Uitspraak
13/2515 WMO-T, 13/6972 WMO-T
Datum uitspraak: 29 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 11 april 2013, 12/3038 (aangevallen uitspraak I) en 28 november 2013, 13/1845
(aangevallen uitspraak II)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.M. Breevoort hoger beroepen ingesteld tegen de aangevallen uitspraken.
Het college heeft in zaak 13/2515 een verweerschrift ingediend. Tevens heeft het college desgevraagd nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 10 december 2014. Voor appellante zijn verschenen haar echtgenoot [naam] en mr. Breevoort. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.W. de Jong.
Ter zitting is het onderzoek geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen te bezien of het mogelijk is de zaken in der minne te schikken.
Bij brief van 23 januari 2015 heeft het college de Raad meegedeeld dat geen overeenstemming is bereikt.
Met toestemming van partijen is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven. Het onderzoek is hierna gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren in 1945, ondervindt beperkingen als gevolg van een leeftijd gerelateerde degeneratieve locomotoire aandoening. Zij bewoont een eengezinswoning die zij huurt van woningstichting Ressort Wonen. Het college heeft in 2005 aan appellante voorzieningen toegekend op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten. Appellante heeft op 9 augustus 2011 bij het college op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een aanvraag ingediend om een woonvoorziening in de vorm van het plaatsen van beugels in de douche en het verwijderen van de douchebak, omdat de instap voor haar te hoog en de douchecabine te klein is.
1.2.
Bij besluit van 6 oktober 2011 heeft het college, onder verwijzing naar artikel 4, aanhef en onder d, van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011 (Verordening), de aanvraag van appellante afgewezen. Volgens het college blijkt uit het verrichte onderzoek dat appellante als gevolg van de vastgestelde beperkingen belemmeringen ondervindt bij het zelfstandig gebruik van de natte cel. Omdat deze belemmeringen naar het oordeel van het college al sinds 2004 bekend dan wel te verwachten waren, had appellante zelf kunnen reserveren voor de gevraagde woonvoorziening. In verband met de gebleken belemmeringen die appellante ondervindt bij het traplopen adviseert het college appellante op zoek te gaan naar een geschikte - of makkelijker geschikt te maken - woning. Door het ontbreken van een plotselinge noodzaak om te verhuizen, zal appellante niet in aanmerking komen voor een verhuiskostenvergoeding.
1.3.
Bij besluit van 18 juni 2012 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 6 oktober 2011 ongegrond verklaard voor zover de bezwaren zijn gericht tegen de afwijzing van de aanvraag tot verwijderen van de douchebak. Het college heeft het bezwaar voor zover gericht tegen het in het besluit vermelde advies om op zoek te gaan naar een geschikte - of makkelijker geschikt te maken - woning (verhuisadvies) niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het advies is te beschouwen als een niet op rechtsgevolg gerichte mededeling van informatieve aard.
1.4.
Appellante heeft op 12 juli 2012 bij het college op grond van de Wmo een aanvraag ingediend om een woonvoorziening in de vorm een traplift.
1.5.
Bij besluit van 11 september 2012 heeft het college de aanvraag van appellante afgewezen. Onder verwijzing naar het besluit van 6 oktober 2011 en artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het college hieraan ten grondslag gelegd dat geen sprake is van gewijzigde omstandigheden sinds het vorige onderzoek.
1.6.
Bij besluit van 28 februari 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 11 september 2012 ongegrond verklaard.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak I heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college het verhuisadvies terecht niet heeft aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de gevraagde voorziening terecht in overeenstemming met het bepaalde in artikel 4, aanhef en onder d, van de Verordening, heeft geweigerd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het appellante bekend kon zijn dat haar beperkingen op de langere termijn geleidelijk zouden toenemen, dat daarvoor een aanpassing van haar douchecel in de toekomst nodig zou zijn en dat zij daarop had kunnen anticiperen door te reserveren. Het standpunt van appellante dat in het kader van de Wmo niet de voorwaarde mag worden gesteld dat geld diende te worden gereserveerd, heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de toelichting op artikel 4, aanhef en onder d, van de Verordening, verworpen.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak II heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank vastgesteld dat sprake is van een herhaalde aanvraag en overwogen dat wat appellante heeft aangevoerd niet kan worden aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb.
3. In hoger beroep heeft appellante - kort samengevat - aangevoerd dat de rechtbank bij aangevallen uitspraak I ten onrechte heeft geoordeeld dat zij op de toename van haar beperkingen had moeten anticiperen door financiële middelen te reserveren voor woningaanpassingen die in de toekomst noodzakelijk zouden worden. Betreffende het
niet-ontvankelijk verklaren van haar bezwaar tegen het verhuisadvies heeft appellante zich gerefereerd aan het oordeel van de Raad. Appellante heeft verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij lijdt ten gevolge van het onrechtmatige besluit. Tegen aangevallen uitspraak II heeft appellante aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een herhaalde aanvraag.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak I (13/2515)
4.1.
De Raad verenigt zich met het oordeel van de rechtbank over het terecht niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar tegen het in het besluit van 6 oktober 2011 vervatte verhuisadvies en onderschrijft de overwegingen waarop dat oordeel berust.
4.2.
Ter zitting heeft appellante meegedeeld dat zij in het voorjaar van 2014 de douchebak heeft laten verwijderen. Daaraan heeft zij toegevoegd dat de woningstichting daarna de vloer van de badkamer heeft geëgaliseerd, waarna appellante vervolgens zelf een nieuwe douchecabine, een toilet en een badkamermeubel heeft bekostigd. De totale kosten hiervan bedroegen volgens appellante ongeveer € 1.400,-.
4.3.
De Raad ziet zich gelet op deze mededelingen geplaatst voor de vraag of appellante voldoende procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de gronden tegen aangevallen uitspraak I. In vaste rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld de uitspraak van
1 juni 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM7208) is neergelegd dat eerst sprake is van (voldoende) procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling indien het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang.
4.4.
Vaststaat dat het doel dat met de procedure werd beoogd, het verwijderen van de douchebak in de door appellante gehuurde woning, inmiddels is gerealiseerd. Hiermee is het belang van appellante bij een beoordeling van het bestreden besluit in beginsel vervallen. Niettemin zou nog steeds sprake kunnen zijn van een procesbelang, indien appellante stelt dat zij schade heeft geleden door het bestreden besluit. Daarvoor is wel vereist dat de stelling dat schade is geleden als gevolg van het weigeren van de gevraagde voorziening, te weten het verwijderen van de douchebak, op voorhand niet onaannemelijk is.
4.5.
Gelet op de mededeling van appellante dat zij het laten verwijderen van de douchebak zelf heeft bekostigd, terwijl de aanvraag erop was gericht dat het college deze kosten voor zijn rekening zou nemen, is de geleden en door appellante gevorderde (materiële) schade niet op voorhand onaannemelijk. Daarmee is sprake van voldoende procesbelang.
4.6.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, onderdeel 6°, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder maatschappelijke ondersteuning: het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer.
4.7.
Artikel 4, eerste lid, van de Wmo, voor zover hier van belang, bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen om een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
4.8.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van de laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005-2006, 30131 nr. 98, p. 58-59).
4.9.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Rotterdam uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening.
4.10.
Artikel 4, aanhef en onder d, van de Verordening luidt:
“Het college kent, onverlet bijzondere individuele omstandigheden, in ieder geval geen individuele voorziening toe op grond van deze verordening als (…)
d. de noodzaak van de voorziening het gevolg is van het niet adequaat inspelen op de beperkingen en de als gevolg hiervan te verwachten of al aanwezige belemmeringen bij de persoon;”.
4.11.
Ter nadere uitwerking van de Wmo, de Verordening en de Regeling voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011, hanteert het college de Beleidsregels individuele voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011 (Beleidsregels). Hoofdstuk 4 van deze Beleidsregels bepaalt, voor zover nu van belang, het volgende:
“Voorzienbaarheid van de noodzaak van woonvoorzieningen kan een grond zijn om een woonvoorziening te weigeren, als deze woonvoorzieningen voorkomen hadden kunnen worden als de klant bewust was omgegaan met zijn beperkingen en hierop zelf maatregelen had getroffen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als iemand, zich bewust van zijn aandoening, toch verhuist naar een inadequate woning. Of als een persoon met een degeneratieve aandoening zich niet laat inschrijven als woningzoekende en reserveert voor een verhuizing, zodat hij als dat aan de orde is, kan verhuizen naar een voor hem adequate woning.”
4.12.
Tussen partijen is niet in geschil dat een noodzaak aanwezig is tot het compenseren van beperkingen bij appellante. Met het besluit van 6 oktober 2011 heeft het college de gevraagde woonvoorziening geweigerd, op de grond dat appellante, gezien de bekende dan wel te verwachten belemmeringen, zelf had kunnen reserveren voor de gevraagde woonvoorziening.
4.13.
De vraag die allereerst voorligt, is of in wat bij of krachtens de Wmo is bepaald grondslag kan worden gevonden voor het opleggen van een reserveringsverplichting.
4.14.
In zijn uitspraak van 19 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7263, heeft de Raad uit de aldaar in overwegingen 4.3 en 4.4 aangehaalde wetsgeschiedenis van artikel 4 van Pro de Wmo afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om artikel 4, tweede lid, van de Wmo, mede in verband met inkomenseffecten, te interpreteren in het licht van de artikelen 15 en 19 van die wet. De Raad heeft in die uitspraak geoordeeld dat deze interpretatie ertoe leidt dat artikel 4, tweede lid, van de Wmo geen ruimte biedt om naast de op artikel 15 van Pro de Wmo gebaseerde bijdrage extra financiële voorwaarden op te leggen bij het verstrekken van een voorziening in natura.
4.15.
De Raad heeft in zijn uitspraak van 25 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2394, de vraag beantwoord of artikel 4, eerste lid, van de Wmo, mede gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager van een individuele voorziening, ruimte biedt om diens eigen financiële middelen te betrekken bij de vraag of hij beperkingen ondervindt in zijn zelfredzaamheid. De Raad heeft toen geoordeeld dat aan de eigen verantwoordelijkheid van de burger in het kader van de Wmo substantieel betekenis toekomt bij de beoordeling van diens zelfredzaamheid. Gelet op wat in die uitspraak over de betekenis van artikel 4 van Pro de Wmo is overwogen, kan deze niet zover gaan, dat een individuele voorziening geheel of gedeeltelijk aan de aanvrager wordt onthouden op grond van diens inkomen of vermogen. Dit zou leiden tot een doorkruising van de door de wetgever geregelde waarborgen van de artikelen 15 en 19 van de Wmo. Gemeenten zouden daardoor toch een door de wetgever niet gewenst inkomensbeleid kunnen gaan voeren.
4.16.
Een verplichting tot reservering van financiële middelen voor een voorziening is onmiskenbaar een financiële voorwaarde. Uit de overwegingen 4.14 en 4.15 volgt dat artikel 4, eerste en tweede lid, van de Wmo daarvoor geen ruimte biedt. Dit betekent dat de uitleg die het college in de Beleidsregels heeft gegeven aan het ‘niet adequaat inspelen op de beperkingen’, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder d, van de Verordening, niet strookt met de compensatieplicht van artikel 4 van Pro de Wmo.
4.17.
Uit wat in 4.14 tot en met 4.16 is overwogen volgt dat het college ten onrechte aan de afwijzing van de aanvraag van appellante tot verwijdering van de douchebak ten grondslag heeft gelegd dat appellante, gezien de bekende dan wel te verwachten belemmeringen, zelf financiële middelen had kunnen reserveren voor de gevraagde woonvoorziening.
4.18.
De rechtbank heeft wat is overwogen onder 4.13 tot en met 4.17 niet onderkend, zodat aangevallen uitspraak I voor vernietiging in aanmerking komt. Er bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het gebrek in bestreden besluit 1 te herstellen. De omstandigheid dat appellante inmiddels zelf de gevraagde voorziening heeft gerealiseerd mag het college appellante daarbij - gelet op het zeer ruime tijdsverloop tussen aanvraag en realisering en de over de afgewezen aanvraag gevolgde rechtsgang - niet tegenwerpen.
Aangevallen uitspraak II (13/6972)
4.19.
De rechtbank heeft, evenals het college, ten onrechte een situatie als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb aanwezig geacht. Bestreden besluit 2 behelst een met toepassing van artikel 4:6 Awb Pro in bezwaar handhaafde afwijzing van de aanvraag van appellante voor een woonvoorziening in de vorm van een traplift. Van een ander besluit dat ziet op een gelijke aanvraag en de op dat moment bestaande gezondheidssituatie van appellante is evenwel geen sprake. Dat appellante bijna een jaar eerder ook een woonvoorziening heeft aangevraagd, is onvoldoende om te kunnen spreken van een herhaalde aanvraag, omdat deze aanvraag niet zag op een traplift, maar op het verwijderen van de douchebak. De omstandigheid dat het college ten tijde van de aanvraag voor het verwijderen van de douchebak heeft vastgesteld dat appellante belemmeringen ondervindt bij het traplopen, doet aan het vorenstaande niet af. Er is daarom geen sprake van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb, maar van een nieuwe aanvraag. De rechtbank heeft zich evenals het college ten onrechte beperkt tot een toetsing van de vraag of sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden.
4.20.
De rechtbank heeft wat is overwogen onder 4.19 niet onderkend, zodat aangevallen uitspraak II voor vernietiging in aanmerking komt. Er bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het gebrek in bestreden besluit 2 te herstellen en inhoudelijk op de aanvraag om de traplift te beslissen. Daarbij dient het college tevens in aanmerking te nemen wat is overwogen onder 4.16 en 4.17.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in de bestreden besluiten te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door M.F. Wagner als voorzitter en G. van Zeben-de Vries en
D. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van W. de Braal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2015.
(getekend) M.F. Wagner
(getekend) W. de Braal