene benoeming een bestuurder van een van de gemeenten te zijn en de andere benoeming een inwoner van een van de gemeenten die niet tevens bestuurder van die gemeente is.
4.6.
Het begrip ‘bestuurder van een gemeente’ is in de Regeling CROS niet nader gedefinieerd, terwijl ook de toelichting op de Regeling CROS geen aanknopingspunten geeft voor de uitleg daarvan. De Raad ziet aanleiding om voor de uitleg van dit begrip aan te sluiten bij de interpretatie van de staatssecretaris in de onder 1.4 vermelde brief aan de voorzitter van de CROS. Onder verwijzing naar artikel 125 van Pro de Grondwet, waaruit volgt dat het bestuur van een gemeente bestaat uit de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester, moet volgens de staatssecretaris onder ‘bestuurder van een gemeente’ ook een raadslid worden verstaan. Die interpretatie van dit begrip is naar het oordeel van de Raad in overeenstemming met het belang dat in de Regeling CROS aan de inbreng van inwoners van een gemeente is toegekend bij de behartiging van de belangen van gemeenten als bedoeld in de artikelen 8:34 en 8:35 van de Wet luchtvaart. De vaststelling van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling vormt de erkenning van het gegeven dat de gemeentelijke belangen die door gemeentebestuurders worden behartigd niet steeds parallel lopen en zelfs tegengesteld kunnen zijn aan de belangen van de inwoners van die gemeenten. Gelet op die mogelijke tegengestelde belangen ligt het voor de hand om het onderscheid tussen een ‘bestuurder van een gemeente’ en een ‘inwoner van een gemeente die niet tevens bestuurder van die gemeente is’ scherp af te bakenen en aldus om raadsleden als leden van het gemeentebestuur en dus als bestuurders van een gemeente als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Regeling CROS aan te merken. In lijn hiermee heeft de staatssecretaris in het per 26 november 2014 geldende artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, ten tweede, van de Regeling CROS (Staatscourant 2014, nr. 33130) uitdrukkelijk neergelegd dat leden van de gemeenteraad geen vertegenwoordigers van inwoners kunnen zijn.
4.7.
De onder 4.4 genoemde beroepsgrond slaagt dus niet.
4.8.
Het ontslag van appellant berust uitsluitend op de in de Regeling CROS neergelegde onverenigbaarheid van het raadslidmaatschap met de positie van bewonersvertegenwoordiger. Het functioneren van appellant in de CROS of bij appellant ligt niet aan het ontslag ten grondslag. Wat appellant hierover heeft aangevoerd, kan dan ook buiten bespreking blijven.
4.9.
Het hoger beroep slaagt niet en de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en M.T. Boerlage en
W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2015.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) C.A.W. Zijlstra