Uitspraak
13/1735 WSF
Datum uitspraak: 18 november 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
21 februari 2013, 12/972 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] , te [woonplaats] (appellant)
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2013. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.F. Hofstee.
De Raad heeft het onderzoek ter zitting geschorst en op 10 februari 2014 schriftelijk vragen gesteld aan beide partijen.
De minister heeft de aan hem gestelde vragen, na inwinning van (nader) advies bij de Nuffic, de Nederlandse organisatie voor internationale samenwerking in het hoger onderwijs, en onder verwijzing naar dat advies, bij brief van 19 maart 2014 beantwoord.
Appellant heeft de aan hem gestelde vragen bij brief van 28 maart 2014 beantwoord.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 4 februari 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn vader. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.F. Hofstee.
De Raad heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde de minister gelegenheid te geven zich te beraden naar aanleiding van het besprokene ter zitting. De minister heeft bij brief van 10 februari 2015 aan de Raad meegedeeld geen aanleiding te hebben gezien terug te komen op zijn standpunt. Appellant heeft hierop gereageerd bij brief van 9 maart 2015.
Partijen hebben toestemming verleend zonder nadere zitting uitspraak te doen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant heeft voor zijn in Rotterdam gevolgde studie Economie vanaf september 2000 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend gekregen in de vorm van een prestatiebeurs. Hij heeft deze studie begin 2006 afgebroken zonder een diploma te behalen, waarna hij aan de Oxford Aviation Academy Ltd (OAA) een particuliere opleiding tot verkeersvlieger is gestart. Deze laatste opleiding heeft appellant wel met een diploma afgerond.
1.2.
Bij brief van 17 oktober 2011 heeft appellant, onder overlegging van diverse bewijsstukken, verzocht om omzetting van de voor zijn studie Economie toegekende prestatiebeurs in een gift op basis van het aan de OAA behaalde diploma.
1.3.
De minister heeft dit verzoek bij besluit van 4 november 2011 afgewezen.
1.4.
Appellant heeft tegen het besluit van 4 november 2011 bezwaar gemaakt. Hij heeft daarbij aangevoerd dat het niveau van het onderwijs aan de OAA en de Nationale Luchtvaartschool (NLS) gelijk is en dat het door hem verkregen diploma identiek is aan het diploma dat aan de (NLS kan worden behaald en dat wel tot omzetting van een prestatiebeurs kan leiden.
1.5.
De minister heeft in het bezwaar aanleiding gezien aan de Nuffic om advies te verzoeken.
1.6.
Op 29 februari 2012 heeft de Nuffic advies uitgebracht. In dat advies, voor zover hier van belang, is het volgende gesteld:
“
Onderbouwing buitenlandse waardering
Onderbouwing buitenlandse waardering
Het is goed mogelijk dat het niveau van het door betrokkene behaalde diploma vergelijkbaar is met dat van het diploma van verkeersvlieger aan de NLS. De Nuffic kan echter geen waardering uitbrengen voor de door betrokkene gevolgde opleiding, omdat de opleiding niet voldoet aan de voorwaarde die de meeneembaarheidsregeling stelt op het gebied van erkenning: de opleiding moet leiden tot een diploma dat op grond van nationale wetgeving erkend is in het land waar het diploma wordt afgegeven. Voor het onderwijs in het Verenigd Koninkrijk betekent dit dat het een opleiding moet zijn aan een instelling die is opgenomen in het register Recognised Bodies van het Britse Ministerie van Onderwijs. Of de opleiding moet worden aangeboden door een instelling die is opgenomen in het register Listed Bodies, maar dan moet het in elk geval een degree opleiding betreffen die door een Recognised Body is gevalideerd. De opleiding waarvoor de aanvraag is ingediend, voldoet niet aan deze voorwaarde.”
1.7.
De minister heeft het bezwaar van appellant bij besluit van 7 maart 2012 (bestreden besluit) onder verwijzing naar de artikelen 2.8, 2.14, 5.7 en 5.8 van de Wsf 2000 en het door de Nuffic uitgebrachte advies ongegrond verklaard. Hieraan heeft de minister toegevoegd dat voor de vraag of er voor de opleiding Verkeersvlieger Oxford Aviation Academy recht bestaat op studiefinanciering en omzetting van de prestatiebeurs niet relevant is dat het niveau van de opleiding wellicht vergelijkbaar is met dat van het diploma van verkeersvlieger aan de NLS die tot 1 januari 2008 geaccrediteerd was.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. Daartoe is overwogen dat de minister het bestreden besluit ten onrechte (mede) heeft gebaseerd op artikel 2.14 van de Wsf 2000, zoals dat artikel luidde sinds 1 september 2007. Beoordeeld op basis van artikel 2.14 van de Wsf 2000, zoals dat tot die datum luidde, moet naar het oordeel van de rechtbank worden vastgesteld dat appellant niet aan de voorwaarden voor omzetting voldoet. De rechtbank heeft daarom de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit gekeerd en (opnieuw) aangevoerd dat het door hem behaalde diploma gelijk(waardig) is aan het diploma dat kan worden behaald bij de NLS, welk diploma tot 1 januari 2008 wel recht gaf op omzetting van prestatiebeurs in een gift. Hij heeft verder gesteld dat het bepaalde in artikel 2.14 van de Wsf 2000 bij de omzetting van een prestatiebeurs in een gift ten onrechte als leidende bepaling wordt gezien, omdat deze bepaling geen betrekking heeft op die omzetting, maar op de toekenning van studiefinanciering.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1.
Ingevolge artikel 5.7, eerste lid, van de Wsf 2000 wordt de aan een student toegekende prestatiebeurs omgezet in een gift indien hij binnen de diplomatermijn hoger onderwijs het afsluitend examen van een hbo-bacheloropleiding als bedoeld in artikel 7.3a, tweede lid, onderdeel a, of het geheel van een wo-bacheloropleiding en een wo-masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3a, eerste lid, onderdelen a en b, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) met goed gevolg heeft afgesloten.
4.1.2.
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000 wordt in deze wet voor wat betreft hoofdstuk 5 verstaan onder afsluitend examen: het examen, bedoeld in artikel 7.10a van de WHW, alsmede het daarmee overeenkomend examen van een opleiding die Onze Minister heeft aangewezen ingevolge artikel 2.14.
4.1.3.
Artikel 2.14, tweede lid, onder a, en derde lid, eerste volzin, van de Wsf 2000 luidden, ten tijde hier van belang, als volgt:
“(…)
2. Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
a. is ingeschreven voor het volgen van onderwijs aan een opleiding buiten Nederland, voorzover in Nederland voor een vergelijkbaar soort opleiding studiefinanciering wordt verstrekt, het niveau en de kwaliteit van de opleiding vergelijkbaar zijn met overeenkomstige opleidingen in de zin van de WHW en het afsluitend examen voor de opleiding vergelijkbaar is met een afsluitend examen voor overeenkomstige opleidingen in de zin van de WHW,
(…)
3. Onze Minister stelt vast of een opleiding buiten Nederland voldoet aan de criteria, bedoeld in het tweede lid. (…)”
4.2.
Het betoog van appellant dat de minister bij de toepassing van de omzetting van een prestatiebeurs in een gift als bedoeld in artikel 5.7, eerste lid, van de Wsf 2000 in verbinding met artikel 1.1, eerste lid, onder b, van de Wsf 2000, ten onrechte dezelfde criteria hanteert als voor de toekenning van studiefinanciering als bedoeld in artikel 2.14 van de Wsf 2000, miskent de verwijzing in artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000 naar artikel 2.14 van de Wsf 2000. Dit betoog slaagt daarom niet.
4.3.
Nu appellant zijn studie na 1 september 2007 heeft voltooid, is voor de beoordeling van het verzoek om omzetting de wettelijke regeling van toepassing zoals die ten tijde van het behalen van het diploma luidde, en niet - zoals de rechtbank heeft geoordeeld - de regeling zoals die tot 1 september 2007 gold. Dat appellant al voor 1 september 2007 studiefinanciering had ontvangen is niet relevant. In dit verband wordt volledigheidshalve verwezen naar de uitspraak van de Raad van 28 oktober 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO2611.
4.4.1.
Tussen partijen is niet (meer) in geschil dat appellant zijn opleiding heeft voltooid voor 1 januari 2008. Die datum is voor de beoordeling van (eventuele) vergelijkbaarheid van de opleidingen, en dus voor de beoordeling van het geschil tussen partijen, van belang, omdat de opleiding aan de NLS tot dat moment in Nederland was geaccrediteerd, maar daarna niet meer.
4.4.2.
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn stelling dat zijn opleiding aan de OAA identiek is aan, dan wel (sterk) vergelijkbaar is met, de indertijd door de NLS verzorgde opleiding, tal van gegevens overgelegd en ter zitting daarop een uitgebreide toelichting gegeven. Ook heeft hij de aan hem voorgelegde vragen van de Raad uitvoerig en, waar nodig, gedocumenteerd beantwoord.
4.4.3.
De minister heeft zijn standpunt dat de opleidingen niet vergelijkbaar zijn, onder verwijzing naar de adviezen van de Nuffic en de (gedeeltelijke) beantwoording door de Nuffic van de vragen van de Raad - uitsluitend - gebaseerd op het gegeven dat de door appellant gevolgde opleiding (destijds) niet voldeed aan de voorwaarden voor zogeheten meeneembaarheid van studiefinanciering. De Nuffic heeft Algemene waarderingscriteria opgesteld aan de hand waarvan getoetst wordt of een buitenlandse opleiding recht geeft op studiefinanciering. Ingevolge deze criteria wordt in eerste instantie bekeken of de buitenlandse opleiding in het desbetreffende land geaccrediteerd is. Is daarvan geen sprake, dan wordt bezien of de onderwijsinstelling c.q. de opleiding op andere wijze is erkend. Vervolgens kan aan de hand van nader omschreven kenmerken worden bepaald of een buitenlandse opleiding op één lijn is te stellen met Nederlands WO of HBO. In het onderhavige geval is niet voldaan aan de eis van accreditatie. De onderwijsinstelling en de opleiding zijn evenmin (op andere wijze) erkend. Aan het onderzoek aan de hand van de nader omschreven criteria is de Nuffic daarom niet toegekomen. De Nuffic heeft in haar rapporten benadrukt dat van vergelijkbaarheid van opleidingen reeds geen sprake kan zijn indien de buitenlandse opleiding niet is geaccrediteerd of erkend.
4.5.
Aan de memorie van toelichting bij de wijziging van artikel 2.14 van de Wsf 2000 per
1 september 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 30933, nr 3, blz 7) wordt het volgende ontleend.
“Bij de beoordeling van de vraag of meeneembare studiefinanciering wordt verstrekt voor buitenlandse opleidingen zal in ieder geval moeten vaststaan dat de student, door het met goed gevolg afronden van een opleiding, een diploma zal verwerven dat qua niveau ten minste overeenkomst met een Nederlands hoger onderwijsdiploma. Aangezien daarmee een oordeel over de toekomst wordt geveld, is het van groot belang dat de buitenlandse opleiding ingebed is in een kwaliteitszorgsysteem. In Nederland en Vlaanderen wordt de kwaliteit van opleidingen gewaarborgd door de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie. In andere landen zijn er vergelijkbare vormen van kwaliteitszorg. In het Bologna Proces vindt afstemming plaats over de gewenste niveaus van kwaliteitszorg aan de hand van standaarden en richtlijnen die gezamenlijk ontwikkeld en aangenomen worden. Hiertoe is de European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) in het leven geroepen. Daarbij zijn inmiddels 44 accreditatie-organisaties aangesloten.
In landen waar nog geen kwaliteitszorg- en of accreditatiesysteem functioneert zal op andere wijze zekerheid moeten worden verkregen omtrent het niveau van de opleiding. Daarbij dient gedacht te worden aan erkenning van overheidswege, of in voorkomend geval, door een andere gezaghebbende instantie.
Samenvattend zal Nuffic van elke opleiding in het buitenland waarvoor een student studiefinanciering aanvraagt, nagaan of de opleiding van voldoende kwaliteit is en wordt afgesloten met een diploma dat ten minste het niveau heeft van een Nederlands hoger onderwijsdiploma.”
4.6.
De Raad heeft al vaker geoordeeld, bijvoorbeeld in zijn uitspraken van 6 augustus 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN3787, en 19 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3855, dat accreditatie voor de beoordeling van vergelijkbaarheid van opleidingen een (zeer) belangrijke maatstaf is. Het zijn immers de instanties in het land waar het onderwijs wordt verzorgd die zicht hebben op de kwaliteit van het onderwijs en op de voorwaarden die in dat land worden gesteld aan onderwijsinstellingen en opleidingen om daaraan accreditatie te kunnen verlenen. Uit - mede naar aanleiding van de vragen van de Raad - door de Nuffic verstrekte informatie blijkt echter dat in het Verenigd Koninkrijk geen door de overheid georganiseerd systeem van accreditatie bestaat. Er zijn wel accreditatieorganen, maar die treden niet op namens de overheid. De overheid in het Verenigd Koninkrijk kan wel onderwijsinstellingen erkennen. Die erkenning leidt tot plaatsing op de lijst van Recognised Bodies. De niet erkende instellingen kunnen wel de bevoegdheid hebben om erkende opleidingen te verzorgen, die zij ontlenen aan samenwerking met een erkende instelling. Deze laatste instellingen staan op de lijst van Listed Bodies. Dit systeem van erkenning van overheidswege van onderwijsinstellingen en opleidingen past binnen het systeem, zoals bedoeld in de hierboven in 4.5 weergegeven passage uit de memorie van toelichting. Dat betekent dat het onderzoek van de Nuffic in het onderhavige geval beperkt mocht blijven tot de vraag of de onderwijsinstelling c.q. opleiding van appellant - destijds - voorkwam op een van de hierboven genoemde lijsten. Dat betekent tevens dat de minister bij de beoordeling van een aanvraag als hier aan de orde, op dat (nader onderbouwde) advies mag afgaan, voor zover ook overigens aan de (wettelijke) vereisten was voldaan. Terecht is de minister aldus tot de conclusie gekomen dat appellant niet voldeed aan de in artikel 2.14 van de Wsf neergelegde eis dat de door hem gevolgde opleiding vergelijkbaar was met een opleiding in Nederland.
4.7.
Wat is overwogen in 4.6 neemt niet weg dat de minister bij zijn uiteindelijke besluitvorming in voorkomende gevallen gehouden is tevens te onderzoeken in hoeverre er aanleiding is toepassing te geven aan de in artikel 11.5 van de Wsf 2000 neergelegde hardheidsclausule. In het onderhavige geval is, gelet op wat appellant naar voren heeft gebracht, dat onderzoek ten onrechte achterwege gebleven en was die toepassing geïndiceerd. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.8.1.
Appellant heeft gemotiveerd en gedocumenteerd aangevoerd dat zijn opleiding aan de OAA niet alleen (sterk) vergelijkbaar is met de opleiding die destijds door de NLS werd verzorgd, maar dat deze (grotendeels) identiek is aan die opleiding, dat beide opleidingen uitgaan van hetzelfde (van oorsprong Canadese) opleidingsinstituut, dat (nagenoeg) dezelfde vakken worden gevolgd, dat de examens in die vakken volgens dezelfde reglementen worden afgenomen en dat dezelfde diploma’s worden behaald. De minister heeft dat ook erkend. Onder die omstandigheden leidt strikte toepassing van de wettelijke regeling tot een onbillijkheid van overwegende aard.
4.8.2.
De stelling van de minister dat het niet juist is de mogelijkheid van omzetting wel te bieden voor een niet geaccrediteerde opleiding in het buitenland, maar niet voor de inmiddels niet (meer) geaccrediteerde opleiding aan de NLS kan, in het geval van appellant, niet tot een ander oordeel leiden, nu die stelling eraan voorbijgaat dat appellant zijn diploma heeft behaald op een moment dat omzetting van prestatiebeurs voor NLS-studenten nog wel mogelijk was.
4.9.
Wat is overwogen in 4.2 tot en met 4.8.2 betekent dat de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden waarop deze rust moet worden bevestigd, behoudens voor zover daarin is bepaalde dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. In zoverre moet die uitspraak worden vernietigd. Gelet op wat is overwogen in 4.6 tot en met 4.8.2 is nieuwe besluitvorming door de minister niet nodig. De Raad zal het besluit van 4 november 2011 herroepen en, mede gelet op de studieduur van de opleiding van appellant aan de OAA, bepalen dat 24 maanden aan appellant verstrekte prestatiebeurs worden omgezet in een gift. In zoverre treedt deze uitspraak in de plaats van het bestreden besluit.
5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- vernietigt die uitspraak in zoverre;
- herroept het besluit van 4 november 2011 en bepaalt dat 24 maanden aan appellant toegekende prestatiebeurs met toepassing van artikel 5.7 van de Wsf 2000 worden omgezet in een gift;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister het door appellant in het hoger beroep betaalde griffierecht van € 118,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en H.J. de Mooij en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015.
(getekend) J. Brand
(getekend) G.J. van Gendt