Uitspraak
14/91 AW, 15/4828 AW
Datum uitspraak: 14 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
23 december 2013, 12/4531 en 12/6074 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats 1] (appellant)
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. drs. C.J.M. Scheen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. drs. Scheen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. A.A. Boes en W.E. Polak. Ter zitting hebben partijen afgesproken met elkaar in overleg te treden en heeft de Raad het onderzoek geschorst.
Het college heeft een besluit van 24 juni 2015 (nader besluit) en een brief van 17 augustus 2015 ingezonden.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden en hun standpunten nader schriftelijk toegelicht.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 22 oktober 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. drs. Scheen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Boes en
W.E. Polak.
OVERWEGINGEN
1.1.
Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het navolgende.
1.2.
Appellant is vanaf 1973 werkzaam bij de gemeente Amsterdam , laatstelijk in de functie van [naam functie] bij de Dienst [naam dienst] ( [dienst] ) [resultaat] ( [resultaat] ) [afdeling] .
1.3.
Bij brief van 8 december 2011 heeft P, [resultaat] -manager [afdeling] , appellant uitgenodigd voor een gesprek op 22 december 2011. Appellant heeft aan deze uitnodiging gehoor gegeven. In de opstelling van appellant in dit gesprek heeft P bij besluit van
22 december 2011 aanleiding gezien aan appellant buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging te verlenen en appellant in de gelegenheid te stellen om uiterlijk op 30 december 2011 schriftelijk te reageren op de inhoud van de brief van 8 december 2011. Bij brief van
30 december 2011 heeft appellant een schriftelijke reactie gegeven.
1.4.
Op 19 januari 2012 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en B, toenmalig directeur [dienst] , in aanwezigheid van twee medewerkers in dienst van de gemeente.
1.5.
Appellant heeft bij brief van 8 februari 2012 zijn standpunt kenbaar gemaakt over de gebeurtenissen voorafgaand aan het gesprek op 22 december 2011 en over het verloop van het gesprek op 19 januari 2012.
1.6.
Na een voornemen daartoe, waarop appellant heeft gereageerd, heeft het college bij besluit van 2 april 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 augustus 2012 (bestreden besluit) met toepassing van artikel 12.12, aanhef en onder b, van de Nieuwe Rechtspositieregeling van de gemeente Amsterdam (NRGA) aan appellant ontslag verleend met ingang van 1 mei 2012. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat ten tijde van de ontslagverlening de verhoudingen tussen appellant en zijn leidinggevenden en collega’s zodanig waren verstoord dat het niet langer verantwoord was dat hij op de afdeling [afdeling] bleef werken. Omdat appellant voorts uitdrukkelijk te kennen had gegeven geen andere dan zijn huidige werkplek te willen en niet bereid was gebleken zijn gedrag aan te passen, was voortzetting van het dienstverband niet meer mogelijk. Het college heeft geen aanleiding gezien om appellant in aanmerking te brengen voor een bovenwettelijke uitkering bij werkloosheid.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4.1.
Bij het nader besluit heeft het college aan appellant meegedeeld dat is besloten hem een aanvullende uitkering toe te kennen conform artikel 30a.9 tot en met 30a.13 van de NRGA. Bij brief van 17 augustus 2015 heeft het college appellant opnieuw te kennen gegeven dat hij niet in aanmerking komt voor een na-wettelijke uitkering als bedoeld in artikel 30a.14 van de NRGA.
4.2.
Het nader besluit wordt, gelet op het bepaalde in de artikel 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling
5.1.
De Raad begrijpt het besluit van 2 april 2012, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, aldus dat het college het ontslag vergezeld heeft laten gaan van toekenning van een aanspraak (garantie) op een ontslaguitkering die gelijk is aan de op basis van de Werkloosheidswet (WW) berekende uitkering (werkloosheidsuitkering) alsof er geen sprake is van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van de WW. Het college heeft geweigerd appellant een aanspraak (garantie) op een aanvullende uitkering en op een na-wettelijke uitkering als bedoeld in hoofdstuk 30a van de NRGA toe te kennen. Voorts heeft het college geweigerd appellant een compensatie bovenop de werkloosheidsuitkering toe te kennen.
Ontslag
5.2.
In artikel 12.12, aanhef en onder a, van de NRGA is bepaald dat de ambtenaar geheel of gedeeltelijk kan worden ontslagen als hij ongeschikt of onbekwaam is voor de verdere vervulling van zijn functie, anders dan door ziekte of gebreken. In artikel 12.12, aanhef en onder b, is vastgelegd dat de ambtenaar geheel of gedeeltelijk kan worden ontslagen als om een andere reden dan onder a het belang van de gemeente dringend eist dat hij zijn functie op een andere wijze vervult.
5.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad kan een ontslaggrond als die van artikel 12.12, aanhef en onder b, van de NRGA worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) en/of omdat een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198).
5.4.
Uit de gedingstukken komt naar voren dat vanaf eind 2010 problemen ontstonden in de werkrelaties van appellant. Dit blijkt onder meer uit een klacht van een collega over appellant en uit de wijze waarop de teammanager de bejegening van appellant heeft ervaren. In de brief van 8 december 2011 heeft P kenbaar gemaakt dat hij met appellant over enkele incidenten wilde spreken en ook de toekomst van appellant in algemene zin aan de orde wilde stellen.
5.5.
Uit de mededelingen van appellant bij aanvang van het gesprek op 22 december 2011 kan worden afgeleid dat hij boos was over de inhoud van de brief van 8 december 2011 en daarom niet verder wilde praten. Vervolgens is hij de kamer uitgelopen. Daarna is appellant teruggeroepen. Na terugkomst van appellant is hem door P verteld dat hij het met hem over de toekomst wilde hebben. Uit het verslag van het gesprek blijkt dat toen de emoties hoog zijn opgelopen. P heeft appellant vervolgens kenbaar gemaakt dat hij hem een afkoelingsperiode gaf, hem vanwege niet coöperatief gedrag naar huis stuurde en hem buitengewoon verlof werd verleend. Appellant is daarna vertrokken met de mededeling dat hij een brief aan de directie zou schrijven.
5.6.
Bij brief van 30 december 2011 heeft appellant zijn handelwijze verdedigd en gesteld dat deze onvermijdelijk was door de door het management veroorzaakte werkomstandigheden. Ook heeft hij zijn ongenoegen geuit over de in zijn ogen onzorgvuldige opstelling, intimidatie en onaanvaardbare schending van zijn fundamentele rechten door het management.
5.7.
In het gesprek van 19 januari 2012 is door B aan appellant gevraagd of hij in juli 2011 zonder toestemming zijn personal computer heeft omgewisseld. Appellant heeft dit ontkend. Verder heeft B de werkrelatie van appellant met P en enkele collega’s aan de orde gesteld. Aan het slot van het gesprek heeft B aan appellant de vraag gesteld of hij nog wel kan werken bij [resultaat] en of een overplaatsing niet beter zou zijn. In totaal drie maal heeft B gevraagd of appellant niet ergens anders, binnen of buiten de dienst wil werken. Appellant heeft daarop kenbaar gemaakt dat hij alleen bij de [afdeling] wil werken of een vertrekregeling wil die inhoudt dat hij vertrekt met volledige bezoldiging tot aan zijn pensioen.
5.8.
Gelet op de onder 5.4 tot en met 5.7 omschreven gebeurtenissen kon appellant zijn werkzaamheden binnen de [resultaat] door het ontstane arbeidsconflict niet meer voortzetten. Met het verzoek aan appellant om mee te werken aan het verrichten van werkzaamheden op een andere plek in de organisatie werd hem een reële oplossing geboden. Van appellant mocht dan ook medewerking worden verwacht. Het was de enige uitweg uit het conflict. Appellant bleef echter in het gesprek van 19 januari 2012, ondanks herhaalde verzoeken van B om mee te werken, zich op het standpunt stellen dat hij bij [resultaat] wilde blijven werken. Door te volharden in zijn standpunt heeft appellant onvoldoende verantwoordelijkheidsbesef getoond. Dat appellant, zoals hij heeft aangevoerd, in zijn zienswijze op het ontslagvoornemen alsnog bereid bleek mee te werken aan het verrichten van werkzaamheden bij een ander organisatieonderdeel, doet hier niet aan af. Het college mocht hieraan voorbij gaan, nu appellant geen blijk gaf van bereidheid om zijn gedrag aan te passen, teneinde te komen tot een zakelijke samenwerking op de nieuwe werkplek. Gelet op deze opstelling van appellant ontstond een impasse, waarin geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare samenwerking en kon daarom van het college niet worden verlangd het dienstverband voort te zetten. Wat appellant voor het overige heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
5.9.
Wat in 5.8 is overwogen leidt tot de conclusie dat, zoals de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld, het college bevoegd was appellant ontslag te verlenen op grond van
artikel 12.12, aanhef en onder b, van de NRGA. Het hoger beroep treft in zoverre geen doel.
Aanspraak (garantie) op aanvullende uitkering
5.10.
Bij het nader besluit is het college in zoverre teruggekomen van het besluit van 2 april 2012 dat het aan appellant alsnog een aanspraak (garantie) op een aanvullende uitkering heeft toegekend. Dit betekent dat het bestreden besluit voor zover daarbij de weigering om appellant een aanspraak (garantie) op een aanvullende uitkering toe te kennen is gehandhaafd, niet in stand kan blijven. In zoverre slaagt het hoger beroep.
Aanspraak (garantie) op na-wettelijke uitkering
5.11.
Tussen partijen is in geschil of het college appellant een aanspraak (garantie) op een na-wettelijke uitkering had moeten toekennen. Bij de brief van 17 augustus 2015 heeft het college nader gemotiveerd waarom het heeft geweigerd appellant een aanspraak (garantie) op een na-wettelijke uitkering toe te kennen.
5.12.
Ingevolge artikel 30a.1 van de NRGA - zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit - is dit hoofdstuk van toepassing op de ambtenaar die op grond van de
artikelen 12.8a, 12.11 of 12.12, onder a, van de NRGA ontslagen wordt of ontslagen is. Blijkens de toelichting bij hoofdstuk 30a van de NRGA gelden voor de andere dan de genoemde ontslaggronden met ingang van 1 juli 2008 geen bovenwettelijke - aanvullende en na-wettelijke - (uitkerings)rechten meer. Nu het ontslag van appellant is gebaseerd op
artikel 12.12, aanhef en onder b, van de NRGA kan appellant niet met een beroep op het NRGA aanspraak maken op een na-wettelijke uitkering.
5.13.
Gelet op de door het college ter zitting van 22 oktober 2015 gegeven toelichting heeft het college met het nader besluit beoogd om appellant voor wat betreft de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering in dezelfde positie te brengen als de ambtenaar die met toepassing van artikel 12.12, aanhef en onder a, van de NRGA is ontslagen wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de verdere vervulling van zijn functie anders dan door ziekte of gebreken. Voorts begrijpt de Raad de bij de brief van 17 augustus 2015 gegeven motivering aldus dat het college aan zijn weigering appellant een aanspraak (garantie) op een na-wettelijke uitkering toe te kennen ten grondslag heeft gelegd dat appellant niet voldoet aan de in het tweede lid van artikel 30.a14 van de NRGA gestelde voorwaarde dat het ontslag is gelegen in omstandigheden binnen de werksfeer.
5.14.
De in artikel 30a.14, tweede lid, van de NRGA genoemde voorwaarde is in het NRGA als volgt toegelicht: “Bij ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid
(artikel 12.12 onder a) ontstaat alleen recht op een na-wettelijke uitkering als het ontslag is gelegen in omstandigheden binnen de werksfeer. Dit betekent dat de ambtenaar zelf geen schuld heeft aan de ongeschiktheid of onbekwaamheid.”
5.15.
Het college wordt niet gevolgd in zijn ter zitting geformuleerde standpunt dat uit de tekst en toelichting van artikel 30a.14 volgt dat pas aanspraak kan worden gemaakt op een
na-wettelijke uitkering als de ambtenaar geen enkele vorm van schuld heeft aan de ongeschiktheid of onbekwaamheid. Een dergelijke uitleg staat te ver af van de tekst van deze bepaling. De Raad ziet geen aanleiding om af te wijken van wat hij heeft overwogen in zijn uitspraak van 29 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:216, namelijk dat een na-wettelijke uitkering dient te worden toegekend als het ontslag gelegen is in de werksfeer en niet grotendeels te wijten is aan de betrokken ambtenaar. In dit geval was er geen aanleiding om appellant de na-wettelijke uitkering te onthouden, nu het ontslag was gelegen in de werksfeer en niet grotendeels te wijten was aan appellant. Voor deze conclusie verwijst de Raad naar hetgeen onder 5.17 is overwogen. Dat betekent dat het hoger beroep in zoverre doel treft.
Compensatie naast de garantie op werkloosheidsuitkering en aanvullende uitkering
5.16.
Op grond van de uitspraken van 28 februari 2013 (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043), kan verder aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie toe te kennen met toepassing van de in die uitspraken neergelegde formule. Voor een compensatie bovenop de aan appellant gegarandeerde werkloosheidsuitkering en aanvullende uitkering bestaat slechts aanleiding als het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Als sprake is van een overwegend aandeel van het college is vervolgens voor de berekening van de hoogte van die compensatie de mate van het overwegend aandeel van het college van belang. Voor die berekening gelden in dit geval de door de Raad in de genoemde uitspraak vastgestelde uitgangspunten. Daarbij wordt naar de mate van het overwegend aandeel onderscheid gemaakt tussen de bandbreedten 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1).
5.17.
Uit de gedingstukken komt naar voren dat de verstoring van de arbeidsrelatie tussen appellant enerzijds en P en enkele collega’s anderzijds mede zijn oorsprong vindt in een klacht van een collega over het gedrag van appellant en een naar aanleiding daarvan opgelegd contactverbod, een negatieve beoordeling in mei 2011 over het functioneren van appellant en een discussie over het omwisselen van een personal computer. De Raad heeft bij zijn uitspraak van 16 januari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:158) het besluit waarbij het contactverbod werd opgelegd herroepen. Ook het besluit inzake de beoordeling heeft de Raad herroepen voor zover deze betrekking heeft op de negatieve waardering van de competenties ‘samenwerken’ en ‘communicatieve vaardigheden’. Ten aanzien van het omwisselen van de personal computer heeft het college in het ontslagbesluit erkend dat niet duidelijk is wat precies het aandeel van appellant is geweest bij het omwisselen. Het gedrag van appellant wordt op dit punt bestempeld als: ‘vermeend laakbaar’. Het college heeft hiermee een niet te miskennen rol gehad in de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Dit rechtvaardigt tot op zekere hoogte de kritische houding van appellant tegenover het college. De rol van het college bood, naar het oordeel van de Raad, echter geen rechtvaardiging voor de onverzoenlijke opstelling van appellant. Een ambtenaar heeft, ook in de situatie dat een bestuursorgaan een aandeel heeft in een conflict, een verantwoordelijkheid om bij te dragen aan een oplossing van dat conflict. De weigering van appellant om mee te werken aan overplaatsing in combinatie met de weigering om zijn gedrag zodanig aan te passen dat een zakelijke werkverhouding mogelijk werd, belette deze oplossing.
5.18.
Gelet op het overwogene onder 5.17 komt de Raad, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat sprake is van een overwegend aandeel van het college in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Dit aandeel is gelegen binnen de bandbreedte van 65 tot 80%. Appellant had, naast de hem geboden garantie op een werkloosheidsuitkering en een aanvullende uitkering, een geldelijke compensatie moeten worden toegekend volgens de formule in de genoemde uitspraak van 28 februari 2013, met een factor 0,75. Het hoger beroep slaagt in zoverre.
Conclusie
5.19.
Omdat het voorgaande leidt tot een in niet onbelangrijke mate andersluidend dictum dan in de aangevallen uitspraak is verwoord, zal de Raad de aangevallen uitspraak geheel vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen, voor zover daarbij de weigering om appellant een aanspraak (garantie) op een aanvullende en na-wettelijke uitkering en een compensatie bovenop de werkloosheidsuitkering toe te kennen is gehandhaafd. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het besluit van 2 april 2012 in zoverre te herroepen en te bepalen dat appellant ter zake van het ontslag een na-wettelijke uitkering wordt toegekend. Voorts wordt appellant een compensatie toegekend overeenkomstig de genoemde uitspraak van 28 februari 2013 naar een factor van 0,75. De Raad zal verder het beroep tegen het nader besluit ongegrond verklaren.
6. Aanleiding bestaat om het college met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten bedragen € 992,- in bezwaar,
€ 1.240,- in beroep en € 1.240,- in hoger beroep, in totaal € 3.472,- wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2012 gegrond en vernietigt dat besluit
voor zover daarbij de weigering om appellant een aanspraak (garantie) op een aanvullende
en na-wettelijke uitkering en een compensatie bovenop de werkloosheidsuitkering toe te
kennen is gehandhaafd;
- herroept het besluit van 2 april 2012 in zoverre en kent aan appellant ter zake van het
ontslag een na-wettelijke uitkering en een compensatie toe zoals is weergegeven in
overweging 5.19;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van
29 augustus 2012;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 24 juni 2015 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.472,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het door hem in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van € 395,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2016.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) S.W. Munneke