Uitspraak
14/2001 AW, 14/2002 AW, 14/2050 AW, 14/2051 AW
Datum uitspraak: 10 september 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 februari 2014, 13/2065, 13/2106 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Partijen hebben hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juli 2015. Betrokkene is verschenen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. Raydt.
OVERWEGINGEN
1.1.
Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.2.
Betrokkene was werkzaam als groepsfunctionaris I (schaal 13) bij de Belastingdienst. Zij is in oktober 2001 wegens ziekte uitgevallen en vanaf september 2003 heeft zij deze werkzaamheden niet meer verricht. Met ingang van 21 oktober 2002 is aan betrokkene een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, vanaf 9 september 2004 naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 65 tot 80%.
1.3.
Bij uitspraak van 30 oktober 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008:BG4629) heeft de Raad het besluit herroepen waarbij betrokkene per 1 september 2005 wegens ziekte is ontslagen. Naar aanleiding van deze uitspraak zijn partijen in overleg getreden over de nabetaling van de bezoldiging over de periode vanaf 1 september 2005 en de verrekening van de bezoldiging met de door betrokkene ontvangen uitkeringen. Bij brief van 22 december 2008 heeft de staatssecretaris voorgesteld dat aan betrokkene haar volledige bezoldiging wordt nabetaald en dat betrokkene zorg zal dragen voor verrekening met de uitkeringsinstanties. Betrokkene heeft bij brief van 30 december 2008 laten weten daarmee akkoord te gaan. Vanaf 1 maart 2009 is de betaling van de volledige bezoldiging aan betrokkene hervat.
1.4.
Bij brief van 10 november 2011 heeft de toenmalige gemachtigde van betrokkene een voorstel gedaan voor beëindiging van de aanstelling op grond van artikel 99 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) onder toekenning van een uitkeringsgarantie, een schadevergoeding van € 7.500,- en een vergoeding van de kosten van rechtsbijstand. De staatssecretaris heeft bij brief van 30 december 2011 te kennen gegeven dit voorstel te accepteren en betrokkene een vaststellingsovereenkomst te zullen doen toekomen.
1.5.
Begin 2012 heeft de staatssecretaris geconstateerd dat betrokkene vanaf 1 september 2005 naast haar volledige bezoldiging een WAO-uitkering had ontvangen en dat zij in strijd met de eind 2008 gemaakte afspraak de verrekening van de nabetaling van de bezoldiging met ontvangen uitkeringen niet had uitgevoerd.
1.6.
Bij besluit van 6 november 2012 (terugvorderingsbesluit) heeft de staatssecretaris ten onrechte ontvangen bezoldiging teruggevorderd over de periode van 1 september 2005 tot en met 31 januari 2012 wegens over deze periode ontvangen WAO-uitkering en suppletie-uitkering. De staatssecretaris heeft dit besluit na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 augustus 2013 (bestreden besluit I), waarbij het terug te vorderen bedrag uiteindelijk is vastgesteld op € 149.641,40.
1.7.
Bij besluit van 6 november 2012 (ontslagbesluit) heeft de staatssecretaris betrokkene met ingang van 1 december 2012 ontslagen met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR wegens ongeschiktheid voor het vervullen van het ambt van medewerker bij de Belastingdienst. Volgens de staatssecretaris heeft betrokkene zich aan plichtsverzuim schuldig gemaakt door in strijd met de gemaakte afspraak niet te zorgen voor verrekening van de uitkeringen met de nabetaling en heeft betrokkene niet gemeld dat zij vanaf 1 maart 2009 tot en met 31 januari 2012 naast haar volledige bezoldiging een
WAO-uitkering ontving. Betrokkene heeft daardoor over een lange periode teveel bezoldiging ontvangen. Het gedrag van betrokkene was voor de staatssecretaris aanleiding terug te komen op het voornemen haar te ontslaan met toepassing van artikel 99 van Pro het ARAR. Tevens heeft de staatssecretaris laten weten dat hij geen reden ziet betrokkene tegemoet te komen in de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het door de Raad herroepen ontslag per
1 september 2005. Bij besluit van 23 juli 2013 heeft de staatssecretaris het ontslagbesluit van 6 november 2012 herroepen wegens een gebrek in de besluitvorming en heeft hij het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond verklaard. Bij besluit van 9 oktober 2013 heeft de staatssecretaris betrokkene eervol ontslagen wegens ongeschiktheid voor het uitoefenen van haar functie, anders dan door ziekte of gebrek. De besluiten van 23 juli 2012 en 9 oktober 2013 vormen samen bestreden besluit II.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit I en tegen bestreden besluit II voor wat betreft de afwijzing van de schadevergoeding ongegrond verklaard. Het beroep tegen bestreden besluit II voor wat betreft het ontslagbesluit heeft de rechtbank gegrond verklaard en dit besluit in zoverre vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat er geen aanleiding bestaat de staatssecretaris niet gebonden te achten aan de overeenkomst strekkende tot beëindiging van het dienstverband en de daarbij gemaakte afspraken over uitkeringsrechten en vergoedingen. De staatssecretaris mocht de aanstelling van betrokkene wel beëindigen maar niet wegens ongeschiktheid. De rechtbank heeft daarom de rechtsgevolgen van het ontslagbesluit in stand gelaten en de staatssecretaris opgedragen de overeengekomen modaliteiten nader vast te stellen.
3.1.
Betrokkene heeft zich in hoger beroep gekeerd tegen de in de aangevallen uitspraak genomen beslissingen over de terugvordering en de schadevergoeding.
3.2.
De staatssecretaris heeft in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak aangevoerd dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte gebonden heeft geacht aan afspraken over de beëindiging van de aanstelling op grond van artikel 99 van Pro het ARAR.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De terugvordering
4.1.1.
Dat het terugvorderingsbesluit van 6 november 2012 alleen aan de toenmalige gemachtigde van betrokkene is gestuurd en niet ook aan haarzelf, waar zij om had gevraagd, maakt niet dat het besluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Bovendien is het bestreden besluit I wel aan betrokkene zelf toegestuurd.
4.1.2.
Uit de onder 1.3 genoemde brieven blijkt dat partijen zijn overeengekomen dat betrokkene zorg zou dragen voor de verrekening van ontvangen uitkeringen met de nabetaling van de bezoldiging. Voor wat betreft de verrekening met haar WAO-uitkering is betrokkene deze afspraak niet nagekomen. Het is dan ook door het toedoen van betrokkene dat de staatssecretaris bij de nabetaling haar te veel bezoldiging heeft uitbetaald ter hoogte van de door betrokkene over de periode van de nabetaling ontvangen WAO-uitkering. De staatssecretaris was bevoegd deze teveel betaalde bezoldiging van betrokkene terug te vorderen. De beroepsgronden van betrokkene die hiertegen gericht zijn, falen.
4.1.3.
De staatssecretaris heeft niet aannemelijk gemaakt dat betrokkene de verrekening met de suppletie-uitkering niet voor haar rekening heeft genomen. Uit de brief van Loyalis van
22 januari 2009 blijkt dat Loyalis de terugvordering van de suppletie-uitkering ten laste van betrokkene heeft vastgesteld. De staatssecretaris heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat betrokkene de met haar gemaakte afspraken ook op dit punt niet is nagekomen. De staatssecretaris was daarom niet bevoegd een bedrag ter hoogte van de ten onrechte ontvangen suppletie-uitkering van betrokkene terug te vorderen. In zoverre slaagt het hoger beroep van betrokkene.
4.1.4.
Over de periode van 1 maart 2009 tot en met 31 januari 2012 is de volledige bezoldiging aan betrokkene betaald. Aangezien appellante een WAO-uitkering berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 65-80% ontving en wegens arbeidsongeschiktheid niet in staat was haar eigen werkzaamheden te verrichten, diende op grond van artikel 45, eerste lid, van het ARAR op haar bezoldiging de WAO-uitkering in mindering te worden gebracht. Ten gevolge van administratieve vergissingen bij de Belastingdienst heeft deze korting niet plaatsgevonden. Hoewel de Belastingdienst op de hoogte was van het feit dat betrokkene een WAO-uitkering ontving, heeft betrokkene bij iedere betaling van haar bezoldiging gemerkt dat verzuimd werd daarop de WAO-uitkering in mindering te brengen. Betrokkene had, zoals een goed ambtenaar betaamt, de Belastingdienst hiervan op de hoogte dienen te stellen, zodat deze fout kon worden rechtgezet. Nu zij dat heeft nagelaten is door haar toedoen teveel bezoldiging betaald en was de staatssecretaris bevoegd deze teveel betaalde bezoldiging van betrokkene terug te vorderen. De rechtszekerheid staat daar niet aan in de weg. Dat betrokkene het ontvangen van een WAO-uitkering bovenop haar volledige bezoldiging zag als een vorm van genoegdoening voor de schade die de Belastingdienst haar volgens haar in de loop van de jaren had berokkend, doet aan haar verplichting hiervan melding te maken niet af. Betrokkene had immers geen enkel aanknopingspunt dat de Belastingdienst ook zo tegen de samenloop van bezoldiging en WAO-uitkering aankeek.
4.1.5.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 13 december 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AD8053) kan terugvordering van onverschuldigd betaalde bezoldiging in de vorm van bruto te veel betaalde bezoldiging worden teruggevorderd, indien de bezoldiging betrekking heeft op een tijdvak dat inmiddels in fiscale zin is afgesloten. Aangezien de terugvordering van bezoldiging bij besluit van 6 november 2012, met uitzondering van de terugvordering over de maand januari 2012, betrekking heeft op een in fiscale zin afgesloten tijdvak, was de staatssecretaris gerechtigd de onverschuldigd betaalde bezoldiging bruto van betrokkene terug te vorderen. In wat betrokkene verder heeft aangevoerd is geen grond gelegen de staatssecretaris niet gerechtigd te achten tot deze bruto terugvordering. Dat geldt echter niet voor de terugvordering over de maand januari 2012, aangezien deze maand ten tijde van het nemen van het terugvorderingsbesluit nog niet in fiscale zin was afgesloten. Over deze maand had de staatssecretaris met een netto terugvordering dienen te volstaan. Slechts wat betreft de terugvordering van de bezoldiging over de maand januari 2012 slaagt de beroepsgrond van betrokkene tegen de bruto terugvordering.
4.1.6.
De slotsom is dat de terugvordering van bezoldiging in stand kan blijven, behalve voor zover een bedrag is teruggevorderd ter hoogte van de ontvangen suppletie-uitkering en over de maand januari 2012 bruto is teruggevorderd.
Het ontslag
4.2.1.
Naar vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT8812) worden afspraken over de beëindiging van het ambtelijk dienstverband, neergelegd in een overeenkomst tussen een ambtenaar en zijn bevoegde gezag, aangemerkt als een nadere regeling van de uitoefening van de aan het bevoegde gezag toekomende ontslagbevoegdheid. Aan zo’n ontslagregeling zijn partijen gebonden op grond van het beginsel van rechtszekerheid dat niet alleen geldt voor het bestuursorgaan maar ook voor de ambtenaar. De staatssecretaris betoogt terecht dat zijn acceptatie van het voorstel van betrokkene over een regeling omtrent een ontslag op grond van artikel 99 van Pro het ARAR niet in de weg staat aan het gegeven ongeschiktheidsontslag. In dit geval brengt de rechtszekerheid van betrokkene niet mee dat de staatssecretaris gebonden is aan de aanvankelijke acceptatie van het voorstel van betrokkene. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen is niet doorslaggevend dat de informatie over het door betrokkene ontvangen van WAO-uitkering naast volledige bezoldiging binnen de administratie van de Belastingdienst bekend kon zijn. De bij de acceptatie van het voorstel betrokken ambtenaren aan de kant van de staatssecretaris waren er niet van op de hoogte dat betrokkene de afspraken over de verrekening van uitkeringen met nabetaling van bezoldiging niet geheel was nagekomen en dat betrokkene jarenlang naast haar volledige bezoldiging een WAO-uitkering had ontvangen, waarvan zij geen melding had gemaakt. Evenmin waren zij op de hoogte van het bedrag aan bezoldiging dat onverschuldigd aan betrokkene was betaald. Zonder deze kennis is het voorstel van betrokkene aanvaard. Aannemelijk is dat de staatssecretaris niet tot acceptatie van dat voorstel zou zijn overgegaan, indien betrokkene hierover aan de betrokken ambtenaren mededeling had gedaan, waartoe zij als goed ambtenaar gehouden was. Aannemelijk is overigens eveneens dat betrokkene haar voorstel niet in deze vorm zou hebben gedaan, indien de WAO-uitkering op haar bezoldiging in mindering zou zijn of zou worden gebracht. Betrokkene heeft immers meermalen, ook nog ter zitting van de Raad, naar voren gebracht dat zij haar voorstel voor de beëindiging van de aanstelling op grond van artikel 99 van Pro het ARAR heeft gedaan, omdat aan haar gevoel van benadeling was tegemoet gekomen door het ontvangen van een WAO-uitkering bovenop haar bezoldiging. Partijen kunnen elkaar niet houden aan een afspraak waarvan aangenomen moet worden dat zij deze niet zouden hebben gemaakt indien zij over en weer volledig geïnformeerd waren geweest. Het hoger beroep van de staatsecretaris slaagt.
4.2.2.
Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad alsnog de gronden van betrokkene tegen het ongeschiktheidsontslag beoordelen.
4.2.3.
De beroepsgrond van betrokkene dat in het ontslagbesluit de aanduiding “eervol” ontbreekt, mist feitelijke grondslag. Het besluit van 9 oktober 2013 vermeldt onder 3 dat het ontslag eervol wordt verleend.
4.2.4.
Door de afspraak dat betrokkene zou zorgdragen voor verrekening van de nabetaling van bezoldiging met verstrekte uitkeringen niet volledig na te komen en tevens over een periode van bijna drie jaar naast volledige bezoldiging een WAO-uitkering te ontvangen zonder daarvan melding te maken, heeft appellante niet gehandeld zoals een goed ambtenaar betaamt. Gelet op de langdurige periode waarover zij teveel bezoldiging heeft ontvangen en de omvang van de terugbetalingsverplichting heeft de staatssecretaris zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit het gedrag van betrokkene blijkt dat het haar ontbreekt aan de eigenschappen, mentaliteit en houding die voor het vervullen van haar ambt bij de Belastingdienst zijn vereist. Met het oog op het aanzien en de geloofwaardigheid van de Belastingdienst worden immers hoge eisen gesteld aan de medewerkers, zeker wanneer deze zoals betrokkene een fiscale functie op academisch niveau bekleden. Daarmee is niet verenigbaar dat jarenlang naast een volledige bezoldiging een WAO-uitkering wordt ontvangen zonder dat daarvan melding wordt gemaakt. Voor het bieden van een verbeterkans heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien, aangezien betrokkene al tien jaar geen werkzaamheden voor de Belastingdienst meer had verricht en het overleg tussen partijen uitsluitend nog was gericht op het beëindigen van de aanstelling. De staatssecretaris was dan ook bevoegd betrokkene met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR te ontslaan wegens ongeschiktheid. Niet gebleken is dat de staatssecretaris niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De beroepsgronden van betrokkene tegen het ongeschiktheidsontslag slagen niet.
De schadevergoeding
4.3.
Betrokkene voert vergeefs aan dat de staatssecretaris haar ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de schade die zij heeft geleden ten gevolge van het door de Raad herroepen ontslagbesluit. Onder 4.2.1 heeft de Raad geoordeeld dat de staatssecretaris niet gebonden is aan de afspraken met betrokkene over het ontslag op grond van artikel 99 van Pro het ARAR. Dat geldt ook voor de daarbij voorziene vergoeding van kosten van rechtsbijstand en schadevergoeding. In de onder 1.3 genoemde uitspraak van 31 oktober 2008 heeft de Raad reeds geoordeeld dat van buitensporige werkomstandigheden geen sprake is geweest, zodat daarin geen grond is gelegen voor het vergoeden van schade. Dat betrokkene, zoals zij heeft aangevoerd, door het ontslag in 2005 een doorgroei naar een hoger bezoldigingsniveau heeft gemist, is te speculatief om een schadevergoedingsplicht te kunnen aannemen. De doorgroei vanuit schaal 13 naar schaal 14/15 was immers geen automatisme en was vanwege het beperkte aantal functies op dat niveau slechts voor weinig medewerkers weggelegd. In de uitspraak van 31 oktober 2008 heeft de Raad de staatssecretaris verder veroordeeld tot het vergoeden van wettelijke rente over de nabetaling van de bezoldiging. De kosten van de volgens betrokkene als gevolg van het ontslag noodzakelijke verhuizing en het vermogensverlies bij de verkoop van haar woning komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat de wettelijke rente de vergoeding is voor de vertraagde betaling van de bezoldiging. Een vergoeding van door betrokkene gemaakte kosten van rechtsbijstand voorafgaande aan het herroepen ontslagbesluit heeft de Raad in de uitspraak van 31 oktober 2008 reeds afgewezen, terwijl voor de wel voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten een vergoeding is toegekend. De staatssecretaris heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat van verdere voor vergoeding in aanmerking komende kosten van rechtsbijstand niet is gebleken. Wat betreft de door betrokkene geclaimde reputatieschade, relatieschade en andere immateriële schade geldt, dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten gevolge van het herroepen ontslagbesluit sprake is geweest van als aantasting van haar persoon aan te merken geestelijk letsel waaraan zij aanspraak op vergoeding van immateriële schade kan ontlenen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 30 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1216) is daarvoor onvoldoende dat - zoals in dit geval - sprake is van meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatig besluit.
4.4.
Bij uitspraak van 27 juni 2014, 13/1036, heeft de rechtbank de staatssecretaris opgedragen binnen twee weken te beslissen op de bezwaren van betrokkene tegen de besluiten van 6 november 2012 en bepaald dat de staatssecretaris een dwangsom verschuldigd is voor iedere dag waarmee hij deze termijn overschrijdt. Ter zitting van de Raad is gebleken dat de staatssecretaris zich nog uit zal laten over de vraag of en tot welk bedrag deze dwangsom is verbeurd. Daarbij dient het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak over de zogenaamde getrapte besluitvorming in bezwaar, waartegen de staatssecretaris niet is opgekomen, te worden betrokken. De Raad volstaat met deze constatering.
4.5.
Zowel het hoger beroep van betrokkene als dat van de staatssecretaris slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking, behalve de beslissing over griffierecht. Het beroep tegen het bestreden besluit I zal gegrond worden verklaard en dit besluit zal worden vernietigd voor zover een bedrag van € 38.830,53 vanwege ontvangen suppletie-uitkering is teruggevorderd en over de maand januari 2012 bruto in plaats van netto is teruggevorderd. De Raad voorziet zelf door het van betrokkene teruggevorderde bedrag van € 149.641,40 te verminderen met € 38.830,53 en met het verschil tussen de bruto en netto WAO-uitkering over de maand januari 2012. Verder zal het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond worden verklaard.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissing over griffierecht;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2013 gegrond en vernietigt dit besluit
voor zover € 38.830,53 vanwege ontvangen suppletie-uitkering wordt teruggevorderd en
over de maand januari 2012 bruto in plaats van netto wordt teruggevorderd;
- stelt het terug te vorderen bedrag vast zoals onder 4.5 is weergegeven en bepaalt dat deze
uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 2 augustus 2013;
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 23 juli 2012 en 9 oktober 2013 ongegrond;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 246,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en B.J. van de Griend en W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 september 2015.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) B. Rikhof