Uitspraak
14/7138 AW, 15/2019 AW
Datum uitspraak: 10 december 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
24 november 2014, 14/4344 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad voor de rechtspraak (Rvdr)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. Th.H.P. van den Kieboom, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens de Rvdr heeft, mr. B.J. Boiten, advocaat, incidenteel hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
Partijen hebben desgevraagd nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van den Kieboom, A.R. Vallinga en J.W. Vrijbloed. De Rvdr heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Boiten, drs. J.W. Franken en A. de Vries.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 15 juli 2006 werkzaam bij (de rechtsvoorganger van) [naam bedrijf] , een [onderdeel] van de Rvdr, laatstelijk in de functie van [naam functie] op de afdeling [naam afdeling] .
1.2.
Appellant heeft in 2011 een nieuwe leidinggevende, F, gekregen. Vanaf begin 2012 heeft F appellant meermalen te kennen gegeven dat hij zijn functioneren diende te verbeteren. Tussen appellant en F ontstond daarover vervolgens in woord en geschrift voortdurend discussie. De Rvdr heeft bij brief van 14 mei 2012 appellant meegedeeld het ongepast en ongewenst te vinden dat appellant zonder enige vooraankondiging een collega heeft meegenomen naar een loopbaangesprek waarvoor hij door F was uitgenodigd. De Rvdr neemt appellant verder kwalijk dat hij het gesprek heeft afgebroken en de voortzetting daarvan heeft afgehouden door aan de aanwezigheid van de collega vast te houden. Appellant is van
14 januari 2013 tot 29 april 2013 afwezig geweest in verband met ziekte. De bedrijfsarts heeft op 5 februari 2013 gerapporteerd dat appellant op dat moment arbeidsongeschikt is voor eigen of ander werk ten gevolge van psychische klachten die voornamelijk werkgerelateerd zijn en dat het daarbij gaat om een al langer bestaand meningsverschil over het functioneren van appellant. Appellant is gedurende zijn ziekteverlof gere-integreerd bij een andere afdeling en op 13 mei 2013 weer bij [naam afdeling] gestart.
1.3.
Op 29 oktober 2013 heeft F in aanwezigheid van een HR-adviseur een gesprek gehad met appellant over de werkzaamheden die van hem werden verwacht. Op 31 oktober 2013 heeft appellant opnieuw een gesprek gehad met F. Blijkens het verslag van dit gesprek heeft F appellant erop aangesproken dat hij in strijd met wat is besproken op 29 oktober 2013 ontwikkelwerkzaamheden heeft verricht. In het verslag is er verder melding van gemaakt dat appellant F tot twee keer toe heeft toegevoegd: “je bent een lul”. Na dit gesprek heef F appellant naar huis gestuurd. Voordat appellant naar huis is gegaan heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant, de adjunct-directeur van [naam bedrijf] , T, en de unitmanager HRM.
1.4.
Op 1 november 2013 heeft appellant zich ziekgemeld en op 4 november 2013 is hij weer met werken begonnen. Op 5 november 2013 heeft appellant de bedrijfsarts bezocht en is daarna niet aan het werk gegaan. De bedrijfsarts heeft op 7 november 2011 gerapporteerd dat bij appellant weliswaar klachten bestaan, maar dat die niet voortkomen uit ziekte en/of gebrek, maar komen door de situatie. Hij heeft een time-out/interventieperiode van maximaal twee weken geadviseerd en verwachtte geen vruchtbare werkhervatting zonder een gesprek over de ontstane situatie. Omdat er al veel gesprekken zijn geweest en deze nog niet tot een structurele oplossing hebben geleid, heeft de bedrijfsarts geadviseerd een mediator in te schakelen. Bij brief van 7 november 2011 heeft T appellant meegedeeld dat zij het advies van de bedrijfsarts niet opvolgt en dat appellant zijn werkzaamheden per direct dient te hervatten en dat zij hem opdraagt dat met ingang van 8 november 2013 te doen.
1.5.
Appellant heeft zich op 8 november 2013 ziekgemeld. Diezelfde dag heeft de bedrijfsarts gerapporteerd dat hij appellant wederom heeft gesproken en dat zijn advies onveranderd blijft. Appellant is niet arbeidsongeschikt op medische gronden en de bedrijfsarts verwacht dat werkhervatting niet goed zal lukken zonder een gesprek (met mediation) over de ontstane problemen. Daarvoor is de interventieperiode bedoeld. Bij brief van 8 november 2013 heeft T appellant meegedeeld dat hij aan de oproep om die dag het werk te hervatten geen gehoor heeft gegeven, dat zij de nieuwe ziekmelding niet accepteert, dat zij zijn afwezigheid als werkweigering en (ernstig) plichtsverzuim aanmerkt en met ingang van die dag de bezoldiging staakt. Appellant wordt opgeroepen om op 11 november 2013 te verschijnen en gewaarschuwd dat, mocht hij aan deze oproep geen gehoor geven, dat het einde van zijn dienstverband zal betekenen. T heeft de brief afgesloten met de woorden “Wat mij betreft is de maat nu echt vol”. Appellant is op 11 november 2013 niet op zijn werk verschenen. Appellant is bij brief van 11 november 2013 met onmiddellijke ingang geschorst.
1.6.
Nadat de Rvdr het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellant zijn zienswijze naar voren had gebracht, heeft de Rvdr bij besluit van 6 januari 2014 met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het Algemeen rijksambtenarenreglement (ARAR) appellant wegens herhaald ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van ontslag met ingang van 1 februari 2014 opgelegd. De Rvdr heeft appellant verweten dat hij:
a. a) geen gehoor heeft gegeven aan de opdracht van 7 november 2013 om op 8 november 2013 zijn werkzaamheden te hervatten;
b) geen gehoor heeft gegeven aan de opdracht van 8 november 2013 om op 11 november 2013 zijn werkzaamheden te hervatten;
c) zich in gesprek met zijn leidinggevende op 31 oktober 2013 heeft bediend van schuttingtaal; en
d) bij voortduring niet doet wat met hem is afgesproken.
1.7.
Bij besluit van 18 juni 2014 (bestreden besluit) heeft de Rvdr het bezwaar tegen het besluit van 6 januari 2014 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de Rvdr het in 1.6 onder d) genoemde verwijt nader geconcretiseerd in die zin dat het inhoudt dat appellant zich na
29 oktober 2013 niet heeft beperkt tot de door de leidinggevende aan hem nadrukkelijk opgedragen werkzaamheden, maar in strijd met de op 29 oktober 2013 gegeven instructies ook ontwikkelwerkzaamheden is gaan doen. Voor het geval het besluit tot disciplinair ontslag in beroep geen stand mocht houden heeft de Rvdr appellant op andere gronden als bedoeld in artikel 99, eerste lid, van het ARAR ontslag verleend. Volgens de Rvdr heeft de gehele situatie waaruit het disciplinaire ontslag is voortgevloeid tot gevolg gehad dat een impasse is ontstaan en bestaat geen uitzicht op herstel van een vruchtbare samenwerking wegens de ontstane vertrouwensbreuk. De Rvdr heeft geen aanleiding gezien om de aanspraak op een voorziening als bedoeld in artikel 99, tweede lid, van het ARAR te verhogen aangezien het ontslag op andere gronden in overwegende mate aan appellant is te wijten.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard voor zover gericht tegen het ontslag op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR, het bestreden besluit voor zover het dit ontslag betreft vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat:
1. niet in geschil is dat appellant de in 1.6 onder a) en b) genoemde gedragingen heeft begaan, maar dat deze gedragingen geen plichtsverzuim opleveren. Volgens de rechtbank heeft de Rvdr het advies van de bedrijfsarts om een time-out periode van twee weken te nemen en mediation in te schakelen volledig naast zich neergelegd. Tegen die achtergrond zijn de opdrachten om op 8 en 11 november 2013 op het werk te verschijnen om het werk te hervatten niet redelijk;
2. niet is komen vast te staan dat appellant de in 1.6 onder c) genoemde gedraging heeft begaan. Appellant heeft deze gedraging van meet af aan ontkend, bij het gesprek op
31 oktober 2013 waren enkel appellant en zijn leidinggevende aanwezig en er zijn geen getuigen die hierover kunnen verklaren;
3. is komen vast te staan dat appellant de in 1.6 onder d) genoemde gedraging, zoals nader geconcretiseerd in het bestreden besluit, heeft begaan en dat deze gedraging plichtsverzuim oplevert dat hem kan worden toegerekend. Appellant had uit de verslaglegging van de werkafspraken in het document startgesprek en uit het verloop van het gesprek van 29 oktober 2013 moeten begrijpen dat aan hem alleen nog maar de uitvoering van beheerstaken was opgedragen en niet (meer) het ontwikkelen van dashboards. Doordat appellant na 29 oktober 2013 is doorgegaan met zijn werkzaamheden aan dashboards, heeft hij niet gedaan wat met hem was afgesproken. Van appellant mocht worden verwacht dat hij zich hield aan de duidelijke aanwijzingen die hij in het gesprek op 29 oktober 2013 had gekregen, ook al was hij het daarmee niet eens;
4. de straf van ontslag niet evenredig is aan het plichtsverzuim dat is komen vast te staan;
5. sprake was van een verstoring van de relatie tussen appellant en zijn leidinggevende en tussen appellant en de directie en dat een vruchtbare samenwerking met appellant daarom niet meer mogelijk was. Van betekenis is in dit verband dat sinds 2011 gesprekken met appellant zijn gevoerd over zijn taken en functioneren, appellant bij brief van 14 mei 2012 is aangesproken op door hem getoond ongewenst gedrag, de adjunct-directeur T haar brief van 8 november 2013 aan appellant heeft afgesloten met de woorden: “wat mij betreft is de maat nu echt vol” en dat appellant op
31 oktober 2013 geen acht heeft geslagen op de hem gegeven aanwijzingen en opdrachten en daarmee een aandeel heeft gehad in de ontstane situatie.
3. Partijen hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft de in rechtsoverweging 2 onder 3 en 5 weergegeven oordelen bestreden. Verder heeft appellant aangevoerd dat de Rvdr pas bij het bestreden besluit subsidiair ontslag op andere gronden heeft verleend en appellant voor het nemen van dat besluit niet de gelegenheid heeft gehad zich hierover uit te laten. De Rvdr heeft de in rechtsoverweging 2 onder 1 en 2 weergegeven oordelen bestreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Anders dan de Rvdr heeft aangevoerd is het oordeel van de rechtbank dat niet is komen vast te staan dat appellant zich in het gesprek met zijn leidinggevende op 31 oktober 2013 heeft bediend van schuttingtaal juist. De Raad verenigt zich met de overwegingen van de rechtbank waar dit oordeel op is gebaseerd en verwijst daarnaar. Wat de Rvdr in hoger beroep heeft aangevoerd leidt, niet tot een ander oordeel. Wat in het verslag van het gesprek dat appellant op 31 oktober 2015 met T en de unitmanager HRM heeft gehad, staat vermeld, draagt niet bij aan het bewijs dat appellant op diezelfde dag F heeft uitgescholden. Dat appellant in de loop van de tijd steeds in iets andere bewoordingen heeft weergegeven hoe hij tijdens het gesprek met F op 31 oktober 2013 uiting heeft gegeven aan zijn teleurstelling over de houding van F in dat gesprek, brengt niet mee dat aan de consequente ontkenning van appellant dat hij F tijdens dat gesprek heeft uitgescholden voorbij kan worden gegaan.
4.2.
Anders dan appellant heeft aangevoerd, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat appellant zich na 29 oktober 2013 niet heeft beperkt tot de door de leidinggevende aan hem nadrukkelijk opgedragen werkzaamheden, maar in strijd met de op 29 oktober 2013 gegeven instructies ook ontwikkelwerkzaamheden is gaan doen en dat deze gedraging plichtsverzuim oplevert dat appellant kan worden toegerekend. De Raad verenigt zich met de overwegingen van de rechtbank waarop dit oordeel berust en verwijst daarnaar. Wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Appellant heeft in zijn verweerschrift van 30 juni 2015 erkend dat F hem op 29 oktober 2013 heeft opgedragen te stoppen met dashboard- en ontwikkelwerkzaamheden. Dat appellant zich, zoals hij in hoger beroep stelt, op 31 oktober 2013 niet met ontwikkelwerk heeft beziggehouden, maar slechts aan de collega die het ontwikkelwerk van hem had overgenomen, heeft gevraagd hoe het ermee stond, acht de Raad niet aannemelijk. In zijn bezwaarschrift heeft appellant immers erkend dat hij die dag dashboardwerkzaamheden heeft verricht. Tussen partijen is niet in geschil dat dashboardwerkzaamheden behoren tot ontwikkelwerkzaamheden.
4.3.
Anders dan de rechtbank en met de Rvdr is de Raad van oordeel dat het feit dat appellant geen gehoor heeft gegeven aan de opdrachten om op 8 november 2013 en 11 november 2013 zijn werkzaamheden te hervatten kan worden gekwalificeerd als plichtsverzuim dat appellant kan worden toegerekend. Daartoe wordt het volgende overwogen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 19 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:484) moet een eigenmachtig niet voldoen aan een opdracht tot werkhervatting na arbeidsgeschiktheidsverklaring worden aangemerkt als plichtsverzuim. Een ambtenaar voldoet ‘eigenmachtig’ niet aan zo’n opdracht indien hij op subjectieve gronden, zonder dat steun wordt gevonden in objectieve medische bevindingen, volhardt bij het door hem over zijn werkhervatting ingenomen standpunt. In het geval van appellant was van een dergelijk ‘eigenmachtig’ optreden sprake. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit de adviezen van de bedrijfsarts blijkt dat hij appellant niet wegens ziekte ongeschikt achtte zijn werk te hervatten. Uit die adviezen komt niet naar voren dat de bedrijfsarts van oordeel was dat werkhervatting door appellant tot uitval wegens ziekte zou leiden of tot schade aan diens gezondheid. De bedrijfsarts heeft blijkens een in hoger beroep door de Rvdr overgelegde rapportage van 1 september 2015 bevestigd dat hij destijds niet verwachtte dat werkhervatting zonder het door hem geadviseerde gesprek (met mediation) over de ontstane problemen tot arbeidsongeschiktheid wegens ziekte zou leiden. Van belang is voorts dat de Rvdr appellant bij de brieven van 7 en 8 november 2013 in niet mis te verstane bewoordingen te kennen heeft gegeven dat hij zijn werkzaamheden moest hervatten en dat het advies van de bedrijfsarts een time-out/interventieperiode van maximaal twee weken in acht te nemen niet werd opgevolgd. Appellant heeft zijn stelling dat hij wegens ziekte niet in staat was om op
8 en 11 november 2013 zijn werk te verrichten niet aannemelijk gemaakt. Hij heeft geen deskundigenoordeel ingewonnen bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen ofschoon de bedrijfsarts hem op die mogelijkheid heeft gewezen. Uit het door appellant overgelegde journaal van de huisarts blijkt weliswaar dat appellant op 8 november 2013 spanningsklachten had, maar niet dat die klachten hem verhinderden zijn werk te verrichten.
4.4.
De Raad is wel van oordeel dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig is aan de aard en de ernst van het plichtverzuim dat is komen vast te staan. Appellant kan worden verweten dat hij de opdracht om een bepaald soort werkzaamheden niet langer te verrichten niet onmiddellijk heeft opgevolgd en dat hij tot tweemaal toe na hersteldverklaring door de bedrijfsarts geen gehoor heeft gegeven aan de oproepen van de RvdR zijn werk te hervatten. Met name dat laatste kan als een ernstige vorm van plichtsverzuim worden gezien die in het algemeen een zware disciplinaire straf rechtvaardigt. De zwaarste disciplinaire straf van ontslag acht de Raad in dit geval echter niet op zijn plaats. Van belang is dat de Rvdr de adviezen van de bedrijfsarts van 7 en 8 november 2013 om een time-out periode van twee weken te geven en mediation in te schakelen volledig naast zich heeft neergelegd en daarvoor slechts als reden heeft gegeven dat appellant ‘voor zijn houding niet met een time-out moet worden beloond’. Gelet op die adviezen en in aanmerking genomen dat appellant begin 2013 enkele maanden arbeidsongeschikt is geweest wegens ziekte en die ziekte volgens de rapportage van de bedrijfsarts van 5 februari 2013 voornamelijk werkgerelateerd was, had het voor de hand gelegen dat de Rvdr op enigerlei wijze rekening had gehouden met de bij appellant bestaande spanningen, bijvoorbeeld door appellant op te dragen om over werkhervatting te komen praten, eventueel met de mogelijkheid zich te laten bijstaan door iemand die hij vertrouwde. De Rvdr heeft echter in zijn opdrachten van 7 en 8 november 2013 in het geheel geen ruimte gelaten voor een gesprek over werkhervatting. Door de directe benadering en stellige toonzetting van die opdrachten heeft de Rvdr in het geheel geen consideratie getoond met de spanningen die bij appellant waren ontstaan als gevolg van de gesprekken die appellant met zijn leidinggevende op 29 en 31 oktober 2013 heeft gehad, zoals die op 8 november 2013 ook door de huisarts van appellant zijn geconstateerd. Daardoor heeft de Rvdr eraan bijgedragen dat de situatie in korte tijd uit de hand is gelopen. Verder is van belang dat de Rvdr appellant niet eerder een disciplinaire straf wegens plichtsverzuim heeft opgelegd.
4.5.
Het betoog van appellant dat de Rvdr bij het bestreden besluit geen subsidiaire grondslag aan het ontslag had mogen toevoegen, slaagt niet. De bezwaarprocedure is immers bedoeld voor volledige heroverweging van het besluit waartegen bezwaar is gemaakt. De bij het volgen van de bezwaarprocedure jegens de bezwaarde in acht te nemen zorgvuldigheid brengt wel mee dat pas een beslissing op bezwaar wordt genomen nadat de bezwaarde op de hoogte is gesteld van de nadere standpuntbepaling en hem de mogelijkheid is geboden zijn zienswijze hierover kenbaar te maken. Dat laatste is in dit geval niet gebeurd. De Raad ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te passeren nu appellant door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de subsidiaire ontslaggrond mede berust op dezelfde feiten en omstandigheden als die waarop het primair gegeven strafontslag berust en appellant zich daarover in de bezwaarfase heeft uitgelaten. Voorts heeft appellant in beroep en in hoger beroep de gelegenheid gehad om zijn zienswijze over de subsidiaire ontslaggrond te geven.
4.6.
Anders dan appellant heeft aangevoerd, was ten tijde van de ontslagverlening sprake van een verstoring van de arbeidsrelatie en was een vruchtbare samenwerking met appellant daarom niet meer mogelijk, zodat de Rvdr bevoegd was om appellant met toepassing van artikel 99, eerste lid, van het ARAR ontslag op andere gronden te verlenen. Van betekenis is in dit verband dat F en appellant vanaf begin 2012 gesprekken hebben gevoerd over de taken en het functioneren van appellant en dat daarover voortdurend discussie bestond. Verder is van betekenis dat appellant bij de in rechtsoverweging 1.2 weergegeven brief van 14 mei 2012 door de Rvdr is aangesproken op door hem getoond ongewenst gedrag. Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat dit gedrag moet worden bezien in de context dat hij zich niet veilig voelde, dat hij F niet vertrouwde, dat hij de afdeling [naam afdeling] daarom wilde verlaten en dat hij er daarom op stond dat een collega bij het loopbaangesprek met F aanwezig was. Ook die context wijst op een verstoorde arbeidsverhouding. Daarnaast is van belang dat appellant op 31 oktober 2013 geen acht heeft geslagen op de hem gegeven aanwijzingen en na hersteldverklaring door de bedrijfsarts tot tweemaal toe geen gehoor heeft gegeven aan de oproepen van de Rvdr om op 8 respectievelijk 11 november 2013 zijn werk te hervatten. Tekenend is in dit verband dat adjunct-directeur T haar brief van 8 november 2013 aan appellant afsluit met de woorden: “wat mij betreft is de maat nu echt vol”.
4.7.
Bij de beantwoording van de vraag of de Rvdr bij het gebruikmaken van zijn ontslagbevoegdheid mocht volstaan met het geven van een minimumgarantie op een ontslaguitkering als bedoeld in artikel 99, tweede lid, van het ARAR, is van belang welk aandeel beide partijen hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043) is de door de Rvdr gegeven minimumgarantie onvoldoende als komt vast te staan dat de Rvdr een overwegend aandeel heeft gehad. Van een overwegend aandeel van de Rvdr is geen sprake. Beide partijen hebben de situatie eind oktober en begin november 2013 zodanig laten escaleren dat een vruchtbare samenwerking niet meer mogelijk was. Appellant heeft gesteld dat F zijn macht heeft misbruikt, hem structureel en stelselmatig heeft gepest en de bedrijfscultuur heeft verziekt en heeft betoogd dat op grond daarvan de Rvdr een overwegend aandeel heeft gehad in de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Dit betoog slaagt niet omdat appellant zijn stelling niet aannemelijk heeft gemaakt, ook niet met de door hem overgelegde verklaringen van enkele van zijn collega’s.
4.8.
Op grond van wat is overwogen in 4.1 tot en met 4.7 treffen het hoger beroep van appellant en het incidentele hoger beroep van de Rvdr geen doel. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking, gelet op wat in 4.3 is overwogen met verbetering van gronden. De Raad vertrouwt erop dat de Rvdr, zodra hij in overeenstemming met de bij het bestreden besluit gegeven garantie aan appellant een bovenwettelijke uitkering toekent, overgaat tot vergoeding van vertragingsschade in de vorm van wettelijke rente.
5. Aangezien het incidenteel hoger beroep van de Rvdr niet slaagt, bestaat aanleiding de Rvdr te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Rvdr in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van A. Stuut als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2015.
(getekend) B.J. van de Griend
` (getekend) A. Stuut