Uitspraak
14/4898 WWB, 15/2810 WWB, 15/2811 WWB
Datum uitspraak: 19 april 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 juli 2014, 14/114 (aangevallen uitspraak 1) en van 9 maart 2015, 14/4260 (aangevallen uitspraak 2) en 14/4261 (aangevallen uitspraak 3) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.R. Klaver, advocaat, hoger beroepen ingesteld en tevens verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2016. Namens appellante is verschenen mr. Klaver. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M. Mol.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving vanaf 8 februari 2013 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Bij wijzigingsformulier van 11 april 2013 heeft appellante gemeld dat zij per 8 april 2013 is verhuisd van haar ouderlijke woning naar een zelfstandige woning aan de [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres). Bij besluit van 2 mei 2013 heeft het college aan appellante met ingang van 8 april 2013 een toeslag van 20% toegekend.
1.3.
In het kader van de op appellante rustende arbeidsverplichtingen heeft het college appellante op 23 juli 2013 aangemeld voor een re-integratietraject bij Stichting Samen Werken (SSW), met als startdatum 12 augustus 2012. Na aanvang van het traject heeft appellante zich ziek gemeld. Op verzoek van het college heeft drs. H. van Eijnsbergen, arts van de stichting SAP (SAP), een medisch onderzoek naar de belastbaarheid van appellante verricht. Drs. Van Einsbergen heeft in zijn rapport van 11 september 2013 geconcludeerd dat appellante op medische gronden in staat is om deel te nemen aan het re-integratietraject bij SSW.
1.4.
Naar aanleiding van het in 1.3 genoemde rapport heeft een klantmanager van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Brabantse Wal (ISD) op 18 september 2013 een gesprek met appellante gevoerd. Daarbij heeft de klantmanager met appellante besproken dat zij op
19 september 2013 weer moest starten bij SSW. Appellante heeft zich op 19 september 2013 wederom ziek gemeld. Een verzuimcontroleur heeft op 19 september 2013 het uitkeringsadres bezocht, maar niemand aangetroffen.
1.5.
Op 24 september 2013 is appellante weer begonnen met het deelnemen aan het traject bij SSW en zij heeft zich op 26 september 2013 ziek gemeld.
1.6.
Bij besluit van 1 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 december 2013 (bestreden besluit 1), heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellante over de periode van 1 november 2013 tot 1 december 2013 met 40% verlaagd, omdat appellante niet of in onvoldoende mate gebruik heeft gemaakt van het traject bij SSW.
1.7.
Bij brief van 7 oktober 2013 heeft de klantmanager van appellante aan haar medegedeeld dat zij zich op 10 oktober 2013 dient te melden bij SSW. Appellante is op 10 oktober 2013 bij SSW verschenen en zij heeft zich toen direct ziek gemeld.
1.8.
Bij besluit van 5 november 2013, voor zover hier van belang, heeft het college appellante verzocht om op 11 november 2013 het re-integratietraject bij SSW te hervatten. Appellante is op 11 november 2013 niet verschenen bij SSW.
1.9.
Bij besluit van 11 november 2013 heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellante over de periode van 1 december 2013 tot 1 februari 2014 met 40% verlaagd, omdat appellante niet of in onvoldoende mate gebruik heeft gemaakt van het
re-integratietraject bij SSW.
1.10.
Naar aanleiding van het bezwaar van appellante tegen de in 1.9 genoemde maatregel heeft drs. J. Duizers, arts van SAP, op verzoek van het college een medisch onderzoek naar de belastbaarheid van appellante verricht. Uit het rapport van drs. Duizers van 9 december 2013 blijkt dat hij op 9 december 2013 een huisbezoek heeft afgelegd bij de ouders van appellante. Het gesprek met appellante vond plaats in het halletje achter de voordeur omdat appellante de arts niet in de woonkamer wilde spreken. In zijn rapport van 9 december 2013 heeft de arts geconcludeerd dat, gelet op de zeer beperkte onderzoeksmogelijkheden en omdat appellante niet kon aangeven dat na 12 september 2013 haar medische situatie was gewijzigd, het advies van 12 september 2013 (lees: 11 september 2013) nog onverkort van kracht is.
1.11.
Op verzoek van de ISD heeft drs. M. Falter, psycholoog van SAP, een onderzoek gedaan naar de (arbeids)psychologische belastbaarheid van appellante. Na een gesprek met appellante op 14 februari 2014 heeft de psycholoog geconcludeerd dat er onvoldoende aanwijzingen zijn voor psychopathologie, er geen psychische beperkingen zijn geïndiceerd, er wel enige beperkingen zijn ten aanzien van stresshantering en dat appellante in staat wordt geacht tot deelname aan het arbeidsproces. De bevindingen van de psycholoog zijn neergelegd in een rapportage van 20 februari 2014.
1.12.
Naar aanleiding van een door appellante in bezwaar overgelegd journaaloverzicht van haar huisarts, heeft het college SAP verzocht om een reactie. Bij e-mailbericht van 8 mei 2014 heeft [naam A] namens SAP medegedeeld dat het journaaloverzicht geen aanleiding geeft de uitgebrachte adviezen te wijzigen.
1.13.
Bij besluit van 17 juni 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 11 november 2013 ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante meerdere malen niet is verschenen bij SSW. Daarbij is sprake van recidive. Uit de adviezen van SAP blijkt dat appellante op medische gronden in staat is het re-integratietraject bij SSW te volgen. Appellante heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat zij door ziekte niet in staat was te verschijnen bij SSW. Van het ontbreken van verwijtbaarheid is dan ook geen sprake.
1.14.
Bij besluit van 23 december 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 juni 2014 (bestreden besluit 3), heeft het college met ingang van 10 oktober 2013 de toeslag van 20% gewijzigd in een toeslag van 10% omdat appellante nog steeds bij haar ouders inwoont.
2. Bij aangevallen uitspraken 1, 2 en 3 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Maatregel 40% voor de duur van één maand
4.1.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, voor zover van belang, is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
4.2.
Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover van belang, dat indien de belanghebbende de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8,
eerste lid, onderdeel b. Van verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De in artikel 18, tweede lid, van de WWB bedoelde verordening is de Handhavings- en Maatregelenverordening inkomensvoorzieningen 2013 van de gemeente Bergen op Zoom (Verordening).
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat de maatregel ten onrechte is opgelegd omdat te weinig rekening is gehouden met haar medische beperkingen. Appellante heeft zowel betoogd dat zij op 19 september 2013 ziek was als dat te weinig rekening is gehouden met haar medische beperkingen. Namens appellante is, desgevraagd ter zitting, toegelicht dat zij zich heeft ziekgemeld om aan te geven dat zij medische beperkingen had en dat zij psychische problemen had omdat zij geen werk kon vinden op haar opleidingsniveau.
4.4.
Uit de onder 1.3, 1.10 en 1.11 genoemde rapporten en het onder 1.12 genoemde
e-mailbericht van SAP volgt dat er weliswaar enige beperkingen zijn ten aanzien van stresshantering, maar dat appellante kan deelnemen aan het arbeidsproces. Door SAP zijn geen (medische) beperkingen geconstateerd die deelname aan het re-integratietraject van SSW in de weg staan. Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroepsgrond verwezen naar een afsprakenkaart van haar huisarts en kopieën van de bijsluiters van de door haar gebruikte medicijnen. Uit de afsprakenkaart en de bijsluiters volgt niet dat wel sprake is van relevante (medische) beperkingen. De beroepsgrond slaagt dus niet.
4.5.
Voorts heeft appellante aangevoerd dat zij te zwaar is gestraft, omdat haar ten onrechte een verwijt wordt gemaakt. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7031) kan de in dit geval opgelegde verlaging niet worden aangemerkt als een bestraffende sanctie. Met artikel 18, tweede lid, van de WWB, op grond waarvan het college bij niet nakoming van de verplichtingen gehouden is de bijstand te verlagen, heeft de wetgever beoogd het bijstandverlenend orgaan een instrument te bieden om de doelstellingen van de wet te verwezenlijken. Deze bepaling is volgens de wetgever niet zozeer bedoeld om opzettelijk leed toe te brengen - wat een van de belangrijkste kenmerken is van de bestraffende sanctie -, maar om de bijstandsgerechtigde te stimuleren om zijn of haar gedrag in de toekomst te verbeteren. De verlaging van de bijstand is gericht op het bewerkstelligen van de legale situatie en dientengevolge te kwalificeren als een reparatoire maatregel.
4.6.
Voor zover appellante heeft betoogd dat een te zware maatregel is opgelegd, slaagt dit betoog niet. Het college heeft in bestreden besluit 1 de maatregel gebaseerd op artikel 10, aanhef en onder c, onderdeel 2, van de Verordening: het niet of in onvoldoende mate gebruikmaken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsparticipatie als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, waaronder het niet tijdig verschijnen op een aangegeven plaats en tijd. Het is gekwalificeerd als een gedraging behorende tot de derde categorie. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening hoort bij een verwijtbare gedraging van de derde categorie de maatregel van 40% gedurende één maand. Gelet op de tekst van artikel 10, aanhef en onder c, onderdeel 2, van de Verordening heeft het college terecht het niet verschijnen van appellante bij SSW op 19 september 2013 als een gedraging van de derde categorie aangemerkt. Wat appellante heeft aangevoerd over de verwijtbaarheid betreft dezelfde feiten en omstandigheden als in 4.3. Deze feiten en omstandigheden leiden niet tot het oordeel dat appellante ten aanzien van de gedraging geen verwijt treft.
4.7.
Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan de hardheidsclausule. Ter zitting is desgevraagd namens appellante toegelicht dat de feiten en omstandigheden die volgens haar aanleiding geven tot toepassing van de hardheidsclausule dezelfde zijn als die zij in het kader van de verwijtbaarheid heeft aangevoerd. Uit 4.4 volgt dat geen sprake is van relevante (medische) beperkingen. In de door appellante gestelde medische problemen heeft het college daarom ook geen aanleiding hoeven zien toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
Maatregel 40% voor de duur van twee maanden
4.8.
Aan deze maatregel heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante meermalen niet is verschenen bij SSW. De gronden die door appellante tegen deze maatregel zijn aangevoerd, zijn gelijk aan de gronden tegen de in 1.6 genoemde maatregel van 1 oktober 2013, zodat wordt verwezen naar wat hiervoor over die maatregel is overwogen.
4.9.
De hoogte van de opgelegde maatregel is gegrond op een herhaald gedraging. Indien een belanghebbende zich binnen twaalf maanden na de vorige verwijtbare gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging uit dezelfde categorie, bepaalt artikel 12, derde lid, van de Verordening dat de duur van de maatregel wordt verdubbeld. Nu het een herhaald niet verschijnen van appellante bij SSW betreft binnen de relevante periode, heeft het college terecht de hoogte van de maatregel vastgesteld op 40% gedurende twee maanden.
Wijziging toeslag
4.10.
De te beoordelen periode loopt van 10 oktober 2013 tot en met 23 december 2013.
4.11.
Het besluit tot verlaging van de toeslag is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dit betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor een verlaging van de toeslag is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.12.
Appellante heeft aangevoerd dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat zij weliswaar bij haar ouders sliep maar dat zij overdag op het uitkeringsadres verbleef. Ter zitting is namens appellante toegelicht dat zij geleidelijk aan van de woning van haar ouders naar het uitkeringsadres is verhuisd, maar dat zij niet kan aangegeven wanneer met die gefaseerde verhuizing is begonnen.
4.13.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft immers in de te beoordelen periode meermalen verklaard dat zij woonachtig was bij haar ouders. In het bezwaarschrift van
10 november 2013 tegen het in 1.6 genoemde besluit van 1 oktober 2013 heeft appellante onder meer verklaard dat zij tijdelijk bij haar ouders verblijft, omdat wegens het ontbreken van financiële middelen het klussen in en het inrichten van het huis op het uitkeringsadres erg traag gaat. Het huis is nog niet bewoonbaar, omdat er nog geen meubilair is. In een gesprek op 25 november 2013 heeft appellante verklaard dat zij nog steeds bij haar ouders woont en dat ze niet naar het uitkeringsadres kan, omdat ze geen geld heeft om dat huis in te richten. Ze heeft een eigen kamer bij haar ouders. De spullen in haar eigen kamer kan ze echter niet meenemen naar haar eigen huis. Ze wil niet zeggen waarom ze dat niet kan. Ook tegenover de psycholoog van SAP heeft appellante op 14 februari 2014 verklaard dat zij bij haar ouders woont. Gelet op deze verklaringen heeft het college aannemelijk gemaakt dat appellante gedurende de te beoordelen periode nog bij haar ouders inwonend was.
4.14.
Uit het voorgaande volgt dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd. Dit brengt tevens met zich dat de verzoeken om veroordeling van het college tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente zullen worden afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en G.M.G. Hink en J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Spek als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2016.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) M.S. Spek