Uitspraak
14/5571 WWB, 14/5572 WWB, 15/1187 WWB, 14/5996 WWB, 14/6684 WWB
Datum uitspraak: 18 augustus 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van
5 september 2014, 13/5424 en 13/5716 (aangevallen uitspraak 1), van 12 januari 2015, 14/1758 (aangevallen uitspraak 2) en het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 oktober 2014, 14/2287 (aangevallen uitspraak 3)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroepen ingesteld tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 en incidenteel hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 3.
Namens betrokkene heeft P.C.J. Schut hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen
uitspraak 3.
Partijen hebben verweerschriften en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2015. De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaken 14/6607 WWB, 14/7074 WWB, 15/2530 WWB en 15/2035 WWB. Voor betrokkene is verschenen P.C.J. Schut. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Daemen, mr. J.C.N. van Dijk, mr. S. Linders en mr. I. van der Zijden. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene heeft zich op 7 augustus 2013 gemeld voor het aanvragen van bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Daarbij heeft hij kenbaar gemaakt dat hij dakloos is.
1.2.
Bij besluit van 26 september 2013 heeft het college aan betrokkene met ingang van
7 augustus 2013 bijstand op grond van de regeling voor dak- en thuislozen toegekend. Daarbij heeft het college aan betrokkene op grond van artikel 55 van Pro de WWB de verplichting opgelegd om gebruik te maken van de nachtopvang. Deze verplichting houdt in dat betrokkene elke nacht gebruik dient te maken van de nachtopvang.
1.3.
Het college heeft het bezwaar van betrokkene tegen de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang bij besluit van 17 december 2013 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkene behoort tot de doelgroep dak- en thuislozen en dat de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang wordt gezien als een eerste stap in de richting van arbeidsinschakeling. Met de nachtopvang wordt voorzien in bed, bad en brood, zodat er op deze terreinen sprake is van stabiliteit, wat een van de voorwaarden is voor - uiteindelijk - een re-integratie in het arbeidsproces.
1.4.
Betrokkene heeft geen gebruik gemaakt van de nachtopvang. Bij besluit van 31 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 november 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college de bijstand van betrokkene over de maand oktober 2013 verlaagd met 40%. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkene over de periode van 26 september 2013 tot 23 oktober 2013 geen gebruik heeft gemaakt van de nachtopvang. Door deze houding en door zijn gedrag frustreert betrokkene zijn arbeidsinschakeling.
1.5.
Betrokkene heeft in de maand november 2013 evenmin gebruik gemaakt van de nachtopvang. Dit is voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 31 december 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 juli 2014 (bestreden besluit 3), de bijstand van betrokkene over de maand december 2013 te verlagen met 80%. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkene niet heeft voldaan aan de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang en dat sprake is van recidive.
1.6.
In de maanden december 2013 en januari 2014 heeft betrokkene wederom geen gebruik gemaakt van de nachtopvang. Dit is voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
7 mei 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 juli 2014 (bestreden besluit 4), de bijstand van betrokkene over de maanden maart en april 2014 te verlagen met 80%. De besluitvorming berust op de grondslag dat betrokkene geen gebruik heeft gemaakt van de nachtopvang en daarmee zijn arbeidsinschakeling frustreert. Omdat sprake is van herhaalde recidive heeft het college de bijstand voor de duur van twee maanden verlaagd.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 26 september 2013 te herroepen, voor zover het de verplichting tot het gebruik maken van de nachtopvang betreft, en het besluit van 31 oktober 2013 geheel te herroepen. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang een verregaande inbreuk maakt op de (bewegings-)vrijheid en privacy van betrokkene. Het college heeft niet duidelijk kunnen maken dat tussen de opgelegde verplichting en het belang van arbeidsinschakeling een zodanig rechtstreeks verband bestaat dat die verplichting kan worden geacht te strekken tot arbeidsinschakeling. De verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang kan dan ook niet met toepassing van artikel 55 van Pro de WWB aan betrokkene worden opgelegd. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het college als betrokkene niet aan zijn uit artikel 9, eerste lid, van de WWB voortvloeiende verplichtingen tot arbeidsinschakeling voldoet, zoals de aan betrokkene opgelegde verplichting tot deelname aan dagbesteding, de bijstand met toepassing van artikel 18 van Pro de WWB kan verlagen. Nu betrokkene niet verplicht was om gebruik te maken van de nachtopvang, heeft het college de bijstand van betrokkene ten onrechte over de maand oktober 2013 verlaagd met 40%.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 31 december 2013 te herroepen. Daartoe heeft de rechtbank verwezen naar aangevallen uitspraak 1.
2.3.
Bij aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 4 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 7 mei 2014 te herroepen. Daartoe heeft de rechtbank verwezen naar aangevallen uitspraak 1. Voorts heeft de rechtbank het college veroordeeld in de proceskosten van betrokkene in bezwaar en beroep en daarbij gelet op de eenvoudige aard van de zaak, omdat het voornamelijk een herhaling van standpunten betreft, aanleiding gezien een wegingsfactor van 0,25 toe te passen.
3.1.
Het college heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 gekeerd, voor zover de rechtbank de bestreden besluiten 1, 2 en 3 heeft vernietigd en het besluit tot het opleggen van de nadere verplichting en de besluiten tot het opleggen van een maatregel heeft herroepen. Daartoe heeft het college aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verplichting tot nachtopvang voor betrokkene al onderdeel uitmaakt van zijn
re-integratietraject. Door middel van deze verplichting tot nachtopvang leert betrokkene namelijk een normaal dag- en nachtritme opbouwen. Dit is één van de onderdelen om straks met succes uit te stromen naar een baan. Tussen de opgelegde verplichting en het belang van arbeidsinschakeling bestaat een zodanig rechtstreeks verband dat die verplichting kan worden geacht te strekken tot arbeidsinschakeling. Het college heeft verder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093, aangevoerd dat niet gesproken kan worden van een onredelijke voorwaarde en dat het doel hier ook is om voor het probleem van betrokkene een lange-termijn-oplossing te verschaffen, namelijk inschakeling op de arbeidsmarkt. Het college heeft nadere stukken ingediend die zien op het plan van aanpak met betrekking tot betrokkene en gesteld dat voor iedere dakloze een individueel trajectplan wordt opgesteld.
3.2.
Betrokkene heeft zich in hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 gekeerd, voor zover het de bij de proceskostenveroordeling toegekende wegingsfactor betreft. Daartoe heeft betrokkene aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte de zaak heeft beoordeeld als zeer licht. Er zijn door de rechtbank geen bijzondere omstandigheden aan de uitspraak ten grondslag gelegd op grond waarvan een afwijking van het forfaitaire systeem van vergoeding van kosten van rechtsbijstand is gerechtvaardigd.
3.3.
Het college heeft zich in het incidenteel hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 allereerst op het standpunt gesteld dat betrokkene niet-ontvankelijk is in zijn hoger beroep. Het college heeft, onder verwijzing naar de rechtspraak van de Raad, aangevoerd dat geen procesbelang kan worden ontleend aan de door betrokkene verzochte veroordeling tot vergoeding van proceskosten of het verkrijgen van vergoeding van het griffierecht. Voorts procedeert de gemachtigde van betrokkene op basis van ‘no-cure-no-pay’ en het resultaat van het hoger beroep kan voor betrokkene geen feitelijke betekenis hebben. Het belang van zijn gemachtigde vormt derhalve geen belang voor betrokkene en om die reden heeft betrokkene geen procesbelang meer bij zijn hoger beroep. Voor zover betrokkene wel ontvankelijk is in zijn hoger beroep heeft het college aangevoerd dat de rechtbank terecht de wegingsfactor zeer licht heeft toegepast bij de proceskostenveroordeling. Het college heeft zich overeenkomstig zijn hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 ook in deze zaak op het standpunt gesteld dat de verplichting om te verblijven in de nachtopvang op juiste gronden aan betrokkene is opgelegd en de maatregel eveneens op een juiste grondslag berust.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang
4.1.
Ingevolge artikel 55 van Pro de WWB, voor zover hier van belang, kan het college naast de verplichtingen die ingevolge hoofdstuk 2 in elk geval aan de bijstand verbonden zijn, dan wel daaraan door het college verbonden worden, vanaf de dag van de melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplichtingen opleggen die strekken tot arbeidsinschakeling.
4.2.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wet volgt dat de wetgever bij de plicht tot arbeidsinschakeling een individuele, op de persoonlijke omstandigheden toegesneden benadering voor ogen heeft gestaan (TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 40). In beginsel rust op iedereen de verplichting om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. Daarbij dienen alle inspanningen van betrokkene en gemeente te zijn gericht op arbeidsinschakeling. Voor personen met meervoudige problematiek, waarbij de wetgever onder meer doelt op personen waarbij naast een laag opleidingsniveau en weinig werkervaring ook dak- en thuisloosheidsproblematiek speelt, is reguliere arbeid in veel gevallen niet op korte of langere termijn te realiseren. Wanneer betaalde arbeid nog niet aan de orde is, dient betrokkene gebruik te maken van door de gemeente aangeboden voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling (re-integratieverplichting). De wetgever heeft geen nadere voorwaarden gesteld aan de invulling door de gemeente van de
re-integratieverplichting zodat optimaal maatwerk mogelijk is (TK 2002-2003, 28 870,
nr. 3, p. 2-7).
4.3.
Het opleggen van nadere verplichtingen als bedoeld in artikel 55 van Pro de WWB kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer in de persoon gelegen problemen aan arbeidsinschakeling in de weg staan, zoals bij psychische moeilijkheden of verslavingsproblemen (TK, 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 76). Het in 4.2 genoemde uitgangspunt van een individuele benadering bij de arbeidsinschakeling ziet ook op de nadere verplichtingen die strekken tot arbeidsinschakeling.
4.4.
De beroepsgrond van het college dat sprake is van een individuele benadering en de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang onderdeel uitmaakt van het
re-integratieplan van betrokkene, slaagt niet. Het college heeft, daarnaar gevraagd, dit
re-integratieplan van betrokkene niet met nadere stukken kunnen onderbouwen. Het door het college overgelegde plan van aanpak van 4 september 2012 heeft betrekking op een periode waarin betrokkene over woonruimte beschikte. Het plan van aanpak van 28 februari 2014 is gericht op de start van een dagbesteding met ingang van 4 maart 2014. In deze stukken is geen op de persoon van betrokkene toegesneden afweging ten aanzien van de verplichting om gebruik te maken van de nachtopvang terug te vinden. Uit de stukken blijkt dat het college aan betrokkene direct na zijn melding op 7 augustus 2013 en enkel op grond van de omstandigheid dat hij dakloos is deze verplichting heeft opgelegd. De enkele omstandigheid dat betrokkene dakloos is, betekent echter niet dat daarmee gegeven is dat het verblijven in de nachtopvang voor hem gericht is op arbeidsinschakeling. Hierbij is ook van belang dat het college in zijn brief van 24 maart 2015 aan de Raad heeft meegedeeld dat het niet het uitgangspunt is dat alle daklozen in hetzelfde traject worden gezet en dat de gemachtigde van het college desgevraagd tijdens de zitting heeft verklaard dat de verplichting om te verblijven in de nachtopvang niet aan alle dak- en thuislozen wordt opgelegd. De algemene stelling van het college dat betrokkene bij verblijf in de nachtopvang een dag- en nachtritme leert, bevat evenmin een op de persoon van betrokkene toegesneden afweging. Onder de gegeven omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het te ver voert om de verplichting om elke nacht gebruik te maken van de nachtopvang te beschouwen als een eerste stap van betrokkene in de richting van het gaan verrichten van algemene geaccepteerde arbeid. Daarbij heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat zonder nadere toelichting niet valt in te zien dat het college voor het nagestreefde doel, te weten de arbeidsinschakeling van betrokkene, niet met minder ingrijpende verplichtingen, zoals de verplichting tot deelname aan dagbesteding, kon volstaan.
4.5.
Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de nadere verplichting op een ondeugdelijke grondslag berust.
maatregelen
4.6.
Aan de in de bestreden besluiten 2 en 3 opgelegde maatregelen heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkene geen gehoor heeft gegeven aan de nadere verplichting om te verblijven in de nachtopvang. Gelet op 4.5 is aan deze maatregelen de grondslag komen te ontvallen.
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat de hoger beroepen van het college tegen aangevallen uitspraken 1 en 2 niet slagen.
incidenteel hoger beroep college (procesbelang)
4.8.
De Raad zal eerst dit aspect van het incidenteel hoger beroep beoordelen, aangezien dat strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van het hoger beroep van betrokkene. Bij de verdere beoordeling stelt de Raad voorop dat het mogelijk is om in (hoger) beroep te komen uitsluitend tegen de beslissing over de vergoeding van proceskosten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 november 2011, ECLI:NL:CRVB:BU4522.
4.9.
Om voor vergoeding van kosten als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in aanmerking te kunnen komen, moeten door een betrokkene kosten zijn verschuldigd voor het inschakelen van een gemachtigde. Het feit dat de gemachtigde van betrokkene procedeert op basis van ‘no cure no pay’ en dat betrokkene ermee heeft ingestemd dat een eventuele proceskostenvergoeding aan zijn gemachtigde wordt uitbetaald, betekent niet dat in een dergelijk geval een procesbelang voor de betrokkene ontbreekt. Aan toekenning van een vergoeding van kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand staat immers niet in de weg dat die bijstand is verleend op basis van ‘no cure no pay’. Vergelijk de uitspraken van 13 juli 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0904 en van 18 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:915. Uitgangspunt van het in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) opgenomen forfaitaire vergoedingsstelsel is voorts dat voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand kosten in rekening worden gebracht. Nu sprake is van een forfaitair stelsel is de hoogte van de werkelijk in rekening gebrachte kosten voor de beantwoording van de vraag of een tegemoetkoming in de gemaakte proceskosten moet worden toegekend, niet relevant. Het is daarbij niet aan de rechter om te treden in de beoordeling van de ter zake door de betrokkene en zijn gemachtigde gemaakte afspraken. Vergelijk de uitspraak van 23 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD8321. Dit betekent dat, nu sprake is van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en de rechtsbijstandverlener voor zijn bijstand kosten maakt, de door betrokkene en zijn gemachtigde gemaakte afspraken aan het aannemen van procesbelang niet in de weg staan. In zoverre slaagt het incidenteel hoger beroep van het college niet.
hoger beroep betrokkene (wegingsfactor proceskosten)
4.10.
Het hoger beroep van betrokkene is uitsluitend gericht tegen de hoogte van de proceskostenveroordeling. Betrokkene heeft aangevoerd dat de rechtbank het gewicht van de zaak ten onrechte als zeer licht (factor 0,25) heeft aangemerkt.
4.11.
Het Bpb kent een forfaitair systeem, waarbij in beginsel de wegingsfactor “gemiddeld” moet worden toegepast. De Raad stelt vast dat het beroep was gericht tegen bestreden besluit 4, waarbij het college de bijstand van betrokkene over de maanden maart en april 2014 heeft verlaagd met 80%. Dat aan de besluitvorming de nadere verplichting, die tot aangevallen uitspraak 1 heeft geleid, ten grondslag lag, betekent anders dan de rechtbank heeft overwogen niet dat sprake is van een eenvoudige zaak. Daarbij komt dat niet enkel sprake was van een herhaling van standpunten, aangezien een andere te beoordelen periode aan de verlaging ten grondslag is gelegd en het college zich tevens op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van herhaalde recidive. De Raad is van oordeel dat de wegingsfactor van deze zaak als gemiddeld (factor 1) moet worden aangemerkt. Het hoger beroep van betrokkene slaagt dus.
incidenteel hoger beroep van het college (de maatregel)
4.12.
In het incidenteel hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 heeft het college geen andere inhoudelijke beroepsgronden aangevoerd dan tegen aangevallen uitspraak 1. Gelet op 4.5 en 4.6 heeft de rechtbank terecht overwogen dat de grondslag aan de in bestreden besluit 4 opgelegde maatregel eveneens is komen te ontvallen. Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt daarom ook in zoverre niet.
conclusie
4.13.
Wat in 4.1 tot en met 4.12 is overwogen leidt tot de volgende conclusie. Aangevallen uitspraak 1 dient te worden bevestigd. Aangevallen uitspraak 2 dient te worden bevestigd voor zover aangevochten. Aangevallen uitspraak 3 moet worden vernietigd voor zover het betreft de hoogte van de door de rechtbank vastgestelde kostenvergoeding. Voor het overige dient deze uitspraak te worden bevestigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad bij de hierna vast te stellen hoogte van de kostenveroordeling de wegingsfactor 1 toepassen.
5. Aanleiding bestaat het college in alle zaken te veroordelen in de (proces)kosten van betrokkene voor verleende rechtsbijstand.
5.1.
Wat betreft het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 worden de proceskosten begroot op € 980,- in hoger beroep (verweerschrift en bijwonen zitting).
5.2.
Wat betreft het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 worden de proceskosten begroot op € 490,- in hoger beroep (verweerschrift). De kosten voor het bijwonen van de zitting zijn begrepen in de bij 5.1 vastgestelde vergoeding.
5.3.
Wat betreft het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 worden de kosten begroot op € 980,- in bezwaar (2 punten voor het indienen van het bezwaarschrift en het verschijnen bij de hoorzitting), € 980,- in beroep (2 punten voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting) en € 980,- in hoger beroep (2 punten voor het hoger beroepschrift en de zienswijze). De kosten voor het bijwonen van de zitting zijn begrepen in de bij 5.1 vastgestelde vergoeding. Bij de betaling kan het college rekening houden met hetgeen ter uitvoering van aangevallen uitspraak 3 feitelijk al is betaald.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
met betrekking tot aangevallen uitspraak 1:
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 980,-;
- bepaalt dat van het college een griffierecht wordt geheven van € 493,-;
met betrekking tot aangevallen uitspraak 2:
- bevestigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 490,-;
- bepaalt dat van het college een griffierecht wordt geheven van € 497,-;
met betrekking tot aangevallen uitspraak 3:
-vernietigt aangevallen uitspraak 3 voor zover het betreft de hoogte van de vastgestelde
kostenveroordeling;
- bevestigt aangevallen uitspraak 3 voor het overige;
- veroordeelt het college in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 2.940,-;
- bepaalt dat het college aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 122,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en Y.J. Klik en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van J.L. Meijer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2015.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) J.L. Meijer